LES ORGANES PARLEMENTAIRES
DE CONTRÔLE
DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT
La division de la Législation comparée a mené une recherche sur le contrôle parlementaire des services de renseignement dans cinq pays, l'Allemagne, les États-Unis, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
Les Pays-Bas connaissent depuis très longtemps un contrôle parlementaire des services de renseignement. Dès 1952, une commission pour les services de renseignement et de sécurité (CIVD) fut constituée au sein de la chambre basse ( Tweede Kamer ). 100 ( * )
L'article 22 du Règlement de la chambre qui en constitue la base juridique est très laconique : il ne lui assigne pas de mission et se contente d'en établir la composition. La commission elle-même précise qu'elle est « chargée du contrôle parlementaire des aspects secrets des politiques publiques entourant les services de renseignement et de sécurité civils et militaires » 101 ( * ) .
Jusqu'à la présente législature, les présidents de tous les groupes politiques en étaient membres. Il a été décidé de restreindre le nombre des membres à la suite d'un scandale de fuites de documents confidentiels de la part de membres de la commission à un journaliste du NRC Handelsblad en 2014-2015. Après l'adoption en décembre 2016 d'un amendement au Règlement présenté par le président du groupe VVD, le plus important de la chambre auquel appartient le Premier ministre Rutte, la composition de la commission est limitée à 5 membres de droit, les présidents des 5 groupes politiques les plus importants. La Chambre peut toutefois décider sur proposition de la commission d'autoriser la participation à une réunion déterminée d'au plus deux autres présidents de groupe. La coutume est de laisser présider le président du groupe politique le plus important. La participation aux réunions n'est pas obligatoire.
En s'appuyant sur l'article 68 de la Constitution néerlandaise, qui oblige le Gouvernement à informer le Parlement dès lors que la communication des documents et des informations demandées ne peut être jugée contraire à l'intérêt national, et sur les deux lois sur les services de renseignement et de sécurité de 2002 et de 2017 102 ( * ) , la commission obtient la transmission confidentielle de documents classés secret d'État.
Elle se réunit en moyenne au moins une fois par mois lorsque le Parlement siège. Sont conviés fréquemment les ministres de l'Intérieur, de la Défense ou de la Justice, accompagnés des secrétaires généraux, les directeurs des deux services de renseignements généraux et militaires, accompagnés au plus d'un collaborateur, et le Coordinateur national à la lutte contre le terrorisme et à la sécurité. Un compte rendu de chaque réunion est réalisé puis classé secret d'État. Chaque année, la commission prépare un très bref rapport public résumant l'objet de chaque réunion.
Il existe un autre organe extraparlementaire de surveillance des services de renseignement et de sécurité, la Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) , créée par la loi en 2002 et renforcée en 2017 pour lui donner la responsabilité de l'examen des plaintes contre les services. Le Parlement néerlandais est associé à la nomination des quatre membres de la CTIVD en proposant des candidatures parmi lesquels le ministre de l'intérieur choisit (art. 99 de la loi sur le renseignement de 2017). Les chambres peuvent demander des enquêtes à la CTIVD et la commission au renseignement de la chambre basse est destinataire des annexes confidentielles classées secret d'État du rapport annuel de la CTIVD (art. 112 & 113).
En Allemagne , existe au sein du Bundestag un comité de contrôle parlementaire des services de renseignement, le PKGr 103 ( * ) . Préfiguré par une autre instance plus restreinte dès 1956, puis institué par la loi en 1978, le PKGr s'est vu élevé à la dignité constitutionnelle en 2009. L'article 45d de la Loi fondamentale garantit désormais le contrôle par le Bundestag, à travers un comité dédié, des activités des services de renseignement fédéraux. Il renvoie les mesures d'application à une loi fédérale, qui a été adoptée dans la foulée de la révision constitutionnelle. 104 ( * ) Les révélations en 2012 des activités du groupe terroriste d'extrême droite « Parti nazi sous-terrain » ( Nationalsozialistischer Untergrund - NSU ) ont révélé des défaillances des services allemands. En conséquence, a été exigée une complète réorganisation et un contrôle parlementaire accru sur les trois services fédéraux civils et militaires de renseignement. 105 ( * ) Les travaux ont débouché dans une loi du 5 janvier 2017 dont l'article 13 modifie la loi de 2009.
Il revient au Bundestag de décider souverainement du nombre des membres du PKGr, de sa composition et de ses méthodes de travail (§2 de la loi de 2009 modifiée). Au début de chaque législature, le Bundestag élit en son sens les membres du Comité, mais tant que l'élection des nouveaux membres n'a pas eu lieu 106 ( * ) , le Comité poursuit ses activités dans son ancienne composition. Dans la précédente législature, le PKGr comptait 9 membres répartis à la proportionnelle des groupes politiques. Il n'existe aucune disposition exigeant la représentation de tous les groupes politiques. Le président du Comité est élu par ses membres (§3).
Tous ses membres et toutes les personnes assistant ou préparant les réunions sont tenus au secret, y compris après l'expiration de leur mandat. Les délibérations du Comité sont secrètes. Toutefois, à la majorité des deux tiers, le Comité peut décider de rendre public leur appréciation sur des événements déterminés. Les opinions dissidentes individuelles sont autorisées (§10). En outre, une fois par an doit être conduite par le PKGr une audition publique des chefs des services de renseignement fédéraux.
Pour permettre au PkGr de remplir sa mission constitutionnelle, la loi oblige le Gouvernement fédéral à le tenir informé de l'activité générale des services de renseignement, ainsi que des affaires revêtant une importance particulière, notamment les changements essentiels dans la situation de sécurité intérieure et extérieure, les procédures internes aux services ayant un impact significatif sur l'accomplissement de leur mission et des faits individuels qui sont l'objet de débats politiques ou de rapports publics (§ 4 (1)). Sur requête du PKGr, le gouvernement fédéral le tient informé de toute autre affaire.
Le Comité peut exiger du gouvernement fédéral et des services de renseignement la transmission d'actes et de données. Il peut aussi obtenir le droit d'entrer dans certains locaux. Il peut demander à auditionner des membres ou employés du gouvernement fédéral, ainsi que des agents des services de renseignement. Le gouvernement fédéral doit satisfaire sans attendre les demandes de la délégation. Les tribunaux et les administrations sont tenus d'apporter leur concours au PKGr, notamment pour la mise à disposition d'actes et de documents. Les données personnelles contenues dans ces actes et documents ne peuvent être utilisées à d'autres fins que celles que la loi fixe au Comité (§ 5).
En cas de conflit entre le Comité parlementaire et le Gouvernement fédéral, il revient à la Cour constitutionnelle de trancher sur saisine soit du Gouvernement, soit de deux tiers des membres du Comité (§ 14).
Dans le cadre de ses activités de contrôle, le PKGr peut également décider à la majorité des deux tiers de charger des experts indépendants d'une enquête sur un fait individuel à la suite d'une audition du Gouvernement fédéral (§ 7). Plus généralement, la loi prévoit la nomination pour cinq ans par le Président du Bundestag sur proposition du Comité d'un mandataire permanent ( ständiger Bevollmächtiger ) chargé d'apporter son soutien technique et juridique au Comité. Le mandataire a également pour tâche de préparer les réunions du Comité ainsi que les rapports du Comité au Bundestag (§ 5a & 5b).
Le Comité de contrôle parlementaire doit remettre au Bundestag un rapport d'activités au moins deux fois au cours de la législature, au milieu et en fin de période. Il prend position à cette occasion sur la façon dont le Gouvernement fédéral remplit ses obligations d'information et de transparence (§ 13). 107 ( * )
L' Italie a procédé en 2007 à une réforme de ses services de renseignements, qui a également refondu les modalités du contrôle parlementaire par un organe bicaméral commun à la Chambre des députés et au Sénat italiens, installé dès 1977. Est institué par la loi sur le Système de renseignement pour la sécurité de la République et portant nouvelle régulation du secret 108 ( * ) , un Comité parlementaire pour la sécurité de la République (COPASIR) qui a pour mission de vérifier, de façon systématique et continue, que l'activité du Système de renseignement est conforme à la Constitution et aux lois et n'a pas d'autre but que les intérêts et la défense de la République italienne (art 30). Font partie du Système de renseignement après la réforme de 2007 les deux agences de renseignement extérieur (militaire) et intérieur (civil), ainsi que le département du Bureau du Président du Conseil chargé de la tutelle et de la coordination des agences.
Le comité est composé de cinq députés et cinq sénateurs nommés dans les vingt jours suivant le début de chaque législature par le Président de leur assemblée respective en assurant une représentation proportionnelle des groupes politiques. Le président du comité est élu par ses membres à bulletins secrets mais la loi impose qu'il soit inscrit dans un groupe d'opposition. Tous les membres du Comité, ainsi que le personnel qui lui est affecté, sont soumis à une obligation de secret sur toutes les informations dont ils ont eu connaissance (art. 36). L'obligation de secret demeure après la cessation des fonctions.
Pour l'exercice de ses fonctions de contrôle, le COPASIR dispose d'amples pouvoirs (art. 31). Il procède à des auditions régulières du Président du Conseil, des ministres compétents, des directeurs des agences de renseignement. Il peut procéder à l'audition de toute personne hors des services de renseignement en mesure de fournir des informations ou des évaluations pertinentes pour l'exercice de sa mission. Il peut, par délibération motivée et transmise au Président du Conseil, décider l'audition de tout agent des services de renseignement, seul le Président du Conseil pouvant s'opposer à la tenue de cette audition. Les personnes auditionnées sont tenues légalement de transmettre avec loyauté et en détail toutes les informations en leur possession.
En outre, le Comité peut obtenir tout document en rapport avec son objet conservé, produit ou obtenu par tout moyen par les services de renseignement et en général les administrations publiques. Il peut également obtenir, par dérogation au code de procédure pénale, copie des actes et documents relatifs à des procédures et des enquêtes judiciaires en cours. Il ne peut être opposé au Comité ni secret des affaires, ni secret bancaire, ni secret professionnel à l'exception du secret entre un avocat et son client.
Lorsque la communication d'une information ou la transmission d'un document peuvent porter préjudice à la sûreté de l'État, aux rapports avec les États étrangers, au déroulement d'opérations en cours ou à la sécurité d'une source ou d'un collaborateur des services de renseignement, le destinataire de la requête peut opposer le devoir de réserve au COPASIR. Si le Comité maintient sa demande, il revient au Président du Conseil de trancher dans les 30 jours. Deux bémols sont prévus pour restreindre l'opposition du devoir de réserve : il ne peut être opposé aux demandes qui ne portent pas sur un document ou une information classée secret d'État ; il ne peut être opposé lorsque le Comité a ordonné à la majorité des deux tiers 109 ( * ) une enquête sur la conformité des actions d'un agent aux dispositions légales et constitutionnelles.
Le Comité dispose également d'un pouvoir d'enquête sur place dans les locaux des services de renseignement, dès lors qu'il en a prévenu le Président du Conseil.
Lorsque le Comité estime sur la base des informations recueillies que des comportements irréguliers sont imputables aux agents ou aux ex-agents des services de renseignement, il peut délibérer pour demander au Président du Conseil de diligenter une enquête interne, dont les conclusions lui seront intégralement remises (art. 34).
Le pouvoir exécutif est soumis à des obligations d'information du Comité sans attendre ses requêtes (art. 33). Ainsi le Président du Conseil transmet-il tous les semestres un rapport sur l'activité des services de renseignement comprenant une analyse de la situation et des dangers, ainsi que sur les recrutements effectués. Tous les décrets et arrêtés ministériels pertinents sont transmis au Comité. Le Président du Conseil informe également le Comité parlementaire des opérations secrètes dans lesquelles seront mises en oeuvre certaines actions qualifiables comme délits mais autorisées spécialement conformément à la loi.
Outre sa fonction de contrôle, le Comité parlementaire pour la sécurité de la République est consulté sur les projets d'actes réglementaires concernant l'organisation et le statut du personnel des services de renseignement (art. 32).
Un rapport annuel public est préparé par le Comité pour présenter ses activités (art. 36). Il est nettement plus développé que le rapport néerlandais par exemple mais ne présente pas véritablement une analyse géopolitique et des menaces pour la sécurité comme les rapports anglais ou américains. 110 ( * )
Au Royaume-Uni , le contrôle parlementaire des services de renseignement est assuré depuis 1994 111 ( * ) par la Commission du renseignement et de la sécurité du Parlement, l'ISC. 112 ( * ) Son champ de compétence a été élargi et ses pouvoirs renforcés en 2013 par la loi pour la Justice et la Sécurité. 113 ( * )
La Commission du renseignement et de la sécurité constitue un organe bicaméral dont les neuf membres sont sélectionnés par le Premier ministre au sein de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords, après consultation du chef de l'opposition (§1 de la loi de 2013). Le président est élu par les membres de la Commission. Tous les membres et le personnel qui les assistent sont soumis au secret et ne peuvent divulguer aucune information ou document confidentiel dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction. Ils sont soumis aux mêmes dispositions de la loi sur le secret de 1989 114 ( * ) que les agents des services de renseignement eux-mêmes.
La loi assigne pour fonction à l'ISC d'examiner et de contrôler les dépenses, la gestion, la politique et les opérations de la communauté du renseignement britannique (§ 2). Cela couvre à la fois les services de la sécurité intérieure ( Security Service - MI5 ), les services de renseignement extérieur ( Secret Intelligence Service - MI6 ) et l'organe gouvernemental chargé de la surveillance des communications et du renseignement électronique ( Government Communications Headquarters - GCHQ ). La Commission supervise également les actions des organes de coordination et de pilotage du renseignement, placés auprès du Premier ministre. En outre, son action s'étend depuis 2013 aux services de renseignement militaire sous l'autorité du ministre de la Défense aux services chargés du contreterrorisme sous la tutelle du ministre de l'Intérieur.
Avant 2013, l'ISC ne pouvait pas assurer le contrôle les opérations des services de renseignement, qui restait une prérogative de l'exécutif. Le nouveau régime légal lui permet de le faire dans un cadre fixé en commun avec le Premier ministre. Pour que la Commission puisse se pencher sur des questions opérationnelles spécifiques, il faut que :
- le Premier ministre lui en ait fait la demande ;
- ou que cela n'interfère pas avec une opération de renseignement ou de sécurité en cours ;
- ou que l'examen de la question par l'ISC soit limité à l'examen des seuls documents qui lui sont transmis par les services ou par un département ministériel.
Il appartient à la Commission de définir son programme de travail. Elle auditionne les membres du Gouvernement, des directeurs des services de renseignement et des agents de la communauté du renseignement, ou tout autre témoin.
Pour obtenir quitus de ses fonctions, l'ISC prépare annuellement un rapport au Parlement sur ses activités, l'état des menaces, l'adéquation des services de renseignement à leurs missions, les relations avec les partenaires. 115 ( * ) Il peut également produire des rapports spécifiques sur un sujet donné. Avant publication, tous les rapports sont envoyés au Premier ministre soumis pour relecture aux différentes agences de renseignement et de sécurité qui peuvent demander de masquer ( redact ) certaines informations qui pourraient nuire à leur travail ou à leurs agents en révélant trop de détails sur leurs cibles, leurs méthodes ou leurs capacités opérationnelles (§ 4). Les rapports qui lui sont commandés par le Premier ministre ont vocation à demeurer strictement confidentiels.
Aux États-Unis , la légitimité du contrôle du Congrès sur les services de renseignement s'appuie sur une interprétation extensive de l'article I, section 8 de la Constitution qui donne pouvoir au Congrès pour prendre toute loi qui serait considérée comme nécessaire et appropriée pour mettre en oeuvre les autres pouvoirs confiés au Congrès ou au Gouvernement. La jurisprudence déduit de la Necessary and Proper Clause la possibilité de contrôler et d'interroger l'exécutif sur toute matière susceptible de donner lieu à une législation fédérale. C'est toutefois le scandale du Watergate qui conduisit le Congrès à constituer dans chaque chambre un organe propre dédié à la supervision des services de renseignement. Les résolutions 400 de 1976 du Sénat et 658 de 1977 de la Chambre des Représentants ont instauré respectivement la Commission restreinte pour le renseignement du Sénat ( Senate Select Committee on Intelligence - SSCI ) et la Commission retreinte permanente pour le renseignement de la Chambre ( House Permanent Select Committee on Intelligence - HPSCI ). On se concentrera sur l'organe sénatorial.
Dans la version en vigueur de la résolution -dernièrement amendée par la résolution 470 de 2014, la Commission restreinte a la charge de contrôler et de mener une étude continue des activités et des programmes de renseignement du Gouvernement des États-Unis. Elle informe le Sénat par des rapports et lui soumet toute proposition de législation pertinente. Elle veille à ce que les agences et départements compétents procure le renseignement adéquat à temps pour que les pouvoirs exécutif et législatif prennent les bonnes décisions pour préserver la sécurité et les intérêts vitaux de la Nation. Elle s'assure que les activités de renseignement sont conformes à la Constitution et aux lois américaines.
Son champ de compétences s'étend à l'organisation, au financement et aux activités de toutes les agences et services de renseignement qu'ils dépendent des ministères de la Défense, des Affaires étrangères, de la Justice ou des Finances ( Central Intelligence Agency, Defense Intelligence Agency, National Security Agency, Federal Bureau of Investigation notamment).
La Commission restreinte du Sénat ne peut comprendre plus de 15 membres. Huit membres sont nommés par binôme majorité-opposition parmi les membres de certaines commissions permanentes : deux membres de la Commission des « crédits et dépenses » ( Committee on Appropriations ) 116 ( * ) , deux membres de la Commission des forces armées, deux membres de la Commission des Affaires étrangères et deux membres de la Commission de la Justice. Au plus 7 autres membres peuvent être nommés parmi les sénateurs. Il est prescrit que la majorité sénatoriale dispose d'une majorité d'une voix au sein de la commission restreinte.
Les Chefs de la majorité et de l'opposition désignent les membres qui reviennent à leur groupe. Ils nomment respectivement le président et le vice-président de la commission restreinte. Ils sont membres de droit mais ne peuvent prendre part aux votes.
Pour mener à bien sa mission, la Commission restreinte dispose d'un droit à l'information très étendu qui la rend destinataire de tout projet d'acte ou de décision en rapport avec le renseignement, en particulier la législation, le financement, l'organisation et certaines nominations. Les directeurs de chacune de ces agences transmettent un rapport annuel sur leurs activités et sur les activités des services étrangers dirigés vers les États-Unis et leurs intérêts. Le Gouvernement doit la maintenir régulièrement et complètement informée. Réciproquement, la Commission restreinte informe le Sénat au moins chaque trimestre de la nature et de l'étendue des activités des services de renseignement.
Le Sénat accorde de larges pouvoirs d'investigation à la Commission restreinte qui peut mener des enquêtes sur tout sujet relevant de sa compétence, convoquer ( subpeona ) des témoins et exiger la production de documents et de correspondance, prendre des dépositions et enregistrer des témoignages sous serment. Dans cette procédure quasijuridictionnelle qui s'apparente à une commission d'enquête permanente les témoins peuvent être assistés d'un conseil selon le règlement intérieur de la Commission restreinte. Le conseil peut élever des objections aux questions, le président tranche alors comme un juge. Un témoin réfractaire peut être poursuivi pour offence au Parlement ( contempt of Congress ).
Ses pouvoirs en matière d'autorisation budgétaire rendent la Commission restreinte particulièrement influente. Il lui revient en effet d'élaborer chaque année le texte de la loi ouvrant en allouant les crédits aux agences de renseignement ( Intelligence Appropriations Bill ).
En outre, la Commission restreinte peut disposer d'un budget propre, employer du personnel et faire appel à des consultants et experts. Elle peut, avec l'accord de l'agence concernée et à ses frais, bénéficier du concours de personnels des agences de renseignement.
Un ensemble complexe de règles procédurales encadre la possibilité pour la Commission restreinte de rendre public ou divulguer une information entrée en sa possession dès lors qu'elle considère que cela sert l'intérêt général ( public interest, national interest ). Après une prédécision interne, un dialogue s'instaure entre le Président des États-Unis, et les Chefs de la majorité et de l'opposition. En cas de véto présidentiel à la publication d'informations classées, l'affaire est portée devant le Sénat qui se prononce selon une procédure spéciale. Le règlement intérieur de la Commission restreinte détaille les procédures de sécurité pour la gestion, l'utilisation et la conservation de documents te matériels sensibles.
Conformément au règlement intérieur, la Commission restreinte se réunit ordinairement chaque jeudi tant que le Sénat siège. Le principe est l'ouverture au public, sauf si à la majorité des voix il est décidé de tenir une réunion à huis clos pour préserver la confidentialité des échanges. C'est la pratique usuelle comme on pouvait s'y attendre. Les réunions ouvertes au public concernent des auditions annuelles pour faire le point sur les menaces contre la sécurité nationale et les auditions des candidats du Président des États-Unis à certains postes de direction demandant la confirmation du Sénat.
* 100 Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD).
* 101 CIVD, Verslag vastgesteld 11 juli 2017 - TK 2016-2017, 34760, nr.1, p. 2
* 102 Wetten op de inlichtingen-en veilighiddiensten (Wiv) du 7 février 2002 et du 26 juillet 2017
* 103 Parlamentarisches Kontrollgremium
* 104 Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG) du 29 juillet 2009
* 105 Le service fédéral de renseignement (Bundesnachrichtendienst - BND), le service de protection militaire (Militärischen Abschirmdienst - MAD) et l'Office fédéral pour la protection de la Constitution (Bundesamt für Verfassungsschutz - BfV).
* 106 La formation des organes internes au Bundestag prend généralement plusieurs mois.
* 107 Le dernier rapport couvre la période 2016-2017. Il est succinct et se contente de résumer les activités. Cf. PKGr, Bericht über die Kontrolltätigkeit (December 2015 - Oktober 2017), 19/422 du 16 janvier 2018.
* 108 Legge recante sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto, n. 124 du 3 août 2007.
* 109 La loi de 2007 prévoyait un vote à l'unanimité. L'abaissement aux deux tiers est issu de l'art. 6 de la loi n. 133 du 7 août 2012.
* 110 Cf ; Giacomo Stucchi, président-rapporteur, Relazione annuale del Comitato per la sicurezza della Repubblica 2016, approuvé le 9 février 2017.
* 111 Intelligence Service Act 1994 du 26 mai 1994
* 112 Intelligence and Security Committee of Parliament (ISC)
* 113 Justice and Security Act 2013 du 25 avril 2013
* 114 Official Secrets Act 1989 du 11 mai 1989
* 115 Cf. Dominic Grieve QC MP, Président-rapporteur, ISC Annual Report 2016-2017, 20 décembre 2017, 116 p. Les sujets analysés couvrent le contre-terrorisme international (menaces, contremesures, leçons tirées), le terrorisme en Irlande du Nord, la cybersécurité et la capacité offensive de cyberattaque, les pays à surveiller (Russie, Chine, Iran, Corée du Nord), l'alliance Five Eyes pilotée par les États-Unis, l'impact du Brexit, l'analyse de la gestion et des dépenses des différents services.
* 116 Cette commission très influente a la charge de l'allocation de tous les crédits du budget ne correspondant pas à des dépenses obligatoires, ces dernières étant dans les faits restreintes aux programmes sociaux de Medicare, Medicaid, Social Security et aux salaires des fonctionnaires fédéraux.