Sous-préfectures : l'État à proximité

II. UN RÉSEAU COMPOSITE QUI INVITE À DES INNOVATIONS AU SERVICE DU LOCAL

La France est dotée de 334 arrondissements et comprend 234 sous-préfectures , le chef-lieu de département voyant les activités des sous-préfectures exercées par la préfecture du département.

Il existe ainsi, en moyenne, une sous-préfecture pour 284 000 habitants couvrant chacune, en moyenne, 156,6 communes , ce qui correspond à un rapport entre communes et arrondissements de 114 communes par arrondissement .

Ces données globales admettent des particularités locales prononcées sans qu'aucune logique susceptible d'expliquer la diversité constatée des situations n'apparaisse déterminante , faute de corrélation manifeste entre telle ou telle variable et le déploiement des sous-préfectures sur le territoire.

Ce constat n'a rien de très étonnant étant donné l'inertie de la carte des sous-préfectures depuis près de cent ans, dans un contexte marqué par des évolutions de la géographie économique et démographique du pays évidemment substantielles.

Cette inertie s'est combinée avec la réduction des effectifs décrite ci-dessus de sorte que, même si l'on peut nuancer cette appréciation, une grande majorité des sous-préfectures sont contraintes de gérer la pénurie de leurs moyens.

A. UNE GRANDE MAJORITÉ DE SOUS-PRÉFECTURES GÈRENT LA PÉNURIE DES MOYENS

Les moyens en effectifs des sous-préfectures sont fortement dispersés.

Dans ce cadre, un nombre significatif de sous-préfectures n'ont manifestement pas les moyens de couvrir le large spectre des missions qui leur sont confiées.

Cent-quatre-vingt-douze sous-préfectures , soit plus de 80 % des sous-préfectures , comptent trente ETPT et moins chacune .

• Parmi celles-ci, soixante-et-une sous-préfectures disposent de dix ETPT ou moins.

Ce constat, qui résulte des données transmises à votre rapporteur spécial , invite à observer une forte dégradation de la situation par rapport à celle décrite dans le rapport remis au Premier ministre par MM. Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss le 3 juillet 2013.

Celui-ci faisait état dans son annexe n° 9 d'une quarantaine de sous-préfectures dotées de moins de dix agents.

Par rapport aux données alors utilisées il faut mettre en évidence que le nombre des postes souffrant d'un déficit manifeste de moyens a été augmenté , en peu de temps, de 50 %.

Cette évolution rend compte des effets très conséquents que des réductions d'effectifs, mêmes modérées, peuvent exercer sur des unités déjà marginales.

Dépt	Sous-préfectures	ETPT prév. 2016
51	Sainte-Menehould	2,3
47	Nérac	3,8
87	Rochechouart	4,2
04	Castellane	4,4
36	La Châtre	5,0
58	Clamecy	5,1
72	Mamers	5,3
08	Vouziers	5,4
04	Barcelonnette	5,5
44	Ancenis	5,6
55	Commercy	5,8
32	Mirande	5,8
972	Saint-Pierre (972)	6,2
09	Pamiers	6,4
80	Montdidier	6,5
49	Segré	6,6
36	Le Blanc	6,7
58	Cosne-Cours-sur-Loire	6,8
09	Saint-Girons	6,8
18	Saint-Amand-Montrond	7,0
37	Loches	7,3
30	Le Vigan	7,3
28	Nogent-le-Rotrou	7,4
28	Châteaudun	7,4
2B	Corte	7,5
2B	Calvi	7,8
08	Rethel	7,9
58	Château-Chinon (Ville)	7,9
63	Ambert	8,3
10	Bar-sur-Aube	8,3
36	Issoudun	8,3
16	Confolens	8,3
14	Vire	8,3
46	Gourdon	8,4
66	Céret	8,4
65	Bagnères-de-Bigorre	8,5
01	Nantua	8,5
10	Nogent-sur-Seine	8,6
15	Mauriac	8,6
53	Château-Gontier	8,6
36	Chinon	8,7
04	Forcalquier	8,9
19	Ussel	8,9
65	Argelès-Gazost	9,0
86	Montmorillon	9,1
39	Saint-Claude	9,1
08	Sedan	9,1
32	Condom	9,1
79	Parthenay	9,2
48	Florac	9,3
41	Romorantin-Lanthenay	9,3
22	Guingamp	9,5
51	Vitry-le-François	9,6
72	La Flèche	9,6
18	Vierzon	9,7
11	Limoux	9,7
88	Saint-Dié-des-Vosges	9,8
14	Bayeux	9,9
61	Argentan	9,9
68	Altkirch	9,9
43	Yssingeaux	9,9

Pour ce groupe de sous-préfectures, qui réunit 470 ETPT, soit 10,2 % des emplois, pour 26,1 % du contingent des postes, le nombre moyen des ETPT atteint 7,7 avec une nette dispersion. Sur la base d'hypothèses simplificatrices, on peut estimer à environ 21 millions d'euros le budget en personnel de ces soixante-et-une sous-préfectures, soit un budget moyen de 344 000 euros chacune.

Dans vingt-cinq unités , le nombre des ETPT est inférieur à la moyenne de la catégorie .

• Cent-trente-et-une sous-préfectures comptent entre dix et trente ETPT, avec une moyenne de 16,07 ETPT par unité.

Il s'agit du noyau dur des sous-préfectures qui rassemble 56 % d'entre elle. Elles mobilisent une proportion sensiblement plus faible des emplois (45,9 %).

On relève toutefois que l'écart entre leur représentativité dans l'ensemble des sous-préfectures et le poids relatif des emplois qu'elles requièrent (10,1 points) est plus faible qu'aux extrémités de la distribution si bien qu'en moyenne il peut apparaître que le groupe central des sous-préfectures, pour être relativement moins doté en personnels que sa place dans le réseau pourrait le justifier, n'est pas pour autant « sacrifié ».

Il reste que, dans ce groupe, soixante-neuf sous-préfectures (un peu moins de 30 % du total des sous-préfectures et 52,7 % des cent-trente-et-une sous-préfectures de l'échantillon) disposant de moins de quinze ETPT ne bénéficient que de 40,3 % des ETPT affectés dans les unités de la catégorie (18,5 % de l'ensemble des ETPT des sous-préfectures).

Pour ces unités, l'écart entre leur représentativité dans le total des sous-préfectures et leur poids en effectifs est du même ordre que pour les soixante-et-une sous-préfectures relevant de la catégorie précédemment envisagée.

Dépt	Sous-préfectures	ETPT 2016
52	Langres	10,3
12	Millau	10,3
67	Molsheim	10,3
01	Gex	10,4
87	Bellac	10,4
27	Les Andelys	10,5
82	Castelsarrasin	10,5
64	Oloron-Sainte-Marie	10,6
24	Sarlat-la-Canéda	10,7
26	Die	10,7
89	Avallon	10,8
26	Nyons	10,8
46	Figeac	10,8
66	Prades	10,8
33	Lesparre-Médoc	10,9
61	Mortagne-au-Perche	10,9
53	Mayenne	11,0
84	Carpentras	11,0
88	Neufchâteau	11,0
16	Cognac	11,0
43	Brioude	11,1
17	Saint-Jean-d'Angély	11,4
02	Château-Thierry	11,5
79	Bressuire	11,5
34	Lodève	11,5
50	Coutances	11,5
49	Saumur	11,5
44	Châteaubriant	11,6
86	Châtellerault	11,6
23	Aubusson	11,6
17	Jonzac	11,6
33	Blaye	11,7
41	Vendôme	11,8
63	Thiers	11,8
24	Nontron	11,8
45	Pithiviers	11,8
84	Apt	11,9
80	Péronne	11,9
02	Vervins	12,0
12	Villefranche-de-Rouergue	12,2
73	Albertville	12,2
71	Autun	12,2
25	Pontarlier	12,4
15	Saint-Flour	12,4
22	Lannion	12,5
54	Toul	12,5
71	Louhans	12,5
01	Belley	12,6
70	Lure	12,6
05	Briançon	12,7
55	Verdun	12,8
22	Dinan	13,0
52	Saint-Dizier	13,1
39	Dole	13,3
21	Montbard	13,3
47	Villeneuve-sur-Lot	13,4
07	Largentière	13,5
2A	Sartène	13,5
71	Charolles	13,6
73	Saint-Jean-de-Maurienne	13,7
85	Fontenay-le-Comte	13,8
21	Beaune	14,1
29	Châteaulin	14,1
56	Pontivy	14,1
74	Saint-Julien-en-Genevois	14,3
63	Issoire	14,3
29	Morlaix	14,3
67	Saverne	14,6
57	Sarreguemines	14,8
63	Riom	14,9
972	La Trinité	15,1
54	Lunéville	15,2
35	Fougères-Vitré	15,2
14	Lisieux	15,3
33	Langon	15,3
74	Thonon-les-Bains	15,4
33	Arcachon	15,4
50	Avranches	15,8
51	Épernay	15,9
67	Sélestat-Erstein	16,0
27	Bernay	16,1
17	Rochefort	16,3
60	Clermont	16,4
35	Redon	17,3
02	Soissons	17,4
24	Bergerac	17,5
47	Marmande	17,6
974	Saint-Benoît	17,8
07	Tournon-sur-Rhône	17,8
83	Brignoles	18,0
62	Montreuil	18,0
68	Thann-Guebwiller	18,5
89	Sens	18,8
03	Vichy	19,1
03	Montluçon	19,1
31	Saint-Gaudens	19,5
35	Saint-Malo	19,6
17	Saintes	19,6
33	Libourne	19,7
28	Dreux	19,7
62	Saint-Omer	19,9
11	Narbonne	20,0
45	Montargis	20,0
49	Cholet	20,0
67	Haguenau-Wissembourg	20,1
74	Bonneville	20,4
50	Cherbourg	20,9
02	Saint-Quentin	20,9
972	Le Marin	21,2
85	Les Sables-d'Olonne	21,3
57	Sarrebourg-Château-Salins	21,5
77	Fontainebleau	22,5
77	Provins	22,8
54	Briey	22,8
42	Montbrison	23,4
80	Abbeville	23,6
81	Castres	23,6
19	Brive-la-Gaillarde	23,8
973	Saint-Laurent-du-Maroni	23,9
40	Dax	24,2
31	Muret	24,8
69	Villefranche-sur-Saône	25,4
60	Compiègne	25,6
91	Étampes	25,8
30	Alès	27,9
42	Roanne	28,1
38	Vienne	28,4
25	Montbéliard	28,7
38	La Tour-du-Pin	28,7
59	Cambrai	28,9
974	Saint-Paul	29,7

Ces soixante-neuf sous-préfectures ajoutées aux soixante-et-une sous-préfectures de la première catégorie réunissent 28,7 % des ETPT du réseau alors qu'elles représentent 55,5 % du total de ses unités .

Elles absorbent environ 55 millions d'euros des crédits de personnel consacrés aux emplois des sous-préfectures, soit un budget moyen de 427 000 euros par entité.

Les vingt-neuf sous-préfectures de cette catégorie appartenant au haut de la distribution (celles qui ont vingt emplois et plus) disposent d'un contingent de personnels (718,9 ETPT) équivalant à plus de 84 % de celui rassemblé dans les soixante-neuf sous-préfectures de la cohorte employant moins de quinze ETPT.

Au total, ces deux catégories de sous-préfectures réunissent, avec cent-quatre-vingt-douze entités, 82,1 % des unités déployées sur le territoire mais seulement 56,1 % des ETPT .

• Les quarante-deux autres sous-préfectures (17,1 % des postes) bénéficient de 43,9 % des ETPT.

Une quarantaine d'entre elles (17,1 % du nombre des sous-préfectures) totalisent entre trente et soixante-dix ETPT pour un total de 1 839 emplois (40,1 % du total).

Dépt	Sous-préfectures	ETPT 2016
71	Chalon-sur-Saône	31,0
62	Boulogne-sur-Mer	31,5
57	Thionville	32,1
62	Calais	32,7
13	Arles	33,7
78	Rambouillet	34,7
59	Avesnes-sur-Helpe	35,1
62	Béthune	35,9
44	Saint-Nazaire	36,0
57	Forbach-Boulay-Moselle	37,2
64	Bayonne	37,7
83	Draguignan	38,3
59	Douai	39,0
56	Lorient	39,4
76	Dieppe	40,1
60	Senlis	40,7
62	Lens	43,8
974	Saint-Pierre (974)	45,1
971	Pointe-à-Pitre	46,7
13	Istres	47,2
95	Argenteuil	47,3
77	Meaux	48,3
78	Mantes-la-Jolie	48,3
91	Palaiseau	50,2
34	Béziers	50,3
77	Torcy	50,4
06	Grasse	50,6
51	Reims	51,2
59	Valenciennes	52,2
94	L'Haÿ-les-Roses	53,4
76	Le Havre	54,2
13	Aix-en-Provence	54,6
29	Brest	55,0
93	Saint-Denis	55,1
94	Nogent-sur-Marne	55,9
92	Boulogne-Billancourt	56,3
59	Dunkerque	56,9
68	Mulhouse	58,2
78	Saint-Germain-en-Laye	66,0
92	Antony	66,7

Pour ces postes, le nombre moyen des ETPT est de l'ordre de 46 par unité.

Dix-sept sous-préfectures n'atteignent pas ce seuil et ne réunissent que moins du tiers des emplois de la catégorie. Inversement, les vingt-trois sous-préfectures du haut de la distribution disposent de 1 175 ETPT (64 % des ETPT de l'échantillon). Ces sous-préfectures mobilisent autant d'effectifs que les cent-vingt-neuf plus petites unités qui représentent plus de 55 % des sous-préfectures.

Enfin, deux sous-préfectures sont distinguées pour être dotées chacune de plus de soixante-dix ETPT. Il s'agit des unités suivantes qui rassemblent 3,8 % des emplois pour moins de 1 % des sous-préfectures.

Dépt	Sous-préfectures	ETPT 2016
95	Sarcelles	73,6
93	Le Raincy	101,8

Une synthèse des données relatives aux effectifs des sous-préfectures montre une forte concentration des moyens dans quelques postes.

La valeur médiane des emplois par sous-préfecture s'élève à 13,5 . La moitié des postes disposent de moins d'ETPT. Ils totalisent 1 145,7 ETPT, soit 23,6% des emplois. Plus des trois-quarts des emplois sont disposés dans la moitié supérieure de la distribution . Et plus de la moitié dans le quart supérieur.

La valeur moyenne des emplois par sous-préfecture est plus élevée que la médiane, ce qui indique une distribution défavorable au bas de l'échantillon. Elle est de 20,8 ETPT . Mais, seules soixante-sept sous-préfectures (28,6 % du total) dépassent ce niveau. Elles concentrent plus de 54 % des ETPT (2 632,8 ETPT).

Au total la distribution des sous-préfectures par quartile fait ressortir une répartition très disparate.

Distribution des effectifs des sous-préfectures

Quartile	Nombre	Part dans le total (en %)
Premier	450,2	9,8
Deuxième	697,3	15,2
Troisième	1 053,9	23
Quatrième	2 388,3	52

Source : commission des finances du Sénat

La répartition fonctionnelle des emplois par sous-préfecture, dont la publication serait souhaitable, ne peut être que supputée. À titre d'illustration, sur la base de la répartition moyenne des emplois entre les différentes fonctions exposée plus haut, les soixante-et-une sous-préfectures qui totalisent moins de 10 ETPT, ne disposent en moyenne que de 0,89 ETPT pour satisfaire aux besoins d'animation des politiques interministérielles et d'encore moins de moyens (0,78 ETPT) pour nouer des relations avec les collectivités territoriales de l'arrondissement.

La situation d'emploi d'un nombre considérable de sous-préfectures semble incompatible avec l'exercice complet des missions confiées au réseau.

En conséquence, la diversité des sous-préfectures est, à l'évidence, inscrite dans les faits.

Elle pose la question de son adéquation avec les réalités territoriales et les enjeux auxquels les territoires se trouvent confrontés.