EXAMEN EN COMMISSION
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M. André Reichardt , rapporteur . - Il me revient de rapporter le premier texte de notre session extraordinaire. Il s'agit d'une proposition de loi déposée en janvier dernier, sur laquelle le Gouvernement a engagé la procédure accélérée et que l'Assemblée nationale a adoptée en février dernier.
Je note que nous avons là un exemple typique d'une pratique que nous dénonçons régulièrement : le texte a été rédigé par les directions centrales des ministères de l'intérieur et de la justice, déposé par les députés du groupe majoritaire, puis discuté au Parlement sans étude d'impact ni avis du Conseil d'État, pourtant bien utiles...
Il vise à adapter la législation française aux dispositions du règlement européen du 29 avril 2021 relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne, qui est en vigueur depuis le 7 juin 2022 dans toute l'Union européenne.
Ce règlement européen a pour principal objet d'imposer le retrait de « contenus à caractère terroriste » en ligne dans l'heure - c'est un point important - à tous les fournisseurs de services d'hébergement qui proposent des services dans l'Union, quel que soit le lieu de leur établissement principal, dans la mesure où ils diffusent des informations au public.
Il instaure la possibilité pour les autorités nationales d'émettre des injonctions de retrait transfrontalières, exécutoires dans un autre État membre.
Enfin, il prévoit que les fournisseurs de services d'hébergement, quelle que soit leur taille, doivent prendre des « mesures spécifiques » pour protéger leurs services contre la diffusion au public de contenus à caractère terroriste dès lors qu'ils sont classés comme étant « exposés » à ces contenus par l'autorité qui en assure la supervision.
Ces dispositifs ne sont pas totalement nouveaux en droit français, puisque nous disposons déjà, depuis 2015, de la procédure administrative de retrait de l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique, dite LCEN.
Dans ce cadre, l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) - plus communément appelé Pharos, car il gère cette plateforme de signalement - peut demander aux éditeurs et aux hébergeurs de retirer des contenus faisant de la provocation ou de l'apologie du terrorisme ou des contenus pédopornographiques. S'ils ne le font pas sous vingt-quatre heures, Pharos a alors la possibilité de notifier la liste des adresses électroniques permettant l'accès aux contenus illicites aux fournisseurs d'accès internet afin qu'ils les bloquent sans délai et aux moteurs de recherche afin qu'ils les déréférencent.
Cette procédure administrative s'exerce sous le contrôle d'une personnalité qualifiée indépendante placée aujourd'hui auprès de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) - qui a pris la suite du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) - qui peut saisir le tribunal administratif, en référé ou sur requête, en cas de demande de retrait infondée. Je souligne que, depuis sa création, cette fonction est exercée par un magistrat judiciaire - un conseiller à la Cour de cassation, membre de l'Arcom. Cette pratique me semble très bienvenue s'agissant d'analyser le bien-fondé d'une mesure sensible au regard de la liberté d'expression.
Parallèlement, l'Arcom dispose d'une compétence de supervision des moyens de lutte contre la diffusion de contenus haineux mis en place par les plateformes au titre de l'article 6-4 de la LCEN.
Voilà en résumé le cadre dans lequel intervient la proposition de loi sur laquelle je vais revenir à présent, après avoir rappelé que notre marge de manoeuvre législative est assez étroite, puisqu'elle est définie par le règlement européen lui-même.
D'après mon analyse, ce ne sont pas tant les dispositions visant à transcrire les options laissées aux États membres en droit français qui posent problème, mais bien le choix qui a été fait de juxtaposer la nouvelle procédure à une procédure existante sans harmoniser ou coordonner les deux.
Pharos qui gère déjà les demandes de retrait de l'article 6-1 serait compétent pour émettre les injonctions de retrait. La personnalité qualifiée de l'Arcom serait compétente pour procéder à un examen approfondi des injonctions de retrait transfrontalières et l'Arcom assurerait la supervision des fournisseurs de services d'hébergement qui ont un établissement principal en France ou y ont désigné un représentant légal.
S'agissant des sanctions, deux obligations des fournisseurs de services d'hébergement seraient pénalement sanctionnées : l'obligation de retrait des contenus à caractère terroriste dans l'heure - un an d'emprisonnement et de 250 000 euros d'amende - et l'obligation de signaler un contenu à caractère terroriste « présentant une menace imminente pour la vie » - trois ans d'emprisonnement et 250 000 euros d'amende. Je présenterai tout à l'heure un amendement pour harmoniser ces peines. Le reste relèverait du pouvoir de supervision et de sanction de l'Arcom, selon une procédure classique de mise en demeure préalable.
Enfin, la proposition de loi créerait des procédures ad hoc devant le président du tribunal administratif ou le Conseil d'État afin que les fournisseurs de services d'hébergement et les fournisseurs de contenus puissent contester rapidement l'injonction de retrait, la décision de la personnalité qualifiée de l'Arcom ou celle de l'Arcom, ce qui préserve la liberté d'expression.
Sur cet ensemble, je n'ai pas de réserves majeures.
Ce qui me semble plus discutable, je l'ai évoqué, c'est de faire coexister les procédures de l'article 6-1 et du nouvel article 6-1-1 créé par la proposition de loi. Cela ne semble pas tout à fait respecter l'esprit du règlement européen qui vise à harmoniser la procédure et les obligations découlant des injonctions de retrait. Au regard des auditions que j'ai menées, j'ai compris qu'il reviendrait à la pratique - c'est-à-dire principalement à Pharos - d'articuler ces dispositifs différents et potentiellement « concurrents ».
Je comprends tout à fait le choix de ne pas « désarmer » Pharos et de lui conserver la possibilité d'user de la procédure prévue par l'article 6-1 de la LCEN en matière de terrorisme, en particulier pour conserver les notifications de blocage ou de déréférencement. Cette procédure semble, selon les auditions que j'ai menées, fonctionner, mais on aurait pu réfléchir à intégrer ces dispositifs au nouvel article 6-1-1.
Le temps nous manque aujourd'hui et je vous propose de conserver ce choix, tout en prévoyant un mécanisme de supervision de Pharos afin de veiller à ce qu'il adopte la même pratique que les autres autorités compétentes européennes et utilise les injonctions de retrait du règlement européen dans les mêmes cas de figure, sans se reporter sur la procédure - moins formaliste - de l'article 6-1 de la LCEN. Cette supervision marche de manière très fluide et coopérative pour les procédures de l'article 6-1. Je suggère de la maintenir pour les nouvelles procédures d'injonctions de retrait.
Je vous proposerai à cette fin un amendement pour assurer une transmission systématique des injonctions de retrait au titre de l'article 3 du règlement européen à la personnalité qualifiée de l'Arcom, afin de permettre à celle-ci, d'une part, de suivre l'ensemble des demandes relatives aux contenus terroristes et de veiller à la cohérence globale de leur traitement par Pharos ; d'autre part, de saisir le président du tribunal administratif en cas d'injonction non fondée et de suppléer ainsi l'inaction de fournisseurs de services d'hébergement ou de contenus, qui peuvent être de petits acteurs ne disposant pas des moyens juridiques nécessaires.
Je vous proposerai trois autres modifications : étendre la compétence du suppléant de la personnalité qualifiée, qui a été créé sur l'initiative de la rapporteure de l'Assemblée nationale, pour que ce suppléant puisse également intervenir dans les procédures de l'article 6-1, y compris celles qui sont relatives aux contenus pédopornographiques, et ainsi alléger la charge de travail de la personnalité qualifiée ; fixer la suite de la procédure du nouvel article 6-1-4, en prévoyant un appel, dans les mêmes délais contraints, devant le Conseil d'État, assurant ainsi un recours effectif dans un court délai ; harmoniser les sanctions pénales encourues par les fournisseurs de service d'hébergement et veiller à l'application du futur texte dans les outre-mer.
Sous réserve de ces améliorations et de quelques retouches rédactionnelles, je vous proposerai d'adopter la proposition de loi pour se conformer - avec un peu de retard - au règlement européen du 29 avril 2021 qui est entré en vigueur, je le rappelle, le 7 juin 2022. À ce stade, seuls neuf États membres ont mis en oeuvre ce règlement dans leur droit national ; la France n'est donc pas tant en retard que cela. Pour autant, nous n'avons certainement pas intérêt à perdre du temps.
Mme Nathalie Goulet . - D'importants progrès ont été réalisés ces dernières années en matière de lutte contre la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne.
Pharos aura-t-elle les moyens de répondre à ses nouvelles obligations ? Il est souvent difficile d'évaluer concrètement le travail réalisé par ce type d'organisme et il serait intéressant que notre commission mène un contrôle sur cette question.
Pouvez-vous nous apporter des informations complémentaires sur les injonctions transfrontalières ?
M. Jérôme Durain . - Nous travaillons effectivement dans l'urgence et je salue le travail du rapporteur pour améliorer, dans ces conditions, ce qui peut l'être. Il est évidemment regrettable de « passer » par une proposition de loi pour mettre en oeuvre ce type de dispositions qui requièrent des moyens juridiques nettement plus solides.
Sur le fond, ce dispositif permettra de renforcer la lutte contre la diffusion de contenus terroristes. Néanmoins, nous devrons être attentifs à l'articulation entre les différentes procédures pour éviter tout problème dans la mise en oeuvre concrète. L'efficacité de l'ensemble du dispositif devra donc être évaluée.
M. François Bonhomme . - Le rapporteur nous propose de prévoir que la personnalité qualifiée pourra saisir le président du tribunal administratif dans l'intention de faciliter l'exercice de ce droit par les petits fournisseurs de services d'hébergement ou de contenus. Est-ce que l'aide juridictionnelle n'est justement pas faite pour cela ?
M. Guy Benarroche . - Le temps dont nous disposons pour examiner ce texte est particulièrement court et je m'étonne que de telles dispositions soient contenues dans une proposition de loi, et pas dans un projet de loi.
Je rappelle que le sujet dont nous débattons a déjà fait l'objet d'une proposition de loi dans la mandature précédente, proposition qui avait été déposée par la députée Laetitia Avia, et que le Conseil constitutionnel avait censuré en juin 2021 de nombreuses mesures contenues dans ce texte. L'un des arguments du Conseil était que la détermination du caractère illicite des contenus en cause ne devait pas être soumise à la seule appréciation de l'administration.
Par ailleurs, plusieurs organisations non gouvernementales (ONG), dont Human Rights Watch , Reporters sans frontières, Amnesty International ou La Quadrature du Net, ont émis des réserves : elles considèrent que la brièveté du délai conduira nécessairement à de nombreuses erreurs techniques et que l'utilisation d'algorithmes entraînera la suppression indue de contenus licites, parfois même avant leur publication - ces filtres sont souvent incapables de faire la distinction entre de l'activisme, de la satire ou du contre-discours et de véritables contenus propagandistes, d'autant que les contextes et le droit varient selon les États membres.
Par ailleurs, donner une telle responsabilité à l'Arcom, alors que nous n'avons pas de réel contrôle sur cette compétence et qu'aucun moyen supplémentaire ne lui est accordé - à ce stade en tout cas -, pose évidemment problème.
Pour ces raisons, le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires s'abstiendra en commission sur ce texte.
Mme Marie Mercier . - Je ne peux m'empêcher de faire le parallèle avec les contenus pornographiques accessibles aux mineurs en ligne : il ne serait pas possible de les retirer rapidement, alors que cela le serait pour des contenus à caractère terroriste. Je regrette que les acteurs d'internet ne puissent pas être aussi réactifs pour ces contenus pornographiques que pour les contenus terroristes.
Je remercie le rapporteur de nous avoir invités à participer à ses auditions sur ce texte et je retiens, avec une grande inquiétude, un propos que j'ai entendu à cette occasion : « Pharos n'est que le miroir de notre société ! »
M. André Reichardt , rapporteur . - Nous avons entendu les responsables de Pharos et, pour eux, la question des moyens ne se pose pas particulièrement. Ils traitent déjà des volumes importants. En 2017, il y a eu 32 739 demandes de retrait en matière terroriste sur le fondement de l'article 6-1 de la LCEN, 14 888 en 2021. En 2021, ces demandes ont donné lieu à seulement 19 notifications de blocage et 1 651 demandes de déréférencement.
Pour autant, il nous faudra suivre la question des moyens, tant pour Pharos que pour l'Arcom. S'agissant de l'Arcom, sa demande devrait se limiter à un ou deux postes en équivalents temps plein.
Beaucoup de sites sont hébergés en Irlande ou dans d'autres pays de l'Union européenne. Il est donc très important que les autorités nationales compétentes puissent émettre des injonctions transfrontalières et que celles-ci soient exécutoires dans un autre pays de l'Union.
En ce qui concerne la saisine par la personnalité qualifiée du tribunal administratif, l'aide juridictionnelle n'est pas ouverte aux personnes morales, seulement aux personnes physiques.
M. François Bonhomme . - Est-il vraiment opportun de favoriser l'exercice de ce recours, car cela ne peut qu'alourdir la charge des tribunaux ? Et est-il également opportun d'aider les hébergeurs en la matière, même si nous ne parlons que des « petites » structures ?
M. André Reichardt , rapporteur . - En pratique, il y a très peu de recours ; il n'y a eu qu'un jugement ! Le nombre de cas devrait donc être limité.
La question de la constitutionnalité du dispositif est évidemment essentielle.
Contrairement à la proposition de loi de Mme Avia, nous sommes ici dans le cadre de la mise en oeuvre d'un règlement européen, ce qui modifie le champ du contrôle de constitutionnalité - dans ce cas, le Conseil constitutionnel contrôle l'absence d'atteinte à une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.
Par ailleurs, des garanties sont introduites qui n'existaient pas dans la proposition de loi précédente : un délai de préavis de douze heures est laissé au fournisseur de services d'hébergement avant la première injonction ; le délai d'une heure est décompté à compter de la réception de l'injonction, et non de la notification ; le délai d'une heure est suspendu dans certains cas ; le fournisseur de services d'hébergement a l'obligation de conserver les contenus et de les remettre en ligne en cas d'annulation de l'injonction ...
M. François-Noël Buffet , président . - Monsieur le rapporteur, pouvez-vous nous proposer, avant que nous n'examinions l'article unique de cette proposition de loi, le périmètre de l'article 45 de la Constitution applicable à ce texte ?
M. André Reichardt , rapporteur . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi. Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend les dispositions visant à adapter la législation au règlement européen du 29 avril 2021 relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-1 vise à préciser que l'autorité compétente pour émettre une injonction de retrait au titre du règlement européen est la même que celle qui agit dans le cadre de l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-2 est destiné à faire apparaître que la personnalité qualifiée mentionnée à l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique est celle qui est compétente pour examiner de manière approfondie les injonctions de retrait transfrontalières dans le cadre du règlement européen.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-4 permet de faire apparaître l'ensemble des autorités compétentes susceptibles d'échanger des informations. Il s'agit d'une précision.
L'amendement COM-4 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-5 vise à permettre au suppléant désigné d'assister également la personnalité qualifiée dans le cadre de l'article 6-1 de la LCEN.
M. Alain Richard . - Cet amendement entre-t-il dans le périmètre que nous venons de fixer concernant l'application de l'article 45 de la Constitution ?
M. André Reichardt , rapporteur . - C'est une disposition qui facilitera la mise en oeuvre de l'ensemble du dispositif.
L'amendement COM-5 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-6 apporte une précision rédactionnelle.
L'amendement COM-6 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à aligner les peines encourues en cas de non-respect par un fournisseur de services d'hébergement de l'obligation d'informer les autorités compétentes d'un « contenu à caractère terroriste présentant une menace imminente pour la vie » dont il aurait connaissance sur celles qui sont prévues en cas de non-respect de l'injonction de retrait en une heure. Il s'agit d'assurer une meilleure cohérence de l'échelle des peines.
L'amendement COM-7 est adopté.
Les amendements rédactionnels COM-8 et COM-9 sont adoptés.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-10 vise à assurer la transmission systématique à la personnalité qualifiée de l'Arcom des injonctions de retrait au titre de l'article 3 du règlement européen, c'est-à-dire les injonctions nationales. Il s'agit de lui permettre de superviser la manière dont Pharos fait usage des articles 6-1 et 6-1-1 de la LCEN.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-11 vise à préciser la suite de la procédure après la première instance devant le président du tribunal administratif. Il prévoit une procédure d'appel devant le Conseil d'État, comme en matière de référé-liberté, et ce, dans un délai rapide identique à celui de la procédure devant le tribunal administratif.
M. Alain Richard . - Il me semble que nous devons aussi prévoir que, si le tribunal administratif ne s'est pas exprimé dans le délai imparti, le dossier est automatiquement transmis au Conseil d'État, comme en matière électorale. Je déposerai certainement un amendement en ce sens en vue de l'examen du texte en séance publique.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-12 vise à assurer l'application de la proposition de loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
M. Alain Richard . - Je ne suis pas certain que cet ajout soit indispensable, parce que nous sommes ici dans le cadre d'un texte lié à la souveraineté nationale, pas dans le cadre du principe de spécialité législative. Un tel texte s'applique à l'ensemble du territoire de la République sans qu'il soit besoin de le préciser.
M. André Reichardt , rapporteur . - Cette précision figure déjà dans la LCEN. Il s'agit d'une simple actualisation.
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique |
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|
M. REICHARDT, rapporteur |
1 |
Amendement de précision quant à l'autorité administrative désignée. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
2 |
Amendement de précision quant à la personnalité qualifiée désignée. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
3 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
4 |
Amendement de précision. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
5 |
Extension de la mission du suppléant de la personnalité qualifiée. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
6 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
7 |
Harmonisation des sanctions pénales. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
8 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
9 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
10 |
Transmission des injonctions de retrait nationales à la personnalité qualifiée et droit de recours. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
11 |
Procédure d'appel devant le Conseil d'État. |
Adopté |
|
M. REICHARDT, rapporteur |
12 |
Application outre-mer. |
Adopté |