C. EN 2022, LES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ SONT PRÉSERVÉS
Pour ce qui concerne l'exercice 2021, le schéma d'emplois du programme 113 pour ses opérateurs, fixé initialement en LFI a - 59 ETP, a été fixé en gestion à - 19 ETP.
Les réductions d'effectifs devaient initialement porter sur les agences de l'eau (- 39 ETP) ainsi que sur l'OFB (- 20 ETP). Si le schéma d'emplois des agences de l'eau a été maintenu, celui de l'OFB a été annulé en gestion, avec un plafond d'emplois maintenu abaissé à 2 638 ETPT (soit - 20 ETPT par rapport à 2020). Le schéma d'emplois des parcs nationaux, initialement nul, a bénéficié d'une augmentation de 20 ETP (et également en ETPT), à l'occasion de l'adoption de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030 afin de renforcer les moyens des opérateurs.
Pour l'exercice 2022, le plafond d'emplois des opérateurs est fixé à 5 131 ETPT . Le plafond d'emplois des agences de l'eau, ainsi que ceux du CELRL, de l'OFB et de l'EPMP doivent demeurer stables à périmètre constant par rapport à la LFI 2021 (schémas d'emploi nuls). Celui des parcs nationaux augmente quant à lui de 40 ETPT entre la LFI 2021 et le PLF 2022, du fait de l'impact du schéma d'emplois en ETPT (+ 20 ETP/ETPT) et de la prise en compte d'un transfert interne depuis l'ANDRA (+ 20 ETPT) afin de régulariser en loi de finances un ajustement en gestion 2021 dans le cadre de l'adoption de la SNAP 2030. Le plafond d'emplois de l'OFB augmente de 5 ETPT du fait du transfert des 5 ETP/ETPT depuis le programme 217 du MTE, destiné à contribuer à la gestion des corps des ATE/TE.
Le schéma d'emploi global des opérateurs du programme 113 au PLF 2022 s'établit donc à + 20 ETP, correspondant au schéma d'emplois des parcs nationaux. Le schéma d'emplois se double d'un transfert de 5 ETP à destination de l'OFB, soit une prévision d'augmentation globale de + 25 ETP d'ici fin 2022 pour les opérateurs sous la tutelle de la direction de l'eau et de la biodiversité.
Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
1. Les agences de l'eau : une participation importante au plan de relance et des effectifs préservés en 2022
La loi de finances pour 2020 a transféré aux agences de l'eau le recouvrement des redevances cynégétiques, jusqu'alors perçues auprès des titulaires du permis de chasser par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) . Il s'agissait de diversifier les redevances des agences de l'eau et d'élargir ces ressources à des contributions dans le champ des atteintes à la biodiversité, dans la perspective de conforter le rôle des agences comme opérateurs principaux du financement des politiques de l'eau et de la biodiversité . Pour tenir compte de ces nouvelles ressources, le plafond global des redevances perçues par les agences de l'eau a été augmenté en conséquence de 51,62 millions d'euros (qui correspondent au montant des redevances cynégétiques et du droit de timbre au titre de l'année 2019), passant ainsi de 2,105 à 2,157 milliards d'euros.
La loi de finances pour 2021 a intégré dans le plafond de redevances affectées aux agences de l'eau la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'OFB , au titre du financement du volet national du programme « Ecophyto » (montant plafonné à 41 millions d'euros par an par le V de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement).
Le plafond de redevances affectées atteint ainsi 2,197 milliards d'euros , et reste maintenu au même niveau en 2022 .
Les 11 èmes programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau 2019-2024, adoptés à l'automne 2018, feront l'objet d'une révision à mi-parcours d'ici la fin de l'année .
Les agences de l'eau sont par ailleurs activement mobilisées sur la mise en oeuvre du plan de relance .
Le plan de relance prévoit en effet 250 millions d'euros d'AE pour sécuriser les infrastructures de distribution d'eau potable, d'assainissement et de gestion des eaux pluviales en métropole 8 ( * ) . Il s'agit d'améliorer la résilience de l'alimentation en eau potable face aux risques de sécheresse et la lutte contre les sources de contamination de l'eau à travers un traitement plus efficace en station d'épuration.
Ces crédits sont directement versés aux 6 agences de l'eau (220 millions d'euros pour les réseaux d'eau et la modernisation des stations d'assainissement, 30 millions d'euros pour l'hygiénisation des boues) 9 ( * ) . 100 millions d'euros des AE ont été consommées au 1 er octobre, la totalité des AE sera engagée à la fin de l'année . 55 millions d'euros de CP étaient prévus en 2021 à cet effet, et 8 millions d'euros pour la mise en place de traitement d'hygiénisation des boues des stations d'épuration. Les besoins de CP sont estimés à 102 millions d'euros pour 2022.
10 millions d'euros d'AE sont également prévus au titre de la restauration écologique des cours d'eau, et délégués aux agences .
Les agences de l'eau sont ainsi pleinement mobilisées, y compris dans le cadre du plan de relance. Dans ce contexte, le plafond d'emplois des agences de l'eau est fixé pour 2022 à 1 497 ETPT, au même niveau qu'en 2021. Autrement dit, les effectifs des agences sont préservés, contrairement aux années précédentes : le schéma d'emplois s'élevait à - 39 ETP en 2021 et à - 43 ETP en 2020.
2. Un plafond d'emplois préservé pour l'Office français de la biodiversité
L'année 2021 a constitué la deuxième année d'existence de l'Office français de la biodiversité, qui fusionne l'Agence française de la biodiversité et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Les missions confiées au nouvel établissement ont pour objectif général la surveillance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité terrestre, aquatique et marine, ainsi que la gestion équilibrée et durable de l'eau.
En 2021, l'établissement a disposé d'un financement global de 462,8 millions d'euros , réparti comme illustré dans le graphique ci-dessous. En 2020, le financement global s'élevait à 424,2 millions d'euros.
Les contributions des agences de l'eau restent le principal moyen de financement (372,9 millions d'euros), cette contribution intégrant la somme des anciennes contributions à l'AFB et de l'ONCFS, augmentées de 51,62 millions d'euros en 2020 pour intégrer les conséquences du transfert aux agences de l'eau des redevances cynégétiques (46,12 millions d'euros) et du droit de timbre (5,50 millions d'euros) perçus auparavant au profit de l'ONCFS et de 41 millions d'euros en 2021 pour intégrer la dotation spécifique « Écophyto ».
La création de l'OFB à compter du 1 er janvier 2020 s'est accompagnée de la mise en place d'une subvention du programme 113 à hauteur de 41,2 millions d'euros , augmentée de 10 millions d'euros en 2021 et donc portée à 51,2 millions d'euros.
L'OFB participe pleinement au plan de relance initié par le Gouvernement et bénéficie à ce titre de 85 millions d'euros alloués de façon pluriannuelle sur les années 2021 à 2023 (avec des engagements sur 2021 et 2022, et des paiements jusqu'en 2023) pour des actions en matière :
- de projets eau-assainissement en outre-mer (47 millions d'euros) ;
- de restauration écologique (19 millions d'euros) et de gestion des aires protégées (19 millions d'euros).
L'OFB voit également augmenter de 1,2 million d'euros le plafond de contribution qu'il verse aux établissements publics de parcs nationaux (article 42 septies du projet de loi de finances cf. infra ). Une nouvelle convention de rattachement est en cours de négociation entre l'OFB et les parcs nationaux afin d'accroître les mutualisations.
Recettes de l'OFB en 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Le budget initial 2021, rectifié en cours d'année, comprend un total de dépenses de 491,2 millions d'euros en crédits de paiement , dont 48 % de dépenses d'intervention. Le budget de l'OFB a donc été équilibré par une autorisation de prélèvement de 28 millions d'euros sur le fonds de roulement , ce que le niveau de trésorerie rend soutenable.
Répartition des dépenses de l'OFB en 2021 par titre
Source : commission des finances
Le contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'OFB
La stratégie de l'établissement est en cours de formalisation via la rédaction de son contrat d'objectifs et de performance (COP).
Le COP s'articule autour de quatre orientations stratégiques, adoptées en conseil d'administration le 30 juin 2021 :
- concourir à la transition écologique ;
- agir dans les territoires ;
- avancer avec l'ensemble des partenaires ;
- bâtir une culture d'établissement, partager une vision commune.
Avec la perspective d'une finalisation et d'une approbation d'ici la fin de l'année, les travaux d'élaboration du COP de l'établissement permettront de fixer le cap en matière de déclinaison prioritaire des missions de l'établissement pour les quatre années à venir, de consolider la lisibilité de son action vis-à-vis des partenaires ainsi qu'en interne, et développer auprès des agents de l'établissement d'une vision commune du sens, des priorités et des modalités d'exercice de leurs missions.
Source : réponse de la DGALN au questionnaire du rapporteur spécial
En 2022, 1,5 million d'euros viendront abonder le budget de l'établissement afin de financer les agents des laboratoires d'hydrobiologie dont les missions devront être transférées à l'OFB à compter du 1 er septembre 2022 , et ce afin de conforter et renforcer la cohérence du pôle connaissances de l'établissement. Ce montant est porté sur la subvention pour charges de service public versée à l'OFB par le programme 113.
S'agissant des moyens humains, l'opérateur n'a pas connu de schéma d'emplois en 2020. Il disposait d'un plafond d'emplois de 2 653 ETPT finalement exécuté à 2 612 ETPT en raison de la crise sanitaire, qui a généré des difficultés de recrutement en période d'installation de l'établissement et de constitution de son organisation.
Le schéma d'emplois prévu pour 2021 était initialement de - 20 ETP , contre 40 initialement envisagé à la création de l'office. Le schéma d'emplois a finalement été abaissé en gestion, et fixé à 2 638 ETPT (- 20 ETPT).
L'année dernière, il avait été indiqué que 40 ETP seraient supprimés en 2022 et 37 ETP transférés à horizon 2022 aux parcs naturels marins. Le rapporteur spécial avait considéré cette réduction des emplois comme problématique, car le plan de relance confie la gestion de 85 millions d'euros à l'OFB . Ce schéma d'emplois de l'opérateur apparaissait difficilement compatible avec le renforcement de ces politiques . Au surplus, l'OFB a recruté une dizaine d'intérimaires pour mettre en oeuvre les interventions qui lui sont déléguées dans le cadre du plan de relance.
Ainsi, pour 2022, le Gouvernement propose de maintenir à un niveau inchangé le plafond d'emplois de l'établissement à 2 638 ETPT , à périmètre constant, pour l'appuyer dans ses missions alors même que les enjeux en matière de biodiversité sont au coeur de l'actualité.
L'OFB disposera par ailleurs de 5 ETP transférés depuis le programme 217 pour faciliter la prise en charge de la gestion des corps des agents techniques de l'environnement (ATE) et des techniciens de l'environnement (TE), dont la responsabilité sera confiée à l'établissement à compter du 1 er janvier 2022 . Le plafond d'emplois de l'OFB en 2022 s'élèvera donc à 2 643 ETPT.
* 8 Et 50 millions d'euros dans les outre-mer.
* 9 Pour l'outre-mer, 47 millions d'euros seront versés à l'OFB et 3 millions d'euros aux services déconcentrés.