II. UNE BUDGÉTISATION « PRUDENTE » DU CAS « PENSIONS » EN 2018
Le II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances 10 ( * ) fixe une obligation d'équilibre pour tout compte d'affectation spéciale. Par conséquent, les dépenses du CAS « Pensions » doivent être strictement équilibrées par ses ressources.
Dans chaque projet de loi de finances, celles-ci sont déterminées, d'une part, par le solde disponible en fonds de roulement résultant du cumul des soldes des exercices passés auquel s'ajoute le solde prévisionnel de l'exercice en cours et celui de l'exercice prévisionnel couvert par le projet de loi de finances.
Le projet de loi de finances pour 2018 respecte amplement ce principe d'équilibre.
Le solde prévisionnel dégagerait un excédent très large du fait d'une progression des recettes sensiblement plus rapide que celles des dépenses du compte.
Par ailleurs, les projections à long terme du besoin de financement du système de pensions pourraient justifier un allègement des contributions destinées à financer les pensions qu'il porte. Cependant, cet allègement, s'il ramènerait le solde du CAS à un niveau plus justifiable financièrement n'aurait pas d'effet sur le solde public sauf à passer par une réduction des contributions des employés, qui romprait avec l'objectif d'un rapprochement entre les fonctionnaires et les salariés du régime général au regard de leur effort contributif.
A. UN FORT EXCÉDENT (2,46 MILLARDS D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
En 2018, solde prévisionnel serait excédentaire de 2 465,8 millions d'euros contre un solde excédentaire prévisionnel de 2 milliards d'euros en 2017.
Compte tenu de la dernière exécution connue, celle de l'exercice 2016, qui avait dégagé un solde positif de 762,5 millions d'euros, on observe qu' en deux ans l'excédent du compte serait majoré de 1,7 milliard d'euros .
1. Des dépenses en progression de 1,3 %
a) Une progression des dépenses brutes reposant sur une hypothèse forte d'absence de revalorisation des pensions en 2018
Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une progression de 1,3 % des dépenses du CAS « Pensions ».
Les crédits demandés pour 2018 s'élèvent ainsi à 58,4 milliards d'euros contre 57,7 milliards d'euros en 2017, soit 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) prévu en 2018. Ils représentent aussi 4,4 % des dépenses des administrations publiques constatées en 2016 (11,7 % des seules dépenses de l'État) et près de 46,3 % des rémunérations versées par celui-ci en contrepartie de l'activité des agents.
La prévision pour 2018 repose sur les principales hypothèses résumées dans l'encadré ci-après.
Principales hypothèses retenues pour la prévision de la dépense du CAS « Pensions » dans le PLF 2018
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Taux de revalorisation au 1er avril 2018 des pensions d'invalidité (art. L. 161-23-1 CSS) |
+ 0,9 % |
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Taux de revalorisation au 1 er octobre 2017 des pensions hors invalidité (art. L. 341-6 CSS) |
+ 0,8 % |
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Revalorisation du point fonction publique au 1 er février 2017 |
+ 0,05 % |
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Nombre de liquidants civils (droit direct et droit dérivé) |
80 600 |
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Nombre de liquidants militaires (droit direct et droit dérivé) |
19 000 |
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Nombre de sortants civils (droit direct et droit dérivé) |
55 900 |
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Nombre de sortants militaires (droit direct et droit dérivé) |
19 000 |
Les principaux déterminants des dépenses de pensions en 2018 seraient ainsi les suivants.
• L'absence de toute revalorisation des pensions, la revalorisation des pensions de retraite au 1 er octobre 2017 (+ 0,8 %) exerçant cependant un effet en année pleine de l'ordre de 0,6 %. La prochaine revalorisation interviendrait au 1 er janvier 2019 pour les pensions de retraite, une revalorisation des allocations d'invalidité étant appliquée au 1 er avril 2018. Le report de la date de revalorisation prévu par l'article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale offre une économie de l'ordre de 136 millions d'euros au programme 741. Quant à elle l'inflation entraînera une perte de pouvoir d'achat correspondant à 1 % de recul de la valeur réelle des pensions perçues par les retraités de la fonction publique l'an prochain, sur la base des prévisions d'inflation du Gouvernement qui, (bien inférieures à la norme suivie par la Banque centrale européenne (2 % d'inflation dans la zone euro)), sont tributaires d'un scenario de forte reprise économique sans excessive tension sur les prix). Ce scenario, partiellement hypothétique, pourrait laisser place à un autre scenario de retour à des évolutions de prix plus habituelles, qui pourraient conduire à opter pour une politique d'indexation moins défavorable aux retraités que celle annoncée ;
• Le nombre des départs à la retraite serait un peu plus élevé que celui observé en 2017 mais les flux nets du volume des pensions seraient en progression très modérée.
Au total, 60 400 nouvelles pensions civiles de droit direct sont attendues en 2018, soit + 1,5 % par rapport aux pensions nouvelles estimées pour 2017.
Pour les militaires, 10 900 nouvelles pensions de droit direct devraient entrer en paiement en 2018 comme en 2017.
Dans le régime des pensions civiles et militaires comme dans le régime général, les flux de départs à la retraite sont heurtés et difficiles à anticiper. Les évolutions réglementaires, comme la montée en charge du relèvement de l'âge légal, ainsi que les perspectives d'amélioration des fins de carrière, en particulier, celles offertes par l'accord sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (accord dit « PPCR ») conduisent à des changements de comportement. Ces dernières années, des reports importants de départ à la retraite d'une année sur l'autre ont pu être observés. Il faut également tenir compte du climat économique général. La croissance lente de ces dernières années et la montée du taux de chômage des jeunes, qui s'en est suivie, constituent des incitations à demeurer plus longuement dans l'emploi public.
En 2018, l'impact du relèvement de l'âge légal sur le flux des départs à la retraite s'approcherait de son plein effet, selon le Gouvernement, cette appréciation pouvant être discutée au vu de la durée moyenne de cotisation dans le régime observée à ce jour.
Le suivi de la performance du programme 741 comporte un indicateur relatif à l'âge de radiation des cadres 11 ( * ) qui montre que l'âge où celle-ci intervient progresserait pour se situer à 61,82 ans pour les personnels civils et à 48,42 ans pour les militaires. Ils étaient encore de 61,3 ans et 48,01 ans pour ces deux catégories respectivement en 2015, année qui avait déjà enregistré un recul important par rapport à la situation précédant les réformes du système de retraite (en 2010, l'âge moyen de radiation des cadres était pour les fonctionnaires civiles de 59,79 ans).
Ainsi en huit ans, pour cette catégorie de fonctionnaires, il aura été retardé de plus de deux ans, évolution en ligne avec les relèvements des bornes d'âge décidé dans le cadre des réformes.
La durée moyenne de cotisation au sein du régime de retraite de la fonction publique aura quant à elle progressé d'un trimestre (à 147,89 trimestres de cotisations dans le régime). Cette évolution laisse augurer de la poursuite d'un recul de l'âge de départ en retraite afin d'éviter la forte baisse du taux de remplacement qui résulte du mécanisme de la décote.
De fait, la part des agents concernés par la décote au moment de la liquidation de leur pension s'inscrit en forte baisse, devant passer de 13,08 % en 2015 à 11,25 % en 2018. Cette évolution peut faire l'objet d'interprétations diverses, parmi lesquelles doit figurer une modification des comportements de départ en retraite, un décalage étant décidé pour disposer d'un revenu de remplacement calculé au taux plein. Le taux important des agents partant avec une surcote témoigne de cette préoccupation. Cependant, il suit lui-même une trajectoire à la baisse qui témoigne d'une difficulté à réunir les conditions de cet avantage qui se durcissent avec le temps.
Compte tenu de la prévision du nombre de « sortants » du régime (55 900 parmi les civils et 19 000 parmi les militaires), principalement pour cause de décès, les effectifs de retraités progresseraient très faiblement dans le champ civil (+ 24 700 à comparer avec un total toutes pensions civiles pour la fonction publique d'État de 1,857 million de pensions en 2016) et resteraient stables dans le champ militaire.
Les deux facteurs présentés ci-dessous - l'année blanche au regard de la revalorisation des pensions et des flux de départs modéré - expliquent l'évolution très faible des dépenses du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », en dépit d'un effet de noria qui a pu être accentué par les mesures salariales mises en oeuvre en 2016 et 2017.
Ils jouent également pour le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État ». Néanmoins, les dépenses du programme augmenteraient de 1,7 % (+ 33,2 millions d'euros). Cette évolution est liée à un rebasage, les dépenses de pensions programmées pour 2017 devant être plus fortes en exécution (de 11 millions d'euros). Hors ce correctif, la progression des dépenses ressort plus modérée (+ 1,1 %). Elle est toutefois supérieure aux anticipations relatives au volume des pensionnés. Ceux-ci baisseraient de l'ordre de 0,7 % passant de 100 266 personnes à 99 625 pensionnés entre fin 2017 et fin 2018. Ce programme recouvre deux mécanismes distincts : d'un côté le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) qui gère les pensions des ouvriers de l'État exerçant dans des établissements industriels, de l'autre, le régime des rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM). Le premier verrait ses charges n'augmenter que de 0,7 %, quand le second régime connaîtrait apparemment une plus forte dynamique (+ 17,9 %), qu'il convient toutefois de corriger là également par un niveau de dépenses sensiblement plus fort que prévu en 2017. La prévision du RATOCEM est rendue complexe par le choix offert aux bénéficiaires entre capital et rente, le CAS ne finançant que ces dernières, mais aussi par le rythme de conclusion de certains contentieux importants, comme celui relatif à l'exposition à l'amiante.
S'agissant du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » 12 ( * ) , ses dépenses diminueraient de 4 % en 2018. Cette réduction est structurellement importante. L'an dernier, elle avait été moins forte que d'habitude (2,5 % en 2017). Les pensions des anciens combattants, qui représentent la presque totalité des dépenses du programme, tendent à diminuer en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires. Les importantes revalorisations mises en oeuvre au titre de la retraite du combattant et du fait de la hausse de l'indice du traitement de la fonction publique, qui sert de référence à la revalorisation du point de pension militaire d'invalidité (PMI) dans le cadre du système dit « rapport constant », n'exerceraient plus que des effets résiduels dus à leur mise en oeuvre en année pleine. Le principal facteur d'évolution des dépenses, du moins pendant les périodes à peu près quinquennales qui semblent rythmer celles-ci, l'évolution du volume des bénéficiaires, reprendrait ses droits.
Les pensions financées par le programme présentent pour particularité de n'être pas indexées sur les prix mais sur l'indice de la fonction publique, avec, fréquemment, pour effet des pertes de pouvoir d'achat.
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Observation n° 2 : En 2018, les dépenses de pensions progresseraient sur un rythme nettement ralenti par rapport à l'an dernier dans un contexte d'année blanche sans revalorisation des pensions et de la poursuite du relèvement de l'âge de départ en retraite. |
b) Une dynamique de dépenses sensiblement plus faible que celle des prélèvements directs sur les retraités de la fonction publique du fait de la hausse de la contribution sociale généralisée
Si les transferts sociaux versés par le compte « Pensions » ont un poids élevé, il serait cependant justifié de tenir compte des « retours » qu'ils suscitent en termes de recettes publiques afin d'identifier une charge des pensions nette des prélèvements qui leur sont appliqués.
Cet exercice, qui n'est pas entrepris, serait tout particulièrement justifié cette année au vu des projets du Gouvernement, qui entend alourdir les prélèvements obligatoires appliqués aux revenus des retraités.
À la question posée sur ce point par votre rapporteure spéciale, il a été répondu qu'en raison d'un certain nombre d'obstacles techniques, parmi lesquels la familialisation de l'imposition sur le revenu, il n'était pas possible d'estimer à l'heure actuelle les produits fiscaux engendrés par les pensions servies aux fonctionnaires civils et militaires, seules les informations relatives aux contributions sociales prélevées étant disponibles.
Sur ce point, une analyse a été menée par le service des retraites de l'État (SRE) sur le paiement des pensions civiles et militaires de janvier 2016 pour établir les parts respectives des pensionnés civils et militaires, hors pensions d'invalidité, pour lesquels le taux de contribution sociale généralisée (CSG) réduit ou normal a été appliqué selon le revenu fiscal de référence.
Il apparait que la masse portée au compte « CSG » peut se répartir de la manière suivante :
- CSG Taux réduit : 2,8 % de la CSG précomptée sur les pensions servies par le SRE et reversée à l'ACOSS ;
- CSG Taux plein : 97,2 % de la CSG précomptée sur les pensions servies par le SRE et reversée à l'ACOSS.
Sur le premier semestre 2017, le montant mensuel moyen de CSG/CRDS précompté sur les pensions et reversé à l'ACOSS aurait été de 1 599 millions d'euros (en hausse par rapport à 2016) soit environ 3,2 milliards d'euros sur l'année. L'alourdissement du taux de pression fiscale projeté pour 2018 devrait ainsi s'appliquer assez largement aux retraités de la fonction publique de l'État.
Compte tenu d'un passage du taux de 6,6 % à 8,3 % (soit une augmentation de 25 %), l'effet de l'alourdissement de la CSG sur les dépenses de pensions des fonctionnaires de l'État pourrait atteindre 1,3 milliard d'euros , soit 500 millions de plus que l'augmentation des charges de pensions du programme 741 , hissant le produit de la CSG sur cette catégorie de pensionnés à 4,6 milliards d'euros.
À cette somme il faut ajouter le produit des autres prélèvements sur les pensions ou leur utilisation.
Une approximation pourrait consister à appliquer à la masse des pensions des taux implicites d'imposition. Sur la base d'un taux moyen d'imposition sur le revenu de 6,8 % (pour le seul IR, hors CSG) et avec une hypothèse de consommation de 85 % des pensions imposée sur la base du taux implicite d'imposition de la consommation (19,8 %), les recettes induites s'élèveraient à 13,5 milliards d'euros. Au total, le « retour fiscal » lié aux pensions s'élèverait à 16,7 milliards d'euros, laissant apparaître une charge nette des pensions de 31,8 milliards d'euros pour le budget de l'État (en comptant les contributions des opérateurs).
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Observation n° 3 : Une contribution nette des prélèvements opérés par l'État sur les pensions versées et leur consommation devrait être calculée pour mieux rendre compte des transferts entre l'État et ses retraités. Ce travail s'impose tout particulièrement cette année où le bilan des dépenses de pensions supplémentaires et des prélèvements directs effectués sur les revenus de remplacement s'avère très favorable à l'État du fait de la hausse du taux de la CSG. |
2. Des recettes de retour sur une trajectoire tendancielle en temps de modération salariale
a) Une décélération des recettes (+ 1,7 %) du fait du retour à la modération salariale
Les recettes du compte sont corrélées avec la masse salariale compte tenu de l'évolution des taux de prélèvements (contributions patronales et cotisations salariales- les retenues pour pensions) prévus pour financer les régimes.
Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse des recettes du CAS « Pensions » de 1,7 % en 2018. Les recettes s'élèveraient ainsi à 60,876 milliards d'euros contre 59,871 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2017 ( + 1 005 millions d'euros ). En 2016, dernière année d'exécution connue, elles avaient atteint 57,789 milliards d'euros pour l'année en cours si bien qu'en deux ans, le produit des recettes du compte aura progressé de 5,3 %.
Le ralentissement de la croissance des recettes prévu en 2018 constitue un retour sur une trajectoire « en rythme de croisière », une fois absorbés les éléments particuliers ayant soutenu le dynamisme des produits observé en 2017.
Alors que depuis le début des années 2010, la masse salariale progressait peu sous l'effet du gel du point de la fonction publique et de la baisse des effectifs de cotisants, la revalorisation du point d'indice de la fonction publique en deux fois (0,6 % au 1 er juillet 2016 ; 0,6 % au 1 er février 2017 ) a introduit un premier élément de rupture par rapport à cette tendance. Ces augmentations ont provoqué une augmentation de la valeur annualisée du point d'indice de 0,3 % en 2016 et de 1,15 % en 2017. Elles n'exercent plus en 2018 qu'un effet marginal, de 0,05 %, mais au total, elles auront élevé le niveau de l'assiette des prélèvements de 1,2 % par rapport à une situation sans revalorisation.
L'impact de la revalorisation du point sur les recettes et les dépenses du CAS « Pensions » a été estimé . Sous une hypothèse de stabilité des taux de contribution des employeurs au CAS « Pensions » sur la période 2016-2019 (à 74,28 % pour les civils hors allocations temporaires d'invalidité (ATI), 126,07 % pour les militaires et 0,32 % pour les ATI, et sur la base des prévisions de dépenses du service des retraites de l'État (réalisées avec l'outil de projection Paco), serait le suivant :
Effets de la revalorisation du point d'indice
sur
les recettes et les dépenses du CAS
« Pensions »
Source : direction du budget
L'effet de la revalorisation du point d'indice sur les dépenses du compte est négligeable la première année . Il ne monte en puissance que progressivement à mesure que le stock des pensions nouvelles, liquidées sur l'assiette ainsi élargie, prend davantage de place dans le stock des pensions. En revanche, l'impact en recettes est immédiat dans la mesure où l'assiette des cotisations se trouve rehaussée de 1,2 % en année pleine. Si l'impact sur les recettes n'est pas à due proportion, c'est que le nombre des cotisants se réduit en cours de prévision.
Au cours de la période 2016-2019, le supplément de recettes apporté au système des pensions publiques par la mesure de revalorisation indiciaire s'élève en cumulé à 1,7 milliard d'euros pour un supplément de dépenses limité à 108 millions d'euros. En 2017 , la contribution de cette mesure au supplément total de recettes de 2 milliards d'euros qui est programmé avait représenté 507 millions d'euros (le quart de l'augmentation des recettes).
Pour 2018 , 22 millions d'euros supplémentaires proviendraient de la revalorisation du point mais le supplément de dépenses atteindrait à peu près ce niveau (+ 20 millions d'euros) si bien que l'effet marginal de la mesure s'équilibrerait, le solde du compte continuant de profiter du différentiel de début de période.
b) Des recettes surestimées du fait des modulations apportées aux engagements de l'État : la suspension du PPCR
Un autre facteur a joué sur la dynamique des équilibres du compte en renforçant ses recettes et en améliorant son résultat, qui était appelé à exercer de nouveaux effets en 2018, l'application du protocole sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).
Le Gouvernement en ayant annoncé la suspension pendant l'année 2018, la prévision de recettes pour 2018 repose sur un élément aujourd'hui périmé. Les recettes du compte telles qu'elles sont présentées dans le projet de loi de finances sont ainsi surestimées ; il en va de même du solde prévisionnel du compte.
Votre commission des finances avait demandé une simulation des effets de ce protocole sur l'équilibre du compte d'affectation spéciale, que le Gouvernement avait choisi de publier dans l'annexe consacré aux pensions de retraite de la fonction publique au projet de loi de finances pour 2017.
Les mesures prévues par cet accord devraient avoir des répercussions sur le régime des retraites des fonctionnaires à travers :
- la refonte et la revalorisation des grilles de rémunération des fonctionnaires entre 2017 et 2020 dans le but de « renforcer l'attractivité des carrières de la fonction publique dans la durée et de mieux reconnaître les niveaux de qualification » ;
- la transformation de certaines primes en points d'indices afin d'amorcer « un rééquilibrage en faveur du point d'indice ».
Le PPCR devait accroître le champ des régimes des retraites des fonctionnaires en étendant la part des rémunérations prises en compte par ces régimes. En effet, comme les régimes de retraite de la fonction publique ne concernent que le traitement indiciaire de base comme assiette de cotisation et de liquidation de la pension, le rééquilibrage des rémunérations des fonctionnaires vers une proportion un peu moins élevée de primes - les primes et indemnités représentent entre 20 % à 25 % des rémunérations moyennes totales de fonctionnaires - est appelé à augmenter la composante des rémunérations des fonctionnaires prises en compte par leurs régimes de pensions.
Il devait en résulter une élévation progressive de la base liquidative des pensions aux effets très progressifs, la montée en charge du dispositif étant rythmée par l'entrée en pensions étalée des fonctionnaires appelés à se voir appliquer le protocole. De son côté, l'impact du protocole sur les recettes, en particulier celles du CAS, plus immédiat, devait être plus immédiatement significatif.
Les simulations réalisées confirmaient ces enchaînements. Elles montraient que la revalorisation des grilles de rémunération et le basculement entre régime indemnitaire et indiciaire devaient entraîner, d'une part, une hausse des recettes de cotisations salariales et de contributions employeurs à court terme et, d'autre part, une augmentation à long terme du montant des pensions liquidées par les nouveaux flux d'agents partant à la retraite après l'entrée en vigueur de ces dispositions.
L'effet du protocole en 2017 se résumait en quelques chiffres : une augmentation des recettes toutes fonctions publiques confondues de 677 millions d'euros (567 millions d'euros au titre des contributions d'employeurs ; 110 millions d'euros au titre des cotisations salariales) ; un niveau de dépenses de pensions supérieur de 25 millions d'euros par rapport à une situation sans protocole ; une amélioration de la capacité de financement des pensions publiques de 652 millions d'euros .
L'effet du protocole sur le solde du seul CAS paraissant difficile à isoler, selon les informations transmises au rapporteur spécial de la commission des finances, le supplément de recettes dont il bénéficierait serait de 500 millions d'euros (toutes contributions confondues) tandis que l'impact en dépenses serait compris entre 10 et 14 millions d'euros.
Au total, l'amélioration du solde du CAS pouvant être attribué au protocole pour l'année en cours pourrait s'élever jusqu'à 490 millions d'euros .
Le tableau ci-dessous présente les résultats de la simulation des effets du protocole à moyen terme pour l'ensemble de la fonction publique.
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Tableau présentant l'ordre de grandeur des
impacts « recettes »
(en millions d'euros) |
Source : calculs de la direction du budget
Pour l'année 2018 , on peut estimer le supplément de recettes apporté par la mise en oeuvre du PPCR à 330 millions d'euros par rapport à 2017. Sur la base de la clef de répartition implicite utilisée pour estimer les effets sur les recettes du CAS en 2017, celui-ci aurait dû bénéficier d'une augmentation de ces recettes de 243 millions d'euros . La suspension du protocole l'en priverait. Du côté des dépenses, l'impact de la suspension du PPCR serait marginal.
c) La poursuite d'un renforcement du taux de contribution directe des salariés à travers la hausse des retenues individuelles sur salaires
Les programme 743 mis à part dans la mesure où ses ressources sont assurées quasi exclusivement par des crédits en provenance de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », les recettes du compte d'affectation spéciale sont constituées de contributions des employeurs (État et opérateurs) et des agents (retenues sur traitement, qui sont l'équivalent de cotisations salariales).
Pour 2018 , les contributions patronales 13 ( * ) s'élèveraient à 48,9 milliards d'euros (43,2 milliards d'euros pour les contributions de l'État ; 5,7 milliards d'euros pour les contributions des opérateurs) tandis que les cotisations salariales apporteraient 6,5 milliards d'euros.
Les taux de cotisation patronale devraient rester inchangés.
Il existe trois taux de contributions employeurs de l'État : un taux pour les pensions civiles, un pour les pensions militaires et un autre pour les allocations temporaires d'invalidité (ATI). Depuis 2013, ces taux sont stabilisés à un niveau élevé - une mesure exceptionnelle de baisse du taux de la contribution au titre des pensions civiles de 74,28 % à 40,28 % doit toutefois être signalée en décembre 2013. En raison de la faible progression des dépenses, les taux de contributions pour 2017 seraient identiques à ceux des années précédentes, soit 74,28 % du traitement indiciaire brut et des primes ouvrant droit à pension pour les civils et 126,06 % pour les militaires .
Évolution des taux des contributions employeurs de l'État
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2006 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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Au titre des pensions civiles |
49,90 % |
62,14 % |
65,39 % |
68,59 % |
71,78 % (1) |
74,28 % |
74,28 % |
74,28 % |
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Au titre des pensions militaires |
100,00 % |
108,63 % |
114,14 % |
121,55 % |
126,07 % |
126,07 % |
126,07 % |
126,07 % |
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Au titre des ATI |
0,30 % |
0,33 % |
0,33 % |
0,33 % |
0,32 % |
0,32 % |
0,32 % |
0,32 % |
(1) Le taux pour 2013 est présenté en moyenne annuelle (74,28 % sur les onze premiers mois et 40,28 % en décembre).
Source : projet annuel de performances pour 2018
Ces taux de contributions employeurs sont ensuite appliqués à la masse salariale de chaque ministère et imputés sur les programmes des ministères employeurs en tant que dépenses de titre 2 .
Ils ont nettement augmenté sur longue période mais depuis 2014 la stabilité l'emporte. Entre 2011 et 2014, leur progression a été de 8,89 points pour les pensions civiles (+ 13,6 %) et de 11,67 points pour les pensions militaires (+ 10,2 %). Le taux nécessaire aux ATI est resté stable.
Évolution des contributions des employeurs au CAS « Pensions »
(2014 - 2018)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Après avoir été forte en 2017 (+ 4,2 %), la progression du produit des contributions patronales (État et opérateurs) ralentirait en 2018 (+ 1,9 %) avec un supplément de recettes de 922 millions d'euros (dont une surestimation probable de 280 millions d'euros due à la suspension non budgétée du protocole PPCR).
On observera, à ce stade, que l'augmentation des contributions des employeurs enregistrée depuis 2015 (+ 3,2 milliards d'euros), si elle a contribué à augmenter les dépenses du budget général, ne peut être jugée comme équivalant à une dégradation du solde public (voir infra ).
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Observation n° 4 : Les contributions totales de l'État et de ses opérateurs au CAS « Pensions » s'élèvent à 48,9 milliards d'euros en 2018 (+ 7 % par rapport à 2015 ; + 1,8 % par rapport à 2017). L'alourdissement des contributions employeurs a grevé les dépenses du budget général sans pour autant devoir être considérée comme équivalant à une dégradation du solde public. Elle s'est accompagnée d'un relèvement du taux de contribution des cotisants dont la traduction en recettes est freinée par la faible dynamique des bases de cotisations. La suspension du protocole PPCR, qui conduit à constater une surestimation des recettes de l'ordre de 240 millions d'euros contribuera à peser sur le rendement des prélèvements affecté par la modération salariale justifiée par l'état des finances publiques. |
Quant aux cotisations salariales , retenues sur le traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils, militaires et des ouvriers de l'État 14 ( * ) , elles suivent également une trajectoire d'augmentation consécutive aux différentes réformes des régimes de retraite, malgré la baisse continue du nombre des cotisants 15 ( * ) et une politique de modération salariale qui limitent la progression de la masse salariale indiciaire.
Le taux de contribution individuelle des agents augmente mais la traduction de cet effort supplémentaire est freinée par les évolutions démographiques et la modération salariale. Par ailleurs, la politique d'emploi des ministères et des opérateurs, en particulier le recours à des agents non couverts par le régime, ainsi que leur politique salariale (voir infra ) peuvent jouer.
La hausse des taux de cotisations salariales, amorcée en 2010 16 ( * ) afin de converger vers les taux de droit commun des cotisants du régime général (CNAV et régime complémentaire de l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés - Arrco), doit se poursuivre jusqu'en 2020. En revanche, le décret du 2 juillet 2012 élargissant les droits au départ anticipé pour carrière longue 17 ( * ) qui a conduit à un relèvement supplémentaire de 0,25 point entre 2012 et 2016 a épuisé son calendrier. Enfin, une hausse de 0,3 point entre 2014 et 2017 est mise en oeuvre dans le cadre de la réforme des retraites de 2014 18 ( * ) .
Évolution du taux de cotisation
salariale
dans la fonction publique d'État
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2020 |
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|
Taux de cotisation salariale |
8,39 % |
8,76 % |
9,14 % |
9,54 % |
9,94 % |
11,10 % |
|
Dont effet réforme 2010 |
0,27 % |
0,27 % |
0,27 % |
0,27 % |
0,27 % |
0,27 % |
|
Dont effet décret de juillet 2012 |
0,10 % |
0,05 % |
0,05 % |
0,05 % |
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Dont effet réforme 2014 |
0,06 % |
0,08 % |
0,08 % |
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2017
La convergence des taux nominaux appliqués pour déterminer les cotisations salariales dans la fonction publique avec le taux moyen des régimes de droit commun a progressé.
En 2010 , l'écart entre le taux de cotisation salariale dans les régimes de droit commun et dans le régime des fonctionnaires et ouvriers de l'État s'élevait à 2,70 points de cotisations ( environ un cinquième du taux de cotisation des régimes de droit commun ).
En 2018, il ne serait plus que de 0,1 point , le taux de cotisation de droit commun n'étant plus supérieur que de 9,9 % au taux des cotisations salariales dans la fonction publique. Ces données ne sont fournies que pour illustrer les efforts de rattrapage entrepris dans la fonction publique pour converger avec les régimes ordinaires. Les différences entre régimes sont trop considérables pour que des comparaisons réduites à une composante de la situation salariale soient réellement pertinentes.
3. Aperçus sur quelques éléments relatifs à l'équité du régime
Le tableau ci-après illustre la part prépondérante des personnels de l'enseignement dans le nombre des pensionnés.
Répartition des pensionnés de la fonction
publique d'État
par entité d'origine
Source :
réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Les contributions des employeurs et les retenues sur salaires sont relativement hétérogènes ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
Estimations, pour l'année 2016, des cotisations et contributions versées au CAS « Pensions » rapportées à la rémunération brute totale, par ministère
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La structure des rémunérations très disparates en fonction du ministère d'exercice de l'activité et du revenu perçu par les agents se prolonge dans une forte dispersion des taux de contribution considérés sous ces deux angles.
Pour un taux moyen de cotisations salariales rapportées à l'ensemble des rémunérations de 7,3 %, on relève que ce taux atteint 9,1 % pour les agents du ministère de l'intérieur et 8,73 % pour ceux évoluant dans l'éducation mais seulement 6,3 % au ministère des affaires étrangères ou encore 5,57 % dans les services ministériels de l'outre-mer. Cette hiérarchie se vérifie également pour les cotisations employeurs. La moyenne de la contribution implicite s'élève à 56,7 % (à comparer avec un taux de contribution patronale de 74,8 %) mais elle dépasse largement ce niveau dans le champ couvert par le ministère de l'éducation (65,2 %) et, hors budget annexe contrôle et exploitation aérien (BACEA) qui bénéficie des dispositions propres aux catégories actives, atteint un point bas dans les services de l'outre-mer, des affaires étrangères et du Premier ministre.
Ces données reflètent un certain nombre d'avantages statutaires et catégoriels mais aussi le partage très variable entre rémunérations indiciaires et primes des rémunérations versées par les différents ministères.
Les taux implicites de cotisation sur la totalité des rémunérations versées par les ministères largement différenciés. Dans leur dispersion, ils reflètent des structures de rémunération marquées par d'importants particularismes qui justifient les tentatives d'harmonisation. Dans le passé, elles se sont heurtées à des contraintes financières et ont été limitées par l'invocation de principes de gestion des rémunérations inspirés par la performance.
Le protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations dit « PPCR » pourrait apporter une légère atténuation aux écarts actuels. Même s'il ne devrait pas modifier substantiellement la part respective des éléments indemnitaires et indiciaires dans le total des rémunérations publiques, il constitue un premier pas vers un possible rééquilibrage. En ce sens, le protocole PPCR peut aussi être envisagé comme un pas vers un élargissement du champ d'application du régime de retraite de droit commun susceptible d'atténuer certains problèmes d'équité, aujourd'hui insuffisamment analysés.
De ce dernier point de vue, le tableau ci-dessous indique que le taux moyen des contributions au régime de pensions décroît à mesure que le revenu d'activité augmente.
Taux des contributions au CAS par décile de revenu
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
S'agissant de la problématique des taux de remplacement offerts par les pensions, la revalorisation de la composante indiciaire de la rémunération programmée par le protocole mérite d'être considérée au regard de l'amélioration des taux de remplacement offerts par les retraites qui a continument rétrogradé sous l'effet de l'augmentation de la part de rémunérations indemnitaires.
Pour un taux moyen de 8,5 % pour les cotisations salariales, on relève que les sept déciles de rémunération les plus bas cotisent au-delà, le taux maximum (8,8 %) étant appliqué jusqu'au cinquième décile de la distribution des rémunérations. Pour le décile supérieur le taux décroche nettement et se situe près de 2 points plus bas que la moyenne. Des remarques analogues s'appliquent pour les cotisations des employeurs.
Plus la rémunération est élevée, moins elle est « cotisée ». Cette situation est largement liée à la composition des rémunérations. Plus on monte dans l'échelle des rémunérations, plus les indemnités, auxquelles les cotisations ne sont pas appliquées, prennent de place dans le total des rémunérations.
Les cotisations salariales prélevées sur les rémunérations des fonctionnaires, qui sont censées être proportionnelles, ressortent comme dégressives, à un niveau relativement élevé de revenu.
Il faut certes considérer que l'inégalité des taux de cotisation devrait avoir des prolongements dans les taux de remplacement à raison de la disparité du poids relatif des assiettes de liquidation des pensions dans le total de la rémunération.
Plus les taux de prélèvement sont bas, plus les taux de remplacement le seraient également. Mais, les données publiées sur ce point sont trop rares pour confirmer un enchaînement qui reste à ce jour théorique.
Les politiques de rémunération suivies par les ministères sont certainement variables lorsqu'un agent arrive à un âge proche de celui de la retraite. Ainsi, d'éventuelles gestions de fins de carrière un peu ad hoc et susceptibles d'affecter l'équité du système ne sont pas vérifiables en l'état de l'information ni appréciées dans les quelques études disponibles. Cette lacune mériterait d'être comblée afin de disposer d'un meilleur diagnostic sur une composante importante de tout système de transferts sociaux.
Dans la mesure où l'un des points d'équilibre du système passe par une réduction du taux de remplacement qu'il offre aux pensionnés, dans le but de compenser un allongement présumé de la durée de perception des pensions, il conviendrait d'obtenir sur ce point des éclaircissements.
En l'état, force est de constater que la redistributivité du système de pensions des fonctionnaires demeure un sujet peu documenté. En particulier, l'appréciation de l'équité au regard du taux de remplacement atteint suppose des données très fines que les tranches de revenu utilisées dans les quelques études disponibles, trop épaisses, n'offrent pas.
Il conviendrait, en particulier, de disposer d'une vision claire des taux de rendement implicite des cotisations, objectif, qui, de toute évidence, supposerait plus de transparence et d'analyse sur l'ensemble des critères nécessaires à l'appréciation de l'équité du régime des retraites publiques (durée de service des pensions, cotisations horaires des agents, impact du système de financement des retraites sur les taux effectifs de prélèvements obligatoires...).
Ce travail apparaît d'autant plus nécessaire que le projet de réforme des régimes de retraite comporte une inspiration globale d'égalisation des taux de rendement des régimes. Il est donc justifié de disposer d'éléments sur la situation actuelle.
A ce stade, le ministère interrogé par votre rapporteure spéciale, ne lui a fourni qu'une information partielle mentionnant en particulier une étude de l'INSEE de laquelle il ressortait que le taux de rendement interne du régime privé variait assez largement en fonction des générations et selon le sexe.
Les courbes figurées qui pourraient ne pas être très différentes dans le régime de l'État montrent que, si une réelle stabilisation des taux implicites servis par le régime des salariés privés s'est installée pour les générations les plus récentes, conduisant à réduire l'urgence d'une réforme radicale des régimes, des écarts par sexe considérables sont certainement un obstacle à une égalisation complète des taux notionnels des régimes de retraite.
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Observation n° 5 : L'analyse de l'équité du régime de retraite de la fonction publique, dont certains indicateurs, comme la dégressivité des prélèvements en fonction du revenu, conduisent à douter devrait faire l'objet d'un effort particulier au moment où l'objectif d'une égalisation des taux de rendement est au coeur des projets de réforme des retraites. |
* 10 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 11 L'âge de liquidation de la pension est un plus tardif.
* 12 Pour mémoire, il s'agit d'un « programme miroir » : à chacune de ses actions correspond une dépense inscrite sur un « programme support » du budget général.
* 13 Contributions aux seules pensions.
* 14 Hors cotisations salariales des agents d'Orange société anonyme (SA) et de La Poste.
* 15 Le nombre des cotisants civils a baissé de 40 000 entre 2011 et 2015. Pour les ouvriers de l'État, la baisse est d'à peu près 11 000 au cours de la même période.
* 16 Article 42 de la loi n° 210-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et décret d'application n° 2010-1749 du 30 décembre 2010.
* 17 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.
* 18 Décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 modifiant les taux des cotisations d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales.