Projet de loi de finances pour 1999 : Solidarité

C. LA MISE EN OEUVRE INDISPENSABLE DU TAUX DIRECTEUR OPPOSABLE DOIT S'ACCOMPAGNER D'UNE RÉFLEXION SUR LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS

Selon les données recueillies par l'UNIOPSS, les financements alloués par les organismes sociaux et les collectivités publiques aux établissements sanitaires, médico-sociaux et sociaux sans but lucratif s'élèvent environ à 111 milliards de francs, soit près de 30 % du financement des établissements du secteur public, privé lucratif ou associatif.

Selon l'UNIOPSS, le secteur associatif est dominant dans les interventions financées par l'aide sociale de l'Etat (93 %). Il intervient de manière importante dans le secteur financé par les départements (61 %) et pour le quart (25 %) des prestations financées par l'assurance maladie.

Enfin, en 1996, il convient de noter que 71 % des ressources publiques du secteur associatif provient de la sécurité sociale, 22 % de l'aide sociale des départements et moins de 10 % de l'aide sociale de l'Etat.

En pratique, les 111 milliards de francs de ce secteur évoluent quasiment en fonction des besoins constatés par les associations, sans que soient fixés des objectifs d'évolution annuelle de la dépense permettant aux financeurs publics de connaître exactement quelles sommes ils devront consacrer à l'aide sociale et gérer leurs budgets et les prélèvements afférents en conséquence.

Dans un contexte où comme on l'a vu ci-dessus, les dépenses risquent d'augmenter considérablement, la mise en place d'un taux directeur applicable à l'évolution des dépenses de ce secteur devient de plus en plus nécessaire, à la condition que cette réforme soit accompagnée d'une volonté de mettre à plat les conditions de fonctionnement des établissements et associations et que l'Etat prenne les mesures nécessaires pour neutraliser les dérives de coût dont les associations ne sont pas responsables.

Prestations servies aux établissements et services sanitaires et sociaux en 1996 ^{13( * )}

	Total	Associations
	Milliards de francs	Milliards de francs	%
SÉCURITÉ SOCIALE, tous risques, tous régimes
CNAM Activités sanitaires	285,59	44,07	15,4
Activités médico-sociales	39,34	28,68	72,9
Enfance inadaptée	22,18	19,32	87,1
Adultes handicapés	4,77	4,75	99,5
Personnes âgées	12,39	4,61	37,2
Total CNAM	324,93	72,74	22,4
CNAF Enfance famille	7,28	4,05	55,7
CNAV Personnes âgées	3,50	2,28	65,0
TOTAL SÉCURITÉ SOCIALE	335,71	79,08	23,6
ETAT Adultes handicapés	5,69	5,29	93,0
Adultes en difficulté	2,22	2,02	91,0
TOTAL AIDE SOCIALE DE L'ETAT	7,912	7,314	92,5
DÉPARTEMENTS
Enfance	20,00	10,16	50,8
Personnes âgées	7,30	2,54	34,8
Adultes handicapés	10,50	9,34	89,0
Adultes en difficulté	3,10	2,79	90,0
TOTAL AIDE SOCIALE DES DÉPARTEMENTS	40,90	24,83	60,7
TOTAL GÉNÉRAL	384,52	111,23	28,9

Champ : France métropolitaine

Source : UNIOPSS.

1. La mise en oeuvre du taux directeur est devenue indispensable

Aujourd'hui, le financement des établissements sociaux et médico-sociaux est assuré, directement ou indirectement, dans le cadre de la technique du prix de journée ; les dispositifs de financement par dotation globale qui sont pratiqués dans certains secteurs n'ont pas de valeur impérative.

Leurs dépenses sont donc prises en charge dans le cadre d'un tarif qui résulte d'une véritable négociation entre l'autorité tarifaire et l'association. Le prix de journée repose, on le sait, sur la division du montant des dépenses prévisionnelles de l'établissement par son activité prévisionnelle, calculée en fonction du nombre de jours de présence des personnes accueillies. Il est établi en fonction du montant des dépenses prévisionnelles de l'établissement après déduction des recettes en atténuation et incorporation des excédents de l'antépénultième exercice, et du nombre de journées d'activité prévues. Il est utilisé comme une variable d'ajustement.

S'agissant des établissements relevant de l'aide sociale de l'Etat, le décret n° 88-279 du 24 mars 1988 a instauré un mécanisme dit de " dotation globale " qui concerne les dépenses liées à l'activité sociale des CAT et des CHRS.

Concernant les organismes d'assurance maladie, une circulaire du 31 décembre 1996 prise conjointement par la direction de l'action sociale, la direction de la sécurité sociale et la direction du budget a instauré de nouvelles méthodes de suivi des dépenses et en 1998 des enveloppes ont été mises en place.

Pour autant, les dotations versées ne peuvent être considérées comme ayant valeur limitative ; cela revient en définitive à calculer le prix de journée en tenant compte non seulement des prévisions " justifiées et non excessives " des établissements, mais également des circulaires ministérielles qui définissent les taux d'évolution forfaitaire.

En effet, la procédure de tarification est placée sous le contrôle d'un juge administratif spécialisé - les commissions du contentieux de la tarification - dont la jurisprudence est fondée sur des textes relevant d'une conception plus étroitement budgétaire qu'économique.

Aujourd'hui, les établissements peuvent poursuivre les dépenses, même si l'enveloppe des prévisions initiales a été dépassée, puisque la jurisprudence ne reconnaît pas de caractère opposable aux enveloppes ou au taux d'évolution : les budgets notifiés par les autorités tarifaires peuvent être contestés par les établissements qui obtiennent alors des crédits supplémentaires de la part des commissions de la tarification sanitaire et sociale qui ne considèrent pas que les normes d'évolution revêtent, dans ce cas, un caractère juridiquement opposable.

Il convient d'ailleurs de ne pas exagérer la portée de ces contentieux les représentants de l'UNIOPSS ont souligné que 4 % des décisions tarifaires faisaient l'objet d'un recours . Cela prouve que les cas de dépassement des prévisions initiales demeurent relativement localisées et que le taux directeur peut être mis en place sans perturber globalement l'équilibre du dispositif.

Dans son dernier rapport sur la Sécurité Sociale ^{14( * )} , la Cour des Comptes, se fondant sur les enquêtes de l'IGAS, souligne le caractère inflationniste du dispositif, que révèlent les écarts entre les taux directeurs appliqués lors de la préparation du budget, et les taux réellement constatés.

Taux directeur d'évolution des budgets des établissements pour adultes handicapés et enfance inadaptée sous compétence tarifaire de l'Etat

(en %)

	1993	1994	1995	1996	1997
Taux directeur budget de reconduction	6,14	3,42	3,44	2,66	1,65
Taux directeur modifié en cours d'exercice	7,31	3,72	4,58	3,20	2,00
Taux d'évolution réellement constaté	9,10	9,20	2,20	10,00	2,00

Source : DAS/CNAMTS

Sur les trois dernières années, il est frappant de constater que, si l'année 1995 était satisfaisante, avec un taux prévisionnel de 3,4 % qui passe à 2,2 % en exécution, l'année 1996 fait apparaître un écart spectaculaire avec un taux prévisionnel de 2,66 % qui s'élève en définitive à 10 % en exécution. L'année 1997 montre une amélioration avec un taux initial de 1,65 % qui atteint 2 % en exécution.

A cela, la Cour évoque trois raisons :

- en début d'exercice, les établissements fonctionnent au moins pendant trois mois sur la base de l'ancien prix de journée et demandent donc une surévaluation du nouveau prix de journée en compensation ;

- les recettes prévisionnelles des établissements sont souvent sous-évaluées pour obtenir un prix de journée supérieur, sachant que l'excédent éventuel bénéficie à l'établissement, avant d'être repris au compte administratif.

- enfin, le préfet ne dispose à l'évidence d'aucun moyen de fléchir la négociation, dans la mesure où ses décisions peuvent faire l'objet d'un contentieux, qui ne peut qu'être gagné par l'établissement, aucune disposition n'autorisant aujourd'hui la fixation d'une enveloppe opposable.

Comme votre rapporteur a déjà dû le souligner, chacune des parties prenantes au dispositif est donc poussée à une sorte de " déresponsabilisation " :

- l'Etat, l'assurance maladie et les départements financent les établissements médico-sociaux mais ils ne maîtrisent pas les dépenses qui sont engagées par les gestionnaires des établissements ;

- les autorités responsables des établissements, même si elles sont soucieuses d'une bonne gestion, savent que leur financement sera assuré a posteriori, en particulier pour faire face à des dépenses, telles que les dépenses de personnel, qui dépendent de décisions qui échappent à leur sphère de contrôle.

Dans cette structure, chaque acteur se renvoie mutuellement la responsabilité des dérives de coût, au détriment du contribuable qui finit par solder les dépenses non maîtrisées.

C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre, à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un taux directeur pour l'ensemble des dépenses sociales et médico-sociales financées par l'assurance maladie.

En outre, à l'initiative du Gouvernement un amendement a été adopté à l'Assemblée nationale afin d'instaurer, dans le secteur social et médico-social financé par l'aide sociale de l'Etat, un dispositif de régulation fondé sur des enveloppes limitatives (cf. commentaire de l'article 84 ci-après).

Cela étant, votre commission, tout en reconnaissant la nécessité de l'introduction de l'opposabilité, souligne que le taux directeur opposable doit être appliqué en veillant à mettre à plat les conditions de fonctionnement du secteur social et médico-social afin de prendre en compte les évolutions de dépenses qui ne sont pas imputables aux gestionnaires d'établissements.

2. La mise en oeuvre du taux directeur opposable doit permettre d'analyser les facteurs d'évolution des dépenses qui ne dépendent pas des responsables d'établissements

Le taux directeur opposable ne peut avoir de sens que s'il incite les gestionnaires d'établissement à assurer un service de meilleure qualité en contrôlant mieux les dépenses dont ils ont la maîtrise.

Concernant un certain nombre de coûts induits qui dépendent directement des décisions prises par l'Etat, il appartient à celui-ci de mieux analyser les conséquences des dispositifs qu'il met en place pour les compenser.

Si le Gouvernement ne prenait pas les mesures d'accompagnement nécessaires, le taux opposable pourrait bien se transformer en un simple indicateur budgétaire, fixé sous l'inspiration du ministère des finances, qui risquerait, à terme, de remettre en question la survie des associations , au lieu de devenir un instrument de bonne gestion.

a) Le nécessaire bilan du coût résultant des diverses normes techniques

Parmi les dépenses " subies " par les associations, il faut souligner l'incidence des normes techniques, d'origines diverses, qui conduisent à engager régulièrement des dépenses d'investissement en fonction des mises à jour successives.

Aucune coordination ne semble être assurée pour éviter que ne convergent vers les associations et par conséquent sur les collectivités locales responsables, des demandes de remises aux normes impératives qui peuvent conduire à des engagements de responsabilité en cas de carence.

Dans un domaine qui ne relève pas directement de cet avis mais qui est illustratif, l'UNIOPSS souligne que, compte tenu de l'accroissement des situations de dépendance, les établissements d'hébergement des personnes âgées conçus pour des personnes valides ne sont plus aujourd'hui aux normes et que, faute d'aide, 20 % des établissements seraient menacés de fermeture. De même les établissements pour handicapés font l'objet de rénovation pour s'adapter à de nouvelles normes de sécurité.

Il a été précisé à votre rapporteur, dans les réponses aux questionnaires budgétaires sur l'incidence du coût des normes techniques, que la rénovation avait concerné plus particulièrement les établissements pour enfants handicapés ou inadaptés. Ces derniers ont bénéficié durant les années 1991 à 1995 d'une marge spécifique de financement dans les taux d'évolution des dépenses prises en charge par l'assurance maladie de l'ordre de 0,3 point. Il conviendrait pour l'avenir de définir clairement, chaque année, quelle sera la part du taux directeur opposable qui sera consacrée aux rénovations dues aux normes.

Sur ce point, il est à noter que la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 est encore insuffisante puisqu'elle se borne à préciser que les normes minimales quantitatives et qualitatives des établissements sont fixées par décret et que seuls le comité national ou les comités régionaux d'organisation sanitaire et sociale peuvent déroger à ces normes. Il conviendrait de créer une instance qui recenserait de manière exhaustive les différentes normes et en évaluerait les coûts induits dans le secteur social et médico-social.

b) L'analyse des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives

Le second point de débat porte sur l'évolution des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives .

•  Comme votre rapporteur l'a souligné les années précédentes, un facteur incompressible d'évolution de la dépense aux cours des prochaines années tient au glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui entraînera inéluctablement une progression de un à deux points par an de la dépense de personnel.

Les effets du glissement-vieillesse-technicité

D'une manière générale, le coût des mesures individuelles, c'est-à-dire des mesures d'ancienneté et de promotion des agents est mesuré par le glissement-vieillesse-technicité.

La masse des rémunérations évolue en raison des variations des caractéristiques des personnes employées ; ce phénomène est connu sous le nom de glissement-vieillesse-technicité (GVT), qui se compose :

- d'un effet de carrière (ou GVT positif), qui retrace l'incidence positive sur la masse salariale des avancements et promotions dont bénéficient régulièrement les fonctionnaires ;

- d'un effet de noria (ou GVT négatif) qui traduit l'incidence généralement négative sur la masse salariale du jeu des entrées-sorties.

La somme algébrique des deux effets constitue l'effet de structure (ou GVT solde) : il permet d'apprécier l'évolution effective de la masse salariale due aux variations de structure de la population étudiée.

Il est frappant de constater que de 1991 à 1996, le GVT " positif " de la fonction publique de l'Etat n'est jamais inférieur à 1,8 % et que de 1993 à 1996 il a toujours été supérieur à la hausse de l'indice des prix à la consommation.

L'effet " GVT positif " est également non négligeable dans le secteur couvert par les conventions collectives du secteur social et médico-social puisqu'il explique entre 0,8 et 1,3 point l'augmentation de la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) de 1991 à 1995.

Il devient essentiel de procéder à une évaluation objective du coût des réformes engagées récemment notamment de la réduction du temps de travail, du nouveau mode de calcul des heures de veille et des emplois-jeunes.

•  D'une manière générale, il est frappant de constater que diverses dispositions contraignantes, telles que la prise en compte du glissement GVT ou les normes d'encadrement, aboutissent à donner au personnel de droit privé du secteur associatif un statut qui est très proche de celui d'une " quasi-fonction publique " alors que le recours aux associations devrait justement permettre de rendre la gestion du personnel plus souple.

Il est symptomatique à cet égard que les personnels des associations employés dans les départements d'outre-mer bénéficient d'un coefficient multiplicateur du salaire, qu'ils soient originaires de la métropole ou résidants permanents des DOM, à l'image de ce qui existe pour les fonctionnaires.

Il convient de rappeler que les fonctionnaires de l'Etat qui servent dans les départements, territoires et collectivités territoriales ont droit à une rémunération majorée instituée par un ensemble de dispositions législatives (lois du 3 avril 1950 pour les DOM et du 30 juin 1950 pour les TOM) et réglementaires. En particulier, il est appliqué au traitement un coefficient multiplicateur de 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane et de 35 % à la Réunion, ceci que l'agent public soit affecté depuis la métropole ou résident permanent de la collectivité ^{15( * )} .

Selon les informations fournies à votre rapporteur au cours de ses auditions, un coefficient multiplicateur serait également appliqué aux personnels des associations gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux dans les DOM, ce qui conduirait à des niveaux significativement élevés des prix de journée par rapport à la métropole .

La mise en oeuvre du taux directeur doit donc être accompagnée d'une remise à plat des situations accompagnées de mesures correctrices, si nécessaire dans la plus grande transparence.

•  Enfin, il est impératif de mieux associer les collectivités locales à la procédure d'agrément qui permet au ministre de l'emploi et de la solidarité de rendre applicables les avenants aux conventions collectives. Elles doivent obtenir des informations complètes et fiables sur les conséquences financières des avenants qui sont présentés pour avis à la commission consultative prévue à l'article 16 préalablement à l'agrément par le ministre.

La Cour des Comptes a montré que les accords Durafour avaient été étendus en décembre 1992 aux secteurs social et médico-social, sans que les conséquences eussent été réellement mesurées pour les finances départementales .

La transposition des protocoles " Durieux-Durafour "

Une circulaire du 23 décembre 1991 et deux décrets du 2 janvier 1992 ont étendu aux agents du secteur social et médico-social le bénéfice du protocole " Durieux-Durafour " sur l'amélioration des conditions de vie et de travail des personnels de la fonction publique hospitalière.

Le but poursuivi était d'aligner le régime salarial des personnels des établissements sociaux et médico-sociaux avec celui des personnels salariés des établissements publics sanitaires.

Cet objectif de parité entre le personnel de droit privé des institutions sociales et médico-sociales et celui du personnel sous statut de la fonction publique hospitalière est, au demeurant, reconnu par les conventions collectives. C'est ainsi que l'article 36 de la convention du 15 mars 1966 prévoit que " les organisations signataires se réuniront au moins chaque fois qu'interviendra une modification des traitements et classements du secteur public de référence, pour en déterminer obligatoirement les incidences sur la présente convention ".

Sur la base du décret de janvier 1992, les partenaires sociaux ont conclu en mars 1992 des avenants aux conventions collectives de 1951 et 1966, lesquels, conformément à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 ont obtenu un agrément du ministre en 1992 et 1993. Ces décisions semblent avoir été prises, selon la Cour des Comptes, sans que les services du ministère ne puissent appréhender l'incidence de cette extension du protocole " Durafour " sur les finances départementales et sans que les marges de manoeuvre budgétaires des départements ne soient prises en compte.

Ces accords ont eu un coût salarial direct auquel s'est surajouté le caractère rétroactif de certaines augmentations ce qui a conduit à creuser de soudains déficits dans le budget des établissements. La rétroactivité a fonctionné comme un véritable piège budgétaire et comptable en conduisant à créer de soudains déficits dans la gestion du budget social des établissements.

Les accords Durafour sont largement à l'origine de la forte dérive des coûts dans le secteur social et médico-social constatée à partir de 1992.

S'agissant de la mise en oeuvre des trente-cinq heures , votre commission ne ressent pas aujourd'hui la volonté du Gouvernement de subordonner l'approbation des avenants à une évaluation préalable des conséquences financières de ces dispositifs .

Sur les normes aussi bien que sur les dépenses de personnel, l'Etat doit ouvrir de véritables " tables rondes " et accepter d'assumer les conséquences de décisions qu'il prend et qui vont obérer les enveloppes budgétaires des gestionnaires d'établissement encadrés par un taux directeur opposable.

L'Etat doit accepter de neutraliser, dans le calcul de ce taux, les coûts structurels nouveaux qu'il impose au secteur social et médico-social.

De fait, bien que l'UNIOPSS émette de nombreuses critiques à l'égard du taux directeur, votre rapporteur souligne qu'au fond, les objectifs ne sont pas sur le fond éloignés, dans la mesure où il considère que le taux directeur n'est pas une fin en soi, mais un instrument permettant d'assurer, de manière plus transparente, une meilleure gestion des établissements et surtout d'obliger l'Etat à tenir compte de tous les aspects de cette gestion.

3. Le taux directeur opposable doit être étendu à l'ensemble du secteur social et médico-social

Si le Gouvernement avait pu engager, au cours de 1998, la discussion de la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, la mise en place du taux directeur aurait assurément pu s'inscrire dans une réflexion d'ensemble.

Il reste que le taux directeur opposable maintenant annoncé au Parlement depuis deux ans et préparé sur le terrain par la mise en place progressive d'enveloppes prévisionnelles de dépenses, est prêt à entrer en vigueur.

Il serait regrettable de perdre encore une année avant d'appliquer un dispositif utile.

Votre commission estime donc qu'il est important d'appliquer la mesure globalement à l'ensemble du secteur social et médico-social, ceci quelle que soit l'origine du financement : la régulation par enveloppe limitative a été introduite pour l'assurance maladie à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et pour le financement sur le budget de l'Etat par l'article 84 du projet de loi de finances.

Votre commission vous proposera d'adopter un amendement afin de rendre le taux directeur opposable applicable dans les établissements sociaux et médico-sociaux financés par les départements.

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Compte tenu des analyses et observations exposées ci-dessus, votre commission a décidé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la solidarité pour 1999.