Projet de loi de finances pour 1999 : Solidarité

Projet de loi de finances pour 1999

CHERIOUX (Jean)

AVIS 70 (98-99), Tome I - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Table des matières

N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

SOLIDARITÉ

Par M. Jean CHÉRIOUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 19 ) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 21 octobre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de son département ministériel.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré tout d'abord que le recul du chômage constituait la priorité du Gouvernement et que le projet de budget du ministère avait été construit autour de cet objectif. Elle a observé que l'augmentation de 4 % de ses crédits était deux fois plus forte que la norme imposée à l'ensemble du budget de l'Etat.

Elle a remarqué que les trois priorités majeures à financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les exclusions, requéraient à elles seules un budget complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la hausse des crédits du ministère ne représentait que 6,26 milliards de francs.

Elle a observé que ses services avaient procédé à d'importants redéploiements de crédits pour parvenir à ce résultat.

Evoquant les volets de son budget relatif à la santé et à la solidarité, Mme Martine Aubry a indiqué que les crédits correspondants, hors politique de la ville, atteignaient presque 80 milliards de francs.

Elle a précisé que ce montant comprenait pour 4,23 milliards de francs la prise en charge par l'Etat de l'allocation parent isolé (API) afin de compenser l'effet du retour à l'universalité des prestations familiales sur les dépenses de la branche famille de la sécurité sociale.

Evoquant les crédits relatifs à la solidarité, elle a rappelé, au titre de la lutte contre l'exclusion, le financement du programme TRACE, l'abondement de 120 millions de francs des fonds d'aide aux jeunes (FAJ), ainsi que l'amélioration des crédits d'accompagnement social individualisé (ASI).

Elle a mis l'accent sur les mesures d'extension du dispositif de veille et d'accueil d'urgence et de développement des résidences sociales.

Rappelant que les Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) demeuraient essentiels pour l'accueil et la réinsertion sociale des plus démunis, elle a indiqué que le projet de budget permettrait de transformer 500 places d'accueil d'urgence en places de CHRS et de consacrer 75 millions de francs à la rénovation et à la mise aux normes des centres vétustes ou inadaptés. Elle a précisé en outre que 100 places nouvelles seraient créées dans les Centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).

Rappelant la nécessité de mieux coordonner l'action des organismes qui dispensent des aides de secours aux personnes en situation de détresse, elle a évoqué la création des commissions d'aide sociale d'urgence par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, en précisant que le budget 1999 créait 80 emplois d'inspecteurs des affaires sociales ou de conseillers techniques de service social qui seraient installés dans les 20 Directions départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS) les plus sollicitées.

En matière d'accès aux soins, elle a indiqué que dans l'attente de la couverture maladie universelle, un dispositif novateur sous la forme de programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins était mis en place afin d'amener le système de santé à prendre en compte la précarité, avec les pathologies et les risques qu'elle engendre, sans jamais stigmatiser les personnes qui souffrent.

Insistant sur les décloisonnements au sein du ministère qui seraient entraînés par la lutte contre l'exclusion, elle a souligné la mobilisation intensive des dispositifs d'insertion vers l'emploi au profit des allocataires du RMI et, en particulier, des 10 % d'allocataires qui sont dans le dispositif depuis sa création.

Espérant une stabilisation du nombre des bénéficiaires du RMI en fin d'année, elle a rappelé que l'évolution était encore élevée au premier trimestre 1998 et que la dotation budgétaire avait dû être revalorisée en conséquence.

S'agissant de l'action en faveur des personnes handicapées, elle a précisé que 2.000 places de centres d'aide par le travail (CAT) seraient créées en 1999.

Signalant l'augmentation de la dotation relative à l'allocation aux adultes handicapés (AAH), elle a précisé que l'article 83 du projet de loi de finances entraînerait une économie induite au titre de l'AAH de 300 millions de francs environ sur cinq ans.

Concernant la famille, Mme Martine Aubry a indiqué que, outre la prise en charge de l'API, les crédits d'action sociale consacrés à la famille s'accroissaient de 63 millions de francs en faveur des actions de soutien de la fonction parentale.

Elle a souhaité mentionner enfin l'action en faveur des droits des femmes dans les domaines de l'égalité professionnelle et de la contraception.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la solidarité, s'est demandé quelles conditions seraient posées par le ministère pour agréer les conventions collectives appliquant la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social. Il s'est interrogé sur la mise en place d'un taux directeur opposable aux dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financées par les départements. Il s'est interrogé sur les difficultés soulevées par le décret du 23 avril 1998 en matière de tutelle et de curatelle d'Etat. Enfin, il a regretté la baisse sensible du niveau de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) versée à compter du 60ème jour d'hospitalisation pour les personnes devant continuer à assumer des frais fixes.

Mme Martine Aubry a tout d'abord indiqué qu'elle n'avait pas défini de critères a priori pour approuver ou non les conventions collectives des personnels du secteur social et médico-social. Elle a indiqué qu'elle était attachée à l'amélioration, ou au moins à la préservation de la qualité des services rendus, ainsi qu'à l'engagement d'une réflexion sur les modes d'organisation des établissements. Elle a précisé qu'une mission d'appui avait été confiée à l'IGAS pour faciliter la mise en place de la réduction du temps de travail dans le secteur couvert par la loi du 30 juin 1975.

Concernant la régulation des dépenses, elle a indiqué que le taux directeur opposable rendu applicable aux dépenses couvertes par l'assurance maladie par le projet de loi de financement de la sécurité sociale avait vocation à être étendu aux dépenses relevant du budget de l'Etat ou des départements.

En matière de tutelle et de curatelle, elle a indiqué que le décret du 23 avril 1998, qui visait à diversifier les sources de financement des mesures en question, avait vu son application suspendue afin d'approfondir l'analyse des problèmes du secteur. A cet effet, un bilan a été confiée à l'inspection générale des finances, à l'IGAS et à l'inspection générale des services judiciaires, qui servirait de base à une concertation avec les associations tutélaires.

Concernant l'AAH, elle a indiqué que la question évoquée par M. Jean Chérioux concernait 3 % des 630.000 bénéficiaires de l'AAH qui relevaient souvent d'une hospitalisation psychiatrique de longue durée. Rappelant qu'il n'était pas prévu d'atténuation du montant de l'AAH lorsque la personne concernée avait un enfant à charge, elle s'est néanmoins engagée à examiner la question.

M. Charles Descours a demandé des précisions sur la couverture maladie universelle.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est félicitée du fonctionnement des commissions départementales des aides d'urgence.

Mme Nicole Borvo a approuvé les dispositions financières prises en matière d'urgence sociale, notamment pour distribuer des fonds aux personnes les plus en difficulté. En revanche, elle a regretté que le montant du plafond du RMI n'ait pas été significativement relevé, même si la dotation globale est en hausse cette année.

Evoquant le projet de couverture médicale universelle, Mme Martine Aubry a indiqué qu'à la suite de la présentation d'un rapport par M. Jean-Claude Boulard, elle avait demandé à ce dernier de poursuivre son travail en ayant des contacts approfondis avec, notamment, les conseils généraux, les assureurs et les groupements mutualistes. Elle a indiqué que 400 à 500.000 personnes pourraient bénéficier de cette couverture et qu'un projet de loi serait déposé dans les prochaines semaines.

S'agissant des commissions d'urgence sociale, Mme Martine Aubry a indiqué que celles-ci avaient vocation à accorder directement une aide d'urgence dès lors que les organismes présents étaient en mesure de le faire et que dans le cas contraire elles devaient accompagner la personne en difficulté pour l'aider à constituer son dossier et l'orienter vers le guichet adéquat.

Concernant les commissions départementales de coordination, elle a souligné que dans certains départements, les familles en difficulté étaient mal repérées et qu'une mise en coordination des différentes instances permettrait de mieux suivre les intéressés, ainsi que d'éviter la fraude.

S'agissant du RMI, elle a rappelé que les montants des minima sociaux seraient réévalués dans les conditions prévues par la loi. Elle a précisé que l'augmentation de la dotation était causée par l'accroissement des effectifs des titulaires du RMI en 1998, même si un infléchissement du niveau des entrées était observé depuis quelques mois.

Elle a mis l'accent sur les résultats positifs de l'opération de suivi spécifique des personnes qui bénéficient du RMI sur une longue durée.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 4 novembre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur les crédits consacrés à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999 .

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits relatifs à la solidarité représentaient 71 milliards de francs répartis, à parts égales, entre les actions de développement social et celles relatives à l'intégration et à la lutte contre les exclusions. Après avoir rappelé que ce budget ne devait pas être jugé seulement à l'aune des augmentations de crédits, mais aussi en considérant l'effort de maîtrise des coûts dans le secteur social, il a souligné deux points de satisfaction relevés au cours de ses auditions.

Concernant les handicapés, il a rappelé l'effort engagé par le Gouvernement dans le cadre du programme présenté le 17 avril 1998, tout en s'interrogeant toutefois sur les insuffisances en matière de soutien scolaire aux jeunes handicapés, ainsi que sur l'amélioration des aides à l'emploi en milieu ordinaire. Il a évoqué le problème de la prise en compte, dans le cadre du régime de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), des situations de rémission temporaire de personnes victimes de graves maladies invalidantes.

Par ailleurs, il a relevé le caractère satisfaisant de l'effort engagé par le Gouvernement pour mettre en oeuvre la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

A cet égard, il a souligné la reprise de l'effort de transformation des places d'hébergement d'urgence en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), ainsi que l'augmentation de la dotation de fonctionnement aux établissements de formation des travailleurs sociaux.

En revanche, il a estimé que deux points étaient préoccupants dans le projet de budget.

D'une part, il a constaté la progression, toujours importante, des effectifs du revenu minimum d'insertion (RMI) et des crédits afférents.

D'autre part, il s'est inquiété du manque de coordination ministérielle pour faire face à l'explosion des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle d'Etat, qui augmenteront de 11 % en 1999.

Abordant les dépenses d'action sociale et médico-sociale prises en charge par les départements, il s'est félicité de la progression de 2,7 % constatée en 1997, qui s'inscrit dans le mouvement d'accalmie apparue depuis 1995.

Après avoir présenté l'évolution des différentes composantes des dépenses sociales des départements, il a souligné toutefois que l'avenir était lourd de menaces.

Concernant l'évolution de la demande, il a rappelé la progression prévisible du nombre de personnes âgées dépendantes, l'élargissement de fait des missions de l'aide sociale à l'enfance et enfin, le poids de l'exclusion sociale.

Puis il a mis l'accent sur les facteurs d'aggravation immédiate des coûts de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Il s'est interrogé, tout d'abord, sur le devenir des emplois-jeunes embauchés, dans le secteur au-delà de la période de versement des aides de l'Etat.

Ensuite, il a noté que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social aurait un coût important en raison de la faiblesse des gains de productivité susceptibles d'être dégagés dans ce domaine.

Enfin, il a souligné les effets négatifs de la jurisprudence de la Cour de cassation de 1997 sur la définition du temps de travail effectif, reprise dans la loi du 13 juin 1998, concernant la rémunération des nuits d'astreinte dans les foyers d'hébergement.

Faisant part de son accord avec le Gouvernement sur la mise en place d'un taux directeur opposable dans le secteur couvert par l'assurance maladie dès 1999, il a souligné que cette mesure devait être accompagnée d'une volonté de mise à plat des conditions de fonctionnement des établissements et des associations.

Il a rappelé que, dans son rapport sur la sécurité sociale en 1998, la Cour des comptes avait souligné le caractère intrinsèquement inflationniste du dispositif de tarification par le prix de journée actuellement en vigueur dans le secteur social et médico-social.

Toutefois, pour éviter que le taux directeur ne conduise à la fermeture de certaines associations, M. Jean Chérioux , rapporteur pour avis , a souligné qu'il conviendrait d'analyser les conséquences financières de certains dispositifs mis en place à l'initiative de l'Etat.

Il a mis l'accent, en particulier, sur l'incidence financière des normes techniques, ainsi que sur l'évolution des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives.

Il a souhaité que l'Etat accepte de neutraliser, dans le calcul du taux directeur opposable, les coûts structurels nouveaux qui sont imposés au secteur social et médico-social, du fait, notamment, de la loi relative au temps de travail.

Par ailleurs, il a insisté sur l'urgence d'une application globale du taux directeur et non pas seulement au secteur financé par l'assurance maladie.

En conclusion, estimant que ce budget ne permettait pas de préparer l'avenir et de contrecarrer les menaces qui s'annonçaient, il a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité.

M. Jean Delaneau, président, a souligné que la réglementation des établissements médicaux et médico-sociaux s'était constituée par une sorte de processus de sédimentation, et il a souhaité une véritable remise en chantier dans le cadre d'une réforme globale de la loi du 30 juin 1975.

Concernant l'amendement " Creton " adopté en réalité à l'initiative de M. Michel Gillibert relatif au maintien des handicapés adultes en établissement d'éducation spéciale, il a souligné que cette mesure avait entraîné un retard dans la création de places supplémentaires en établissements d'hébergement et qu'elle avait soulevé de nombreuses difficultés pour les personnels des établissements d'éducation spéciale, qui n'étaient pas préparés à encadrer des adultes. Il a estimé qu'un rattrapage était en effet nécessaire en ce domaine et il a souligné que les départements étaient fortement sollicités pour la mise en place de foyers à double tarification.

Concernant la prise en charge du secteur social et médico-social, il a appelé de ses voeux une diversification des modes de prise en charge des personnes accueillies, afin d'éviter de privilégier le recours à des hébergements en établissements, en soulignant qu'il convenait d'améliorer le service rendu en raisonnant à charge constante.

Mme Annick Bocandé s'est demandée, en matière d'intégration scolaire des enfants handicapés, quelle solution le Gouvernement entendait privilégier parmi l'intégration dans des classes ordinaires assortie de cours de soutien, la création de classes spécialisées au sein du système scolaire ou la création d'établissements spécifiques.

M. Louis Boyer a souligné que lorsque l'amendement " Creton " avait été adopté dans une intention généreuse, il était difficile d'appréhender les effets pervers qui allaient en résulter. Il a évoqué le problème que posait la prise en charge dans les établissements spécialisés des personnes handicapées vieillissantes.

M. Guy Fischer a souligné l'augmentation persistante du nombre de titulaires du RMI, en observant que le développement des situations de chômage de longue durée rendait à l'évidence difficile un retour rapide sur le marché du travail. Il a rappelé que la commission était, depuis deux ans, favorable à la mise en oeuvre d'un taux directeur opposable dans le secteur social et médico-social, position qu'il ne partage pas. Il s'est déclaré surpris, dans ces conditions, de la décision du rapporteur de rejeter ce budget, alors même que le Gouvernement prévoit de mettre en oeuvre le dispositif en question à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

M. Marcel Lesbros a rappelé que les conséquences de la mise en oeuvre des accords Durafour s'étaient répercutées dans l'ensemble de la fonction publique. Concernant le secteur social et médico-social, il a appelé de ses voeux la mise en place d'un taux directeur, en rappelant le caractère positif des expériences qui avaient été conduites en ce sens dans certains départements. Il a relevé que la mise en oeuvre des emplois-jeunes dans les associations donnait lieu souvent à des demandes de subventions auprès des collectivités locales.

M. Gilbert Chabroux a souligné que le budget de la solidarité augmentait, à structure constante, de 4,73 %, c'est-à-dire plus rapidement que le budget général et que l'ensemble des dépenses d'intervention. Il s'est félicité que ce budget apporte des réponses aux questions que soulèvent l'insertion des handicapés et la lutte contre l'exclusion, à travers notamment le soutien aux professions sociales et aux CHRS.

Mme Gisèle Printz , après avoir rappelé qu'un certain nombre de personnes handicapées étaient prises en charge par leur famille, a regretté que les grandes entreprises ne cherchent pas plus souvent à mettre en oeuvre l'obligation d'emploi prévue par la loi de 1987.

En réponse, M. Jean Chérioux a tout d'abord rappelé qu'il était parfaitement cohérent avec les positions qu'il avait prises antérieurement et qu'il était favorable à la mise en place du taux directeur quel que soit le Gouvernement qui le proposait.

En revanche, il a souligné qu'il avait toujours estimé que le taux directeur devrait être appliqué dans des conditions qui ne mettent pas en difficulté de nombreuses associations.

Concernant l'hébergement des handicapés, il a souligné que le nouveau problème de l'accueil des personnes handicapées âgées était incontestablement générateur de coûts supplémentaires.

S'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'emploi prévue par la loi de 1987, il a regretté que les résultats ne soient pas meilleurs, en particulier dans la fonction publique.

Concernant l'intégration des jeunes handicapés, il a indiqué que le Gouvernement prévoyait que les schémas d'équipement devraient développer des services de soutien à l'intégration scolaire et qu'une mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'Education nationale serait chargée de porter un diagnostic et de faire des propositions pour améliorer la formation générale des enfants et adolescents handicapés faisant l'objet d'une éducation spéciale.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés à la solidarité.

Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés à la discussion des crédits de la solidarité, la commission, sur proposition de M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis , a émis un avis de sagesse sur l'article 82 relatif au versement d'une subvention par l'Etat pour la prise en charge de l'allocation de parent isolé (API).

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 83 qui vise à mettre fin au versement de l'AAH aux personnes handicapées âgées de plus de 60 ans après que M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis , eut constaté que la mesure conduisait à empêcher certaines personnes handicapées de travailler au-delà de 60 ans pour obtenir une retraite à taux plein afin d'éviter une baisse de revenu.

Enfin, sur proposition de M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis , la commission a adopté un article additionnel après l'article 83 , afin de permettre l'institution d'un objectif général de l'évolution des dépenses du secteur social et médico-social pour les dépenses relevant de l'aide sociale des départements.

Au cours d'une seconde réunion tenue, le mercredi 25 novembre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen d'un article additionnel nouveau inséré par l'Assemblée nationale et rattaché à la discussion des crédits de l'emploi et de la solidarité du projet de loi de finances pour 1999 .

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement du Gouvernement insérant un article 84 rattaché à la discussion des crédits de l'emploi et de la solidarité, afin d'instaurer le financement par enveloppes limitatives aux établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat. Il a rappelé que ce dispositif venait compléter celui de l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les établissements financés par l'assurance maladie.

M. Guy Fischer a fait part de son opposition à l'article 84 en soulignant que l'application des taux directeurs " étranglerait " les associations gestionnaires du secteur social et médico-social qui seraient contraintes d'accroître la participation des usagers aux dépenses du secteur.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis , a rappelé que la commission demandait que les taux directeurs soient appliqués en évitant que les associations ne subissent les effets des augmentations structurelles de coût dont elles ne sont pas responsables et a souligné que la participation des usagers ne devrait pas augmenter plus rapidement que les prix de journée, dont l'évolution serait dorénavant mieux maîtrisée.

Sur proposition du rapporteur, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 84 .

En outre, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a proposé de rectifier l'amendement adopté par la commission lors de sa réunion du 4 novembre dernier, afin d'insérer un article additionnel après l'article 83 en vue d'appliquer le taux directeur au secteur social et médico-social financé par les départements. Il a proposé de supprimer la mention relative à la modulation de taux qui apparaît superflue, dans la mesure où les conseils généraux sont, en tout état de cause, habilités à effectuer une telle modulation.

La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

A structure constante, les crédits relatifs à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999, soit 70,8 milliards de francs, présentent une augmentation de 4,73 %, plus rapide que celle du budget général (2,3 %) et des dépenses d'intervention (3,7 %).

Constatant que le projet de budget pour 1999 faisait largement appel aux marges de manoeuvre dégagées par le retour de la croissance, votre commission s'est demandée s'il était accompagné d'un effort de maîtrise accrue des dérives de coût possible dans le secteur social.

Certes, il est tentant de juger un budget à la lumière des augmentations nominales de crédits obtenus par le ministre durant la négociation budgétaire.

Dans le domaine social, ce raisonnement se heurte toutefois à l'ampleur des besoins non satisfaits : qu'il s'agisse, par exemple, d'améliorer le niveau de vie des plus démunis, de lutter contre tous les facteurs qui freinent l'intégration des handicapés dans la société ou d'assurer l'accompagnement social en vue de réinsérer les personnes en situation de détresse sociale, le présent budget ne saurait assurer la couverture des dépenses potentielles.

C'est pourquoi, pour porter un jugement objectif, il apparaît nécessaire de tenir compte non seulement des points de satisfaction ou d'insatisfaction relevés au cours des auditions préalables, mais aussi de la réalité des efforts engagés par le ministère pour " dépenser mieux ", c'est-à-dire pour offrir plus de prestations ou les répartir plus équitablement à niveau budgétaire constant.

Votre commission a relevé deux motifs de satisfaction.

S'agissant des personnes handicapées, le Gouvernement, dans la ligne des engagements pris par Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, ne relâche pas l'effort entrepris ces dernières années pour accroître significativement le nombre de places en établissements.

Concernant la lutte contre les exclusions -qui demande toujours une grande vigilance comme en témoigne les conséquences dramatiques de la récente vague du froid-, le ministère a pris en compte l'élan donné par la loi d'orientation du 29 juillet dernier en revalorisant les crédits déconcentrés afférents et en maintenant l'effort en faveur des centres d'hébergement et de réinsertion. En ce domaine, le Gouvernement doit tout faire pour faciliter et améliorer l'accès aux hébergements disponibles.

S'agissant, en particulier, des problèmes liés au handicap, votre commission a souhaité qu'un effort soit engagé en faveur du soutien adapté aux enfants handicapés scolarisés, notamment dans les filières normales et que le travail en milieu ordinaire soit développé pour les adultes handicapés.

Elle demande de plus que les récents -et heureux- progrès de la médecine ne conduisent pas à porter un jugement erroné sur la situation toujours difficile des personnes atteintes par une affection évolutive grave du point de vue des règles d'attribution de l'AAH.

Cela étant, votre commission a souligné le caractère préoccupant de l'évolution de deux postes de dépenses.

Dans une période de reprise économique, l'augmentation de 3 % de l'effectif des 1.070.000 titulaires du RMI attendue pour 1999, malgré le vote de la loi contre les exclusions, est inquiétante.

Concernant le dossier du financement des mesures de tutelle et de curatelle d'Etat, dont les crédits augmentent de 11 % cette année, votre commission ne peut que souligner l'absence d'avancées pour mieux maîtriser, en toute clarté, ces dépenses en irrésistible ascension.

Mais c'est dans le domaine de l'aide sociale financée par les collectivités locales que votre commission ressent les plus graves incertitudes.

D'un montant total de 78,5 milliards de francs, en 1997, en augmentation de 3,7 %, les dépenses d'aide sociale départementale connaissent une accalmie trompeuse car les menaces de dérive existent toujours : le vieillissement démographique, la " judiciarisation " de l'aide à l'enfance, la spécificité de la prise en charge des adultes handicapés âgés, constituent autant de tendances lourdes à la hausse des dépenses.

Celles-ci seront encore aggravées par les récentes réformes voulues par le Gouvernement relatives à la réduction du temps de travail, à la nouvelle définition de la notion de travail effectif et aux emplois-jeunes qui vont augmenter les charges sur les établissements sociaux et médico-sociaux.

Dans ce contexte, la mise en oeuvre du taux directeur opposable à l'évolution des dépenses du secteur social et médico-social représente une avancée ; au demeurant, votre commission a adopté un amendement afin de l'étendre aux établissements financés par les départements.

Toutefois, la réforme du taux directeur ne prendra son sens que si elle n'étrangle pas les associations gestionnaires du secteur médico-social, soumises à des coûts dont elles n'ont pas la maîtrise.

Il importe de remettre à plat les facteurs d'évolution de la dépense sociale et médico-sociale afin d'évaluer la situation, tant en ce qui concerne les dépenses imputables aux normes techniques, que celles relatives à la mise en oeuvre des conventions collectives ou de leurs avenants. L'Etat doit accompagner la mise en oeuvre du taux directeur opposable pour neutraliser les effets de certaines décisions qu'il prend et dont le secteur social et médico-social ne saurait être considéré pour seul responsable.

Soucieuse de constater le caractère peu rassurant de certaines évolutions de dépenses, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité dans le projet de budget pour 1999.

I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE

Sur l'ensemble du budget des affaires sociales, qui représente 243 milliards de francs, l'avis que nous examinons maintenant porte exclusivement sur les dépenses liées à la politique de la solidarité financées par le ministère des affaires sociales, c'est-à-dire sur environ 71 milliards de francs, soit 4,3 % des dépenses du budget général.

Ces dépenses s'articulent autour de deux " agrégats ", à peu près équivalents, d'un montant de 35 milliards de francs chacun :

- l'agrégat relatif à l'intégration et la lutte contre l'exclusion recouvre le RMI, les dépenses des CHRS, ainsi que l'action sociale de l'Etat pour la réinsertion et la lutte contre l'exclusion ;

- l'agrégat relatif au développement social assez hétérogène regroupe notamment les dépenses relatives à la formation des travailleurs sociaux, au financement des centres d'aide par le travail (CAT), ainsi que les dépenses d'action sociale de l'Etat destinées aux personnes handicapées et aux personnes âgées.

Les dépenses relatives aux personnes handicapées seront analysées de manière approfondie dans le II infra de cet avis. Avant d'évoquer les grandes caractéristiques du budget, votre rapporteur souhaite évoquer, de manière liminaire, l'évolution de quelques dépenses hétérogènes incluses dans l'agrégat " développement social ".

• Les crédits relatifs à l'information et aux interventions sur les droits des femmes

Ces crédits (chapitre 43-02), qui s'inscrivaient à la baisse dans le précédent budget, passent de 72 à 80,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 11,6 %.

La mesure nouvelle de 8,4 millions de francs se décompose essentiellement en trois postes :

- une revalorisation des crédits alloués au Conseil supérieur de l'information sexuelle et à diverses associations (1,6 million de francs) ou organismes à vocation nationale, tels que le Centre national d'information sur les droits des femmes (CNIDF) ;

- les moyens alloués au titre du Plan national d'action pour l'emploi (5,1 millions de francs) le service public de l'emploi doit porter une attention particulière aux femmes par le développement de l'effort d'information dans les établissements scolaires et universitaires, la mixité des emplois et l'égalité professionnelle dans l'entreprise ;

- une augmentation de 850 milliers de francs des crédits pour les permanences d'écoute des femmes victimes de violence.

• Les crédits relatifs à la prise en charge de diverses dépenses au titre du service national des objecteurs de conscience

Ces crédits passeront de 118 millions de francs en 1998 à 106 millions de francs dans le projet de budget pour 1999, soit une baisse de 10 % des crédits disponibles .

Le maintien de ce poste budgétaire est justifié par le fait que d'ici à 2002, près d'un million de jeunes, qui ont atteint l'âge de 18 ans avant 1997, demeurent soumis aux obligations du service national.

En revanche, il est frappant de constater que la réforme du service national a entraîné une forte diminution des candidatures à l'objection de conscience dont le nombre a diminué de 43 % en 1997 (9.578 demandes) et de 33 % en 1998 (5.424 demandes) pour atteindre le nombre de 9.445 objecteurs de conscience en service actuellement.

Les crédits ne diminuent donc pas à due proportion de la chute prévisible des effectifs afin d'aider à la réduction des retards de paiement au titre des sommes dues par l'Etat aux associations qui emploient les objecteurs et avancent les sommes correspondant à leurs frais de nourriture et de logement.

Il convient de noter que, dans le budget précédent, les crédits correspondants avaient été ramenés de 201,6 millions de francs à 118 millions de francs, soit une baisse de 42 % des dépenses.

• Les crédits concernant le financement des prestations sociales et des actions culturelles en faveur des rapatriés

S'agissant des rapatriés, les crédits inscrits pour 1999 au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit 135 millions de francs, -stables par rapport à 1998-, ne représentent qu'une fraction des crédits prévus en faveur des rapatriés et inscrits sur les budgets de différents ministères qui s'élèvent au total à 1,66 milliard de francs dans le présent budget.

Crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1999

(en millions de francs)

	LFI 98	PLF 99
Economie, Finances et Industrie
I - (Charges communes)	792,27	412.02
II - Services financiers	27	25
III - Industrie	177,12	177,12
Emploi solidarité et ville
II - Santé solidarité, ville	135	135
Anciens combattants	56,2	6,2
Affaires étrangères et coopération	0,04	0,04
Equipement, transports et logement	773,98	748,10
Agriculture et pêche	105	60
Total	2.066,61	1.657,48

Si le présent rapport ne saurait présenter un commentaire exhaustif de l'ensemble des crédits budgétaires prévus en faveur des rapatriés, deux observations peuvent être présentées à propos de l'évolution des crédits.

Tout d'abord, la baisse de 19,8 % de l'ensemble des crédits budgétaires relatifs à une cause purement mécanique. D'une part, le dispositif d'indemnisation des rapatriés, relancé par la loi du 16 juillet 1987 et financé sur le budget des charges communes, arrive maintenant à son terme ; d'autre part, le dispositif de contribution de l'Etat pour le rachat des cotisations afférentes à certaines périodes d'activité des rapatriés dans le pays où ils ont résidé, enregistre dorénavant un tassement des demandes.

Ensuite, s'agissant du dispositif d'aide au désendettement des rapatriés réinstallés, l'année 1998 marque la fin de l'activité des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) qui avaient été mises en place par décrets et circulaires du 28 mars 1994 et du 21 avril 1995.

M. Louis Monchovet, délégué aux rapatriés, a indiqué à votre rapporteur que, pour les dossiers restant à régler, qui sont souvent les plus lourds et les plus complexes, il serait mis en place une commission à caractère national. M. Monchovet souligne que la départementalisation des attributions d'aide avait pu susciter certaines tensions au niveau local et que l'ensemble des associations de rapatriés ne souhaitait pas qu'elle soit reconduite.

A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES

La mise en oeuvre de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions fait appel à de multiples secteurs d'intervention publics tels que l'emploi, la formation professionnelle, le logement ou la santé qui ne relèvent pas tous du champ du présent avis.

Concernant le volet relatif à la solidarité, le programme national de lutte contre les exclusions entraîne diverses mesures nouvelles concernant, en particulier, le dispositif d'accueil d'urgence et la formation des professions sociales.

1. Un ensemble de mesures nouvelles liées à la loi contre les exclusions

Les mesures nouvelles du budget solidarité
relatives à la mise en oeuvre de la loi contre les exclusions

(en millions de francs)

	Mesures nouvelles (DO + CP)
• Accès à l'emploi
- Fonds d'aide aux jeunes (chap. 47-21)	120
- Appui social individualisé (chap. 47-21)	100
• Accueil et logement d'urgence
- Fonctionnement des résidences sociales (chap. 47-21)	80
- Dispositif de veille d'urgence (chap. 47-21)	40
- Création de places en CHRS (chap. 46-23)	42
- Rénovation de CHRS (chap. 66-20)	43
• Moyens de la lutte contre l'exclusion
- Création de l'Observatoire national (chap. 34-94)	5
- Créations d'emplois (chap. 31-41 et 31-42)	16,7
- Mesures relatives aux DDASS (chap. 37-13)	37
- Formation des travailleurs sociaux (chap. 43-33)	52
TOTAL	535,7

La lutte contre les exclusions dans les crédits relatifs à la solidarité représente près de 536 millions de francs de mesures nouvelles.

L'effort du Gouvernement tranche avec le budget de l'année dernière dont votre commission avait souligné combien il était décevant, notamment en matière d'hébergement d'urgence. Le poste le plus important à cet égard est celui des dépenses d'intervention inscrites au titre du programme d'action sociale de l'Etat (dépenses non déconcentrées et déconcentrées du chapitre 47-21) et qui sont destinées à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ces crédits, qui avaient été diminués dans le précédent budget pour être portés à 763 millions de francs environ, connaissent à nouveau une augmentation pour atteindre 943 millions de francs dans le projet de budget pour 1999.

En 1998, les principales utilisations de ces crédits ont été les suivantes :

- répondre à l'urgence sociale en matière d'hébergement d'urgence, d'accueil et d'orientation, d'aide et de secours de toute nature aux personnes les plus démunies, pour un montant qui devrait dépasser 300 millions de francs ;

- apporter la contribution de l'Etat aux fonds départementaux d'aide aux jeunes (FAJ) (100 millions de francs environ) ;

- financer des postes FONJEP et des emplois locaux d'insertion accordés à des associations et des réseaux engagés dans une large palette d'activités destinées à lutter contre l'exclusion et à recréer le lien social (à titre d'illustration, les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs sont des utilisateurs importants de ces dispositifs) ;

- financer les conventions d'objectifs pour soutenir l'activité des grands réseaux caritatifs d'envergure nationale ; il est à noter que ce poste a fait l'objet d'un redéploiement interne, du niveau national au niveau déconcentré, sur une série d'actions locales qui étaient jusqu'alors financées par imputation sur les enveloppes nationales.

Par ailleurs, ces crédits d'action sociale permettent d'apporter une aide à des publics spécifiques (gens du voyage), de lutter contre divers fléaux (prostitution, suicide, développement des sectes), de mener des actions innovantes en direction des jeunes (opérations écoles ouvertes, prévention été), de lancer des actions expérimentales et de soutenir le développement de la vie associative dans le champ de la lutte contre l'exclusion.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits délégués aux services déconcentrés augmenteront principalement grâce à la poursuite de l'effort amorcé dès 1998 en faveur de la veille et de l'urgence sociales ainsi que du fonctionnement des résidences sociales, et également sur les fonds d'aide aux jeunes afin de poursuivre la montée en charge du programme TRACE. L'enveloppe affectée aux FAJ devrait passer de 100 à 190 millions de francs entre 1998 et 1999.

En outre, une mesure nouvelle de 100 millions de francs est prévue pour l'appui social individualisé. Compte non tenu des compléments apportés par le Fonds social européen, l'enveloppe consacrée à l'ASI sera de 140 millions de francs.

Votre rapporteur souligne néanmoins que l'augmentation de certaines des dépenses programmées sur le budget de l'Etat ne seront pas sans incidence pour les collectivités territoriales. Tel est le cas de l'augmentation des fonds des FSL qui doivent être abondés à parité par le département et qui donnent lieu à des contributions volontaires de quelques milliers de communes.

Il convient également de s'interroger sur le financement futur des fonds d'urgence sociale mis en place à la suite des mouvements de chômeurs et qui ont donné lieu à la mise en place de commissions d'action sociale d'urgence (CASU) par voie de circulaire.

2. La poursuite de l'effort en faveur des CHRS au rythme prévu par le programme national d'action de lutte contre les exclusions

Avec le retour des températures rigoureuses de l'hiver et les accidents tragiques qui surviennent pour les sans-abri sombrant en situation d'hypothermie durant leur sommeil, se pose de façon plus aiguë la question du caractère adapté du dispositif d'hébergement d'urgence et d'accueil des personnes en difficulté.

a) Le dispositif d'hébergement d'urgence

Ce dispositif est fondé sur trois types de structures.

•  Tout d'abord, des structures d'hébergement d'urgence qui offrent un gîte et un couvert ainsi que des prestations élémentaires (soins, équipement sanitaire, écoute et réconfort) pour les plus démunis.

Ces équipements ont essentiellement pour vocation d'offrir un hébergement de courte durée (la durée maximum du séjour est parfois fixée à trois nuits au maximum pour faciliter les rotations) principalement pendant la période hivernale et s'adressent à des personnes sans gîte ni couvert et, parfois, très désocialisées. Le parc ainsi disponible a été évalué à 15.000 places lors de la préparation de la loi contre les exclusions. Ces structures légères sont créées et gérées par les associations caritatives avec l'appui de subventions non pérennes versées par les collectivités locales (ou l'Etat), ou financées par l'initiative privée.

•  Le second dispositif est celui des CHRS qui ont pour but non seulement d'offrir des prestations d'accueil en urgence mais aussi d'assurer un véritable accompagnement social des personnes et des familles dans une démarche de retour à l'autonomie de vie sociale.

Les CHRS relèvent de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Comme le confirme la loi du 22 juillet 1983 portant répartition des compétences, les CHRS sont contrôlés et relèvent du financement par l'Etat, au titre de l'aide sociale obligatoire (chapitre 46-23 du budget solidarité). Il n'est pas inutile de rappeler que l'aide sociale en matière de logement et d'hébergement incombant à l'Etat résulte de la loi du 23 novembre 1953 et qu'elle a été élargie à l'accueil des familles par la loi du 19 novembre 1974.

La capacité des CHRS, au nombre de 735 au 1 ^er janvier 1996, qui emploient environ 9.500 personnes, peut être évaluée doublement : les places financées par les crédits d'aide sociale obligatoire de l'Etat s'élevaient au nombre de 28.400 en prévision au 31 décembre 1998.

Si l'on examine l'ensemble des places installées, y compris celles financées par exemple par certaines collectivités locales, le nombre total est évalué à 30.820. A cela, il convient d'ajouter la possibilité pour les CHRS de suivre près de 3.000 personnes en milieu de vie ordinaire sans les héberger.

Au total, les CHRS ont une possibilité d'accueil de près de 30.000 personnes qui peut être évidemment augmentée temporairement en cas de situation très difficile.

Les caractéristiques des populations accueillies en CHRS en 1994

La dernière enquête sociale du SESI en janvier 1994 fait apparaître les données suivantes sur les populations accueillies en CHRS.

Seuls 22 % des adultes disposaient auparavant d'un logement personnel. La plupart d'entre eux étaient locataires, notamment en HLM. C'était surtout le cas des familles accompagnées d'enfants.

Un quart des adultes (24 %) n'avaient pas de logement personnel avant d'être accueillis en CHRS mais étaient hébergés dans leur famille ou chez des amis.

15 % n'avaient pas de logement à proprement parler, ils occupaient une caravane ou étaient sans abri.

Les autres adultes accueillis (34 %) provenaient d'établissements sociaux, médicaux ou pénitentiaires.

Les personnes accueillies sont pénalisées surtout par une qualification professionnelle trop ancienne ou insuffisante : 36 % des adultes accueillis sont des ouvriers non qualifiés et 19 % n'ont aucune expérience professionnelle.

La majorité des adultes hébergés en CHRS sont chômeurs (36 %) ou inactifs (19 %).

Seuls 24 % des adultes en CHRS exercent une activité salariée.

La plupart des adultes hébergés en CHRS ont pour ressource principale une allocation.

Un tiers des adultes de moins de 25 ans est sans ressources.

La population accueillie est composée majoritairement de personnes seules (80 % d'hommes). A l'heure actuelle, on enregistre un phénomène de net rajeunissement des personnes hébergées et les CHRS sont amenés à secourir de plus en plus de femmes avec enfants. L'apparition de ces publics nouveaux a pour effet de faire évoluer les solutions proposées par les CHRS dont les missions, outre l'hébergement d'urgence, s'articulent autour de projets prenant en compte le logement, la formation, l'emploi, l'accès au système de soins. Ainsi, les CHRS sont conduits à jouer un rôle de pivot dans les différents processus d'insertion.

•  Le troisième dispositif est celui des logements d'urgence et d'insertion qui sont examinés plus particulièrement dans l'avis de notre collègue, M. Jacques Bimbenet, et qui ont été mis en place essentiellement par les gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé. 5.000 logements ont été construits de 1993 à 1995 et 9.000 logements supplémentaires ont été installés dans le cadre du plan Périssol. 221 logements ont été programmés depuis le 1 ^er janvier 1997.

b) Le financement des CHRS prévu pour 1999

En section de fonctionnement , la dotation prévue au titre de l'aide sociale pour les personnes hébergées en CHRS s'élève à 2,49 milliards de francs pour 1999 soit une mesure nouvelle de 77,5 millions de francs qui correspond à une progression de 3,2 % par rapport à 1998.

Il importe de souligner que par un amendement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré un article 84 au projet de loi de finances qui institue un taux directeur opposable à l'évolution des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat, (CAT et les CHRS) qui vient compléter le dispositif similaire prévu à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'assurance maladie.

La hausse de 3,2 % prévue pour la dotation globale des CHRS, qui est d'ailleurs la même que celle prévue au sein de l'ONDAM pour le secteur social et médico-social revêt donc cette année un caractère plus impératif que les années précédentes.

Selon le bleu budgétaire, la mesure nouvelle correspond :

- pour 35 millions de francs, à l'incidence de la " revalorisation du taux directeur des établissements sociaux et médico-sociaux " c'est-à-dire à la prise en charge de l'évolution générale des dépenses des CHRS ;

- pour 42 millions de francs, à la création de 500 places nouvelles en CHRS.

Ces places nouvelles correspondent en réalité à la transformation de places d'hébergement d'urgence actuellement financées par des subventions en places relevant de l'aide sociale.

Il est apparu en effet que, d'une part, le besoin des populations concernées dépassait le cadre hivernal et que, d'autre part, les prestations de base offertes (un lit, un couvert...) ne permettaient pas d'engager la personne dans une démarche d'insertion. Par ailleurs, la pérennité de ces structures n'est pas assurée dans la mesure où elles sont financées par des subventions dont le montant peut varier d'une année sur l'autre. En assurant la stabilité du financement, cette transformation permet aux gestionnaires de développer les prestations d'accompagnement social vers l'insertion pour des personnes en situation de grande précarité.

Avec la transformation de 500 places supplémentaires, le Gouvernement applique strictement l'objectif visant 1.500 places sur 3 ans de 1998 à 2000 prévu dans le programme national de prévention et de lutte contre les exclusions.

En section d'investissement , Le Gouvernement inscrit une dépense de 75 millions de francs en autorisation de programme pour la rénovation des CHRS (chapitre 66-20, article 40).

Ces dépenses visent à financer des travaux de réhabilitation et de mise aux normes des CHRS afin de permettre un accueil individualisé. Il s'agit comme le rappelle la FNARS de généraliser la suppression des dortoirs collectifs, d'améliorer l'accueil des couples et des enfants ainsi que de garantir le respect des normes modernes d'hygiène et de confort.

Il est rappelé dans le programme d'action de mars 1998 que le tiers des places disponibles en centre d'hébergement ou en CHRS -soit respectivement 5.000 et 10.000 places pour chacune des deux catégories de structure- nécessite des travaux de rénovation.

S'agissant des 10.000 places de CHRS à rénover, il convient de rappeler que le coût moyen des travaux est estimé à 50.000 francs par place réhabilitée et que l'aide de l'Etat représente 50 % du coût, le reste étant pris en charge par le centre lui-même.

A terme, la mise en place de trois tranches de financement à 75 millions de francs devrait donc permettre de rénover 90.000 places de CHRS.

c) Le niveau de l'effort consenti pour les CHRS peut appeler des interrogations

•  Tout d'abord, pour ce qui concerne la transformation de places d'hébergement d'urgence en CHRS, la Fédération nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale (FNARS) estime que la tranche de 500 places prévue par le programme gouvernemental de mars devrait être au moins doublée pour répondre aux besoins minima et retrouver le rythme de 1997.

Il convient de rappeler en effet que le budget 1997 sous l'impulsion de M. Jacques Barrot avait prévu la transformation de 1.000 places d'hébergement dans le cadre d'un plan qui devait porter sur 3.000 places. Au total, ce sont 1.234 places qui avaient été transformées au titre du budget de 1997.

Evolution des crédits de fonctionnement des CHRS

(chapitre 46-23 article 22)

Année	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 (prévisions)
LFI	1.811 MF	1.849 MF	1.961 MF	1.927 MF	2.129 MF	2.222 MF	2.347 MF	2.412 MF	2.490 MF
Taux d'évolution de LFI à LFI		+ 2,06 %	+ 6,10 %	- 1,77 %	+ 10,53 %	4,33 %	5,65 %	2,77 %	3,21 %
Mesures nouvelles de création de places	0	0	8 MF	0	38,5 MF	38,5 MF	84 MF	42 MF	42 MF

Entendue par votre rapporteur, la FNARS a envisagé l'hypothèse d'un redéploiement entre les dépenses d'action sociale de l'Etat ( chapitre 47-21 - article 70 ) à hauteur de 42 millions de francs pour venir abonder la dotation au titre de l'aide sociale pour les CHRS ( chapitre 46-23 - article 22 ) et de permettre ainsi l'ouverture de 1.000 places au lieu de 500 prévues actuellement afin de répondre aux besoins dont la croissance est encore très forte, et de ne pas bloquer plus longtemps les créations et extensions étudiées et acceptées par les CROSS voire parfois autorisées par les préfets. Il s'agissait aussi de tenir compte de l'élargissement des missions des CHRS résultant de la loi du 29 juillet 1998, notamment dans les domaines de l'insertion professionnelle et par l'économique ainsi que de l'urgence et la veille sociale.

Sur ce point, M. Bernard Kouchner a fait savoir le 9 novembre dernier à l'Assemblée nationale qu'il était défavorable à cette proposition car les propositions d'inscription de crédits au chapitre 47-21 " correspondaient à des engagements pris par le Gouvernement " dans le cadre du programme du 4 mars dernier.

•  En second lieu, votre rapporteur souligne qu'au-delà de la question de l'augmentation du parc existant -dont le niveau n'est pas médiocre aujourd'hui qu'il s'agisse de places d'urgence ou de CHRS-, il importe de faciliter dans les meilleures conditions l'accès et l'orientation des plus démunis vers les structures d'accueil.

Il convient à la fois par un effort de persuasion de lever les réticences de ceux qui refusent d'accéder aux centres existants pour des craintes qui ne sont pas toujours réellement justifiées. Il faut également lever les obstacles administratifs ou matériels qui empêchent les personnes en difficulté de trouver un hébergement.

Le fonctionnement du service téléphonique d'urgence (le 115) semble connaître certains dysfonctionnements en particulier durant les périodes climatiques difficiles. L'Etat pourrait utilement intervenir pour apporter dans les périodes de pointe un soutien financier et logistique aux organismes qui assurent le fonctionnement des veilles téléphoniques et qui jouent un rôle de service public.

•  Enfin, en troisième lieu, il n'est pas inutile de relever que, si l'amélioration des actuelles places d'hébergement en dortoirs collectifs -qui sont génératrices d'insécurité- est très attendue, le Gouvernement a choisi d'inscrire uniquement 43 millions de francs de crédits de paiement sur les 75 millions de francs d'autorisations de programme destinés à la rénovation des CHRS.

Cette somme ne permet de subventionner en 1999 des travaux que sur l'équivalent de 1.720 places par rapport aux 3.000 envisageables en autorisation de programme nonobstant les éventuels reports de crédits.

Votre rapporteur souligne que l'effort doit être suivi avec régularité.

3. Une augmentation significative des crédits destinés aux établissements de formation des travailleurs sociaux

La lutte contre l'exclusion repose évidemment sur l'action des travailleurs sociaux dont l'intervention est parfois déterminante pour éviter à de nombreuses personnes de basculer dans l'exclusion la plus grave.

La formation des étudiants en travail social est assurée par 153 centres de formation de travailleurs sociaux dont 31 ont un statut de droit public sous forme d'établissements publics et dont les autres centres ont un statut privé du type association loi de 1901 ou loi de 1908.

Les 31 établissements publics recouvrent des lycées publics (20), des instituts universitaires technologiques (3), des universités (1), des hôpitaux (4) ainsi que des services ou établissements publics rattachés à des conseils généraux ou à l'Etat (3).

Les travailleurs sociaux, dont les employeurs, les professions et les niveaux de qualification seront variables, représentent environ 440.000 personnes. Actuellement, 31.000 étudiants environ sont en formation.

Formation des travailleurs sociaux -1997-1998

Assistant de service social	6.044
Conseiller en économie sociale familiale	937
Éducateur spécialisé	7.604
Éducateur de jeunes enfants	3.197
Éducateur technique spécialisé	924
Moniteur éducateur	3.647
Aide médico-psychologique	5.156
Travailleuse familiale	275
Aide à domicile (CAFAD)	3.062
Total	30.846

Source : ministère de l'Emploi et de la Solidarité

Votre rapporteur souligne le rôle important joué par les conseillères en économie sociale familiale qui jouent un rôle déterminant pour apprendre à des mères de famille comment mieux gérer le budget familial et effectuer les démarches administratives indispensables.

L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a clarifié et consolidé les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et a amélioré la reconnaissance des droits des étudiants.

a) La dotation budgétaire pour 1999 doit permettre de financer la formation de 1.000 étudiants supplémentaires.

•  Pour ce qui concerne les dépenses de fonctionnement , en 1999 les crédits relatifs à la formation des professions sociales (dépenses déconcentrées chapitre 43-33 - article 20) font l'objet d'une mesure nouvelle significative de 61 millions de francs et atteignent ainsi un montant total de 595 millions de francs .

La mesure nouvelle se décompose en 9 millions de francs au titre de l'évolution des dépenses des centres et 52 millions de francs ^{1( * )} pour permettre la formation d'environ 1.000 étudiants supplémentaires.

Cette progression est dans la ligne du programme d'action du 4 mars dernier. D'ores et déjà, selon l'ONFTS, 780 étudiants supplémentaires ont été reçus en formation en 1998.

•  Cette évolution appelle deux observations de la part de votre rapporteur.

Tout d'abord, selon l'ONFTS, les calculs prévisionnels du ministère sont effectués sur la base d'un montant forfaitaire de 26.000 francs par année de formation d'un étudiant, alors qu'en réalité le coût moyen réel d'une année de formation serait plus élevé : ainsi, il serait plus proche de 30.000 francs par étudiant selon une étude réalisée en 1997. L'ONFTS admet néanmoins que les crédits supplémentaires mis en place sont d'un niveau convenable, susceptible de permettre aux EFTS d'accroître les effectifs d'élèves dans les proportions envisagées.

Par ailleurs, M. Georges Comte, président de l'ONFTS, a souligné auprès de votre rapporteur le coût de la prise en charge de la formation des personnes embauchées sous " contrats-jeunes " et destinées à travailler dans le secteur social. Il est souligné que les jeunes en question ont souvent une formation moindre que celle des étudiants de la filière classique et qu'ils requièrent un encadrement et un contenu d'enseignement différents de ceux mis en place habituellement, ce qui génère donc des coûts supplémentaires. Dans la mesure où la dotation de l'article 43-53 précité couvre le financement direct de la formation des travailleurs sociaux relevant de formation professionnelle qualifiante, il sera important de réévaluer ce poste à l'avenir en tenant compte du poids des " emplois-jeunes ".

•  En section d'investissement , le projet de budget pour 1999 permet de maintenir à un niveau satisfaisant le financement des travaux destinés à améliorer la sécurité et l'accessibilité des écoles de formation de travailleurs sociaux : pour 1999, le montant des autorisations de programme s'élève à 6,6 millions de francs (contre 6,7 millions de francs en 1998) tandis que les crédits de paiement atteindront 6,2 millions de francs (contre 5 millions de francs en 1998).

b) La question récurrente des aides financières aux étudiants

Des crédits spécifiques sont prévus (chapitre 43-34, article 20), à hauteur de 82,2 millions de francs en 1999 , pour financer les bourses d'Etat, les indemnités aux travailleuses familiales en cours d'emploi et les rémunérations des étudiants en formation professionnelle relevant du ministère.

Les modalités d'attribution des bourses aux étudiants en travail social diffèrent aujourd'hui encore largement de celles pratiquées dans l'enseignement supérieur, qui sont versées suivant un barème pondéré en tenant compte des ressources et des charges familiales de l'intéressé.

S'agissant des travailleurs sociaux, les bourses sont attribuées dans le respect d'un quota national de 3.400 bourses d'Etat qui demeure inchangé depuis dix ans.

Le quota national est réparti entre les régions en tenant compte du nombre d'étudiants inscrits, du nombre de demandes de bourse et du quotient familial moyen calculé au plan national.

En conséquence, le nombre de boursiers en travail social est encadré par le quota, qui peut conduire à ce que des étudiants, selon la région, n'aient pas à remplir les mêmes conditions de revenu pour bénéficier de la bourse d'Etat.

Pour pallier l'insuffisance du niveau du quota, les Directions régionales des Affaires sanitaires et sociales ont été conduites, après instruction ministérielle, à attribuer des bourses à mi-taux afin de satisfaire un plus grand nombre des demandes. Ce procédé atteint toutefois ses limites, compte tenu des situations précaires et fragilisées dans lesquelles se trouvent les étudiants en travail social.

C'est ainsi qu'au titre de l'année scolaire 1997-1998, 4.080 étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse d'Etat et qu'au titre de l'année scolaire 1996-1997 ils étaient 3.996. Le montant de la bourse d'Etat s'élève à 19.692 francs pour la rentrée 1998.

L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 précise que les " étudiants inscrits dans les établissements peuvent, pour l'accomplissement de leur scolarité, prétendre à l'attribution d'aides financières de l'Etat, dont la nature, le taux et les conditions d'attribution sont fixés par décret ". Les attributions de bourses dans le secteur social et médico-social devraient donc se rapprocher du droit commun. L'élaboration de ce décret qui définira un nouveau cadre de référence, est programmée dans les mois à venir.

Votre rapporteur souligne que le montant de la dotation budgétaire est revalorisé de 1,4 % en 1999 et que cette progression ne tient compte ni de l'augmentation prévue de 1.000 étudiants en travail social ni, a fortiori, des conséquences du décret d'application en préparation de l'article 151 précité qui devrait améliorer les conditions d'attribution des bourses en travail social.

D'une façon générale, votre rapporteur souhaite que les décrets d'application de l'article 151 susvisé puissent paraître rapidement après consultation des organisations représentatives du secteur.

B. L'ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DES CRÉDITS RELATIFS AU RMI AINSI QUE DES DÉPENSES LIÉES AUX FRAIS DE TUTELLE ET DE CURATELLE

1. Une prévision toujours pessimiste sur l'évolution des effectifs du RMI

a) La progression toujours élevée du nombre des foyers concernés et du coût de la prestation

L'importance des dépenses consacrées au RMI reflète la gravité et la persistance de l'exclusion dans une période de reprise de la croissance.

Peuvent bénéficier du RMI tous les résidents en France, sans condition de nationalité -une condition de résidence de trois ans étant toutefois requise pour les ressortissants de pays étrangers- à condition qu'ils soient âgés de plus de 25 ans et qu'ils ne soient pas étudiants, ou s'ils ont moins de 25 ans, qu'ils aient au moins un enfant à charge. L'allocation versée complète les ressources des intéressés de façon à leur garantir un revenu minimum fixé à 2.430 francs par mois au 1 ^er janvier 1998 pour une personne isolée sans enfant à charge et à 3.644 francs par mois pour un couple (ce montant est majoré de 739 francs par mois pour chaque enfant à charge). L'allocation est toutefois conditionnée à un engagement du bénéficiaire à participer aux actions ou activités définies avec lui et nécessaires à son insertion sociale ou professionnelle. Cet engagement peut être formalisé dans un contrat d'insertion.

Au 31 décembre 1997, la France comptait toujours plus d'un million de titulaires du RMI (1.067.901 foyers), dont 956.600 titulaires en métropole. Avec les ayants droit, ce sont 2 millions de personnes (2.029.485) qui sont protégées par ce qui avait été conçu à l'origine comme un ultime " filet de sécurité ".

Evolution des effectifs et des crédits afférents au RMI

	Métropole	Evolution	DOM	Evolution	France	Evolution	Crédits budgétaires en MF ^(1)	Evolution
Décembre 1989	335.514		71.567		407.081		6.000
Décembre 1990	422.101	25,8 %	88.044	23,0 %	510.145	25,3 %	8.668	+ 45 %
Décembre 1991	488.422	15,7 %	93.939	6,7 %	582.361	14,2 %	14.325	+ 65 %
Décembre 1992	575.034	17,7%	96.208	2,4 %	671.242	15,3 %	13.168	- 8 %
Décembre 1993	696.589	21,1 %	96.355	0,2 %	792.944	18,1 %	16.631	+ 26 %
Décembre 1994	803.303	15,3 %	105.033	9,0 %	908.336	14,6 %	19.217	+ 16 %
Décembre 1995	840.839	4,7 %	105.174	0,1 %	946.010	4,1%	22.022	+ 15 %
Décembre 1996	939.155	6,1 %	109.503	0,6 %	1.048.658	+ 5,5 %	23.179	+ 5 %
Décembre 1997	956.596	5,8 %	111.305	4,3 %	1.067.901	+ 5,7 %	24.230	+ 4,5 %

(1) En millions de francs, compte tenu des lois de finances rectificatives

Le nombre d'allocataires a plus que doublé depuis la création de la prestation en 1988 tandis que le montant de la dotation budgétaire de l'Etat a plus que quadruplé, passant de 6 milliards de francs en 1989 à 16,4 milliards de francs aujourd'hui.

b) Le profil des bénéficiaires a peu évolué depuis la création du dispositif

Ce sont souvent des chômeurs de longue durée avec un faible niveau de formation ou de qualification.

En métropole, près de 60 % des allocataires sont des personnes isolées , sans enfant ni personne à charge. Il s'agit en grande majorité d'hommes seuls (213.323 femmes pour 402.462 hommes). Le reste de l'effectif est composé pour 20 % de familles monoparentales, et pour 20 % de couples.

Les bénéficiaires du RMI constituent une population relativement jeune : 30 % ont moins de trente ans, alors que la condition d'âge restreint l'entrée aux plus de 25 ans, sauf s'ils ont des enfants (3,6 % en 1996). 15 % sont âgés de plus de 50 ans.

Il est à noter que l'on n'assiste pas à un rajeunissement de l'ensemble des allocataires du RMI : la part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors que le nombre d'allocataires a presque été multiplié par trois.

L'accès à un logement autonome constitue un problème essentiel pour la moitié des bénéficiaires. Un tiers des allocataires est hébergé chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou sont sans abri. La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s'est pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10 %) et atteint 51,8 % en 1997.

Le montant moyen de l'allocation différentielle de RMI versée s'élève, en 1997 à 1.983 francs en métropole et à 1.643 francs par mois dans les DOM.

Pour un peu plus d'un tiers des bénéficiaires, le RMI constitue l'unique ressource. Moins d'un tiers des allocataires perçoit des revenus autres que le RMI ou les prestations versées par la caisse d'allocations familiales.

c) Le coût total de la prestation excède largement le montant de la seule dotation budgétaire

Le coût total du RMI est sensiblement plus élevé pour l'ensemble de la collectivité nationale que la seule dotation budgétaire destinée à financer l'allocation. Il s'élève en réalité à près de 44,1 milliards de francs en 1997 .

Il faut prendre en compte tout d'abord les frais de gestion du dispositif, la créance de proratisation dans les DOM, le coût de l'aide médicale assurée par l'Etat pour les personnes sans domicile fixe et le coût de la mise en oeuvre des aides à l'emploi, en plus des crédits destinés au financement de l'allocation stricto sensu .

Les frais de gestion directe pour la part assumée par l'Etat (hors moyens des caisses d'allocations familiales) s'élèvent environ à 250 millions de francs. Le coût de la créance de proratisation ^{2( * )} dans les DOM s'élève à 817 millions de francs pour 1997. L'aide médicale de l'Etat versée pour les titulaires du RMI sans domicile fixe s'élève à 400 millions de francs en 1997. Les majorations d'aide au logement dont bénéficient les allocataires RMI s'élèvent à 1 milliard de francs en 1997.

Le poste essentiel reste celui du coût des mesures pour l'emploi (contrat emploi consolidé, contrat emploi solidarité, contrat initiative emploi) mises en oeuvre au profit des titulaires du RMI dont le montant total est estimé à 6,6 milliards de francs pour 1997 , soit une multiplication par six depuis la mise en place du dispositif (1 milliard de francs en 1989).

A cela, il faut ajouter la part des départements qui représente, au titre de la contribution obligatoire et de l'assurance personnelle, environ 10,56 milliards de francs en 1997 ^{3( * )} .

Les crédits d'insertion des départements résultent de l'obligation légale d'inscrire à leurs budgets 20 % des sommes versées par l'Etat l'année précédente au titre de l'allocation, afin de financer des actions d'insertion pour les bénéficiaires du RMI : ce montant, qui représentait 1,98 milliard de francs en 1992, est passé à 4,46 milliards de francs en 1997 .

A ces dépenses d'insertion, il faut ajouter les frais de santé comprenant la prise en charge de l'assurance personnelle pour les personnes non assurées sociales et ne relevant pas de la CAF (familles) ou de l'Etat (SDF) et la couverture maladie à 100 % des bénéficiaires. Les crédits engagés par les départements pour améliorer la couverture sociale des bénéficiaires du RMI se sont élevés à 6,1 milliards de francs en 1996 .

Ce tableau impressionnant sera conduit à évoluer sous les effets de la progression des effectifs envisagée pour 1998 et 1999.

Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1997

(en milliards de francs)

	Etat	Conseils généraux	Total
Allocation RMI	24,5
Mesures emploi (e)	6,66
Crédits d'insertion DOM	0,82
Frais de gestion dispositif	0,25
Majoration d'aide au logement (e)	1,0
Aide médicale de l'Etat (e)	0,4
Crédits d'insertion		4,46
Assurance personnelle (e)		2,9
Aide médicale (e)		3,2
Total	33,63	10,56	44,19
Total en %	76 %	24 %

(e) estimation

d) Les hypothèses de progression des effectifs du RMI pour 1999 sont encore relativement pessimistes

Il convient de rappeler qu'en 1997, la progression du nombre d'allocataires atteignait 5,7 %, soit en recul de plus d'un point par rapport à celle enregistrée en 1996. Le ralentissement de la croissance a été un peu plus sensible en métropole, où le taux de progression, 5,8 %, est en baisse de près de deux points. Dans les départements d'outre-mer, après deux années d'évolution mesurée, l'augmentation du nombre d'allocataires a été plus importante en 1997 (+ 4,3 %) mais s'est maintenue en dessous du niveau métropolitain.

Les disparités départementales restent importantes en 1997, six départements enregistrent une baisse de leurs effectifs tandis que, dans huit départements, la progression est supérieure à 10 %.

La croissance des effectifs est tirée vers le haut par quelques gros départements. Ainsi, les 10 départements où la population des bénéficiaires est la plus importante en métropole progressent de 6,8 % en un an, alors que la croissance des 10 plus petits n'atteint pas 3 %. Sur les trois dernières années, la progression cumulée des 10 plus gros départements a été supérieure de 4,5 points à celle de la métropole, confirmant l'importance des difficultés sociales dans les départements urbains.

En septembre 1998, le Gouvernement estimait que le coût provisoire du RMI s'élèverait en chiffres définitifs à 25,9 milliards de francs pour 1998, soit une progression de près de 6,9 % par rapport à la dotation de 1997. Ce chiffre résulterait principalement de la forte hausse des entrées au RMI observée entre octobre 1997 et mars 1998.

Dans la réponse au questionnaire budgétaire, le ministère estime que " cette hausse est corrélée à la croissance du nombre de dossiers de demandes d'indemnisation rejetés par l'UNEDIC pendant la même période et que la croissance des emplois précaires alimente donc les entrées au RMI ".

Les premières inflexions favorables de l'évolution du RMI se sont manifestées en avril 1998 -avec un certain retard comme pour le chômage de longue durée- mais la baisse des effectifs depuis cette date ne devrait pas effacer totalement la croissance des mois antérieurs. Par ailleurs, ce chiffre intègre les conséquences de la réforme de l'ASS en janvier 1997 qui conduirait à intégrer environ 10.000 allocataires du RMI supplémentaires en 1998.

Le ministère souligne que les entrées au RMI sont étroitement corrélées avec le nombre de personnes ayant déposé, sans qu'elle aboutisse, une demande d'indemnisation du chômage auprès de l'UNEDIC. Ces situations auraient pratiquement doublé depuis 1992 sous le double effet de la réforme des allocations chômage engagée à cette époque par l'UNEDIC et de la croissance de la précarité sur le marché du travail. La DIRMI fait valoir que la croissance des entrées au RMI a, depuis quelques mois, un rythme moins élevé que celui des rejets d'indemnisation par l'UNEDIC, qui a très fortement augmenté.

Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 1999 est donc de 26,4 milliards de francs . Cela représente une progression de 4,2 % par rapport à la loi de finances pour 1998 soit, compte tenu d'une revalorisation du montant de l'allocation de 1,2 % au 1 ^er janvier 1999, une progression de + 3 % en volume.

Cette progression repose sur l'hypothèse que l'amélioration de la conjoncture économique poursuivra ses effets sur la fin de 1998 et pendant l'année 1999. Les effets de la réforme de l'ASS se poursuivront (+ 7.500 allocataires) et les incidences de certaines dispositions du programme de lutte contre les exclusions viendront accroître les dépenses : il s'agit de non prise en compte de l'allocation pour jeune enfant pour le calcul du plafond de ressources et de l'amélioration des règles d'incitation à la reprise d'activité.

e) La forte progression des titulaires appelle à une réflexion sur les contrôles du RMI

Alors que la France connaît à nouveau une période de croissance et de création d'emploi, le niveau de progression de l'effectif des titulaires du RMI conduit à s'interroger sur la fonction du dispositif : le RMI est-il considéré comme un " droit acquis " à un revenu de sécurité ou a-t-il pour mission prioritaire de jouer un rôle de réinsertion ?

• Le niveau adéquat des contrôles

Dans son avis de l'année dernière, votre rapporteur avait rappelé les mécanismes de contrôle actuellement mis en place par les CAF soit par croisement de fichiers informatisés soit par contrôle sur échantillons.

La réponse du questionnaire budgétaire soumis à votre rapporteur indique que " le RMI apparaît comme l'une des prestations les plus contrôlées " : le bilan de la politique de contrôle des CAF produit par la CNAF pour l'année 1997 indique que 495.293 contrôles (soit un contrôle pour deux allocataires) ont été réalisés, au titre des différentes procédures. 136 millions de francs d'indus, soit 0,6 % des sommes consacrées par l'Etat au financement de l'allocation, ont été détectés. Le ministère estime donc que la " fraude n'apparaît pas, dans ce cadre, comme un phénomène significatif du dispositif RMI ".

Votre rapporteur rappelle tout d'abord que s'agissant des contrôles informatisés, il serait utile de parvenir à des croisements de données informatiques avec les fichiers des déclarations préalables à l'embauche (DPE) dont la transmission par les employeurs est obligatoire, ainsi qu'avec les fichiers de l'URSSAF afin de repérer les allocataires du RMI qui ont repris une activité rémunérée. Il est paradoxal, en effet, que la situation d'un titulaire du RMI qui obtient un stage de formation rémunéré soit plus facile à détecter que celle d'un allocataire qui reprend effectivement une activité régulière.

Toutefois, compte tenu de l'absence d'identifiant commun au niveau des entreprises, cette procédure de croisement de fichiers nécessiterait un investissement important.

Il souligne l'importance du contrôle par les instructeurs du dossier, qu'il s'agisse d'une assistante sociale ou du personnel d'un centre communal d'action sociale (CCAS).

L'instructeur accueille le demandeur pour recueillir son dossier. En principe, un travail bien fait d'explications commentées et de discussion avec le demandeur peut conduire à dissuader ce dernier de poursuivre sa démarche lorsqu'elle est engagée à tort ; ultérieurement, l'instructeur suit l'allocataire, d'abord pour établir son contrat d'insertion dans le trimestre suivant l'ouverture du droit ; ensuite, suivant la périodicité décidée par lui et, en tout état de cause, tous les ans, pour actualiser le contrat d'insertion.

La CAF et son personnel peuvent donc jouer un rôle essentiel s'ils font preuve de vigilance pour déjouer les comportements qui s'apparentent à une fraude manifeste alors même que les demandeurs font valoir, à tort, la difficulté de leur situation et le besoin d'urgence d'un secours.

Dans ce contexte où le rôle sur le terrain des CAF est essentiel, force est de constater que l'architecture du dispositif du RMI ne garantit pas par elle-même l'optimisation des contrôles . Les CAF sont chargées de distribuer une prestation dont le financement est assuré, non pas par la branche " famille " mais directement par le budget de l'Etat ; les CAF sont chargées de contrôler que le versement du RMI est justifié, mais elles supportent seules la charge de la gestion sur le terrain de ce dispositif.

Lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale, votre commission a constaté que la charge de la gestion du RMI était lourde pour la CNAF et qu'elle ne donnait lieu à aucune compensation de la part de l'Etat.

• La mise en oeuvre de l'obligation alimentaire

La loi sur le RMI limite la mise en jeu des créances alimentaires à celles existant entre époux et aux obligations des parents à l'égard de leurs enfants. Sur ce dernier point, la délégation interministérielle au RMI indique que les travaux parlementaires de 1988 précisaient que l'obligation d'entretien concernée ne visait que " les enfants mineurs ou poursuivant leurs études ".

Le demandeur de RMI disposant d'un droit à créance alimentaire a l'obligation d'engager une procédure civile pour fixer la créance et doit accepter que des poursuites soient éventuellement engagées par les organismes sociaux qui peuvent se subroger au demandeur. Toutefois, l'intéressé peut demander d'être dispensé de faire valoir sa créance, et la décision de dispense est alors prise par le préfet au vu d'un rapport social établi par le service instructeur. Le bénéficiaire dispose d'un délai de 4 mois pour engager ces procédures, pendant lesquelles le RMI lui est versé sans réduction.

Les dispositions d'application ont été définies de manière à assurer la mise en jeu effective des obligations alimentaires tout en évitant d'alourdir à l'excès et d'allonger les délais d'instruction des dossiers, pour faire face à la situation d'urgence des demandeurs de RMI.

Il a été indiqué à votre rapporteur que, dans la pratique :

- l'obligation alimentaire était systématiquement mise en oeuvre pour les enfants mineurs, dont le parent qui en a la charge demande le RMI, ainsi qu'entre les ex-époux ;

- lorsque la pension alimentaire avait été fixée par un jugement antérieur, elle est prise en compte systématiquement dans le calcul des ressources ;

- en ce qui concerne les jeunes majeurs, dans la ligne des travaux parlementaires de 1988, les instructions ministérielles constantes ont écarté la mise en jeu de l'obligation d'entretien de leurs parents que la lettre de la loi aurait néanmoins permise (article 203 du code civil).

On soulignera toutefois que la mise en jeu effective de cette obligation relèverait de l'appréciation du juge. Or, si la jurisprudence, qui certes ne limite pas à la majorité de l'enfant l'obligation d'entretien faite aux parents, a évolué depuis 1988, elle a visé notamment de jeunes adultes poursuivant des études ou dans l'attente d'un emploi.

Il est précisé que quelques rares situations choquantes de jeunes bénéficiaires du RMI issus de familles très aisées leur assurant des aides en nature conséquentes ont pu être réglées sans difficulté dans le cadre de l'obligation d'insertion faite à tout bénéficiaire du RMI.

• Le contrôle de l'état des droits préalables à l'affiliation à la sécurité sociale

La loi de 1988, modifiée en 1992, stipule que les bénéficiaires du RMI qui ne relèvent pas d'un régime obligatoire de l'assurance maladie sont affiliés à l'assurance personnelle, en application de la loi du 2 janvier 1978 visant à la généralisation de la sécurité sociale. Leurs cotisations sont prises en charge par la CAF, le département ou l'Etat selon leur situation.

Cette disposition vise à réduire massivement le nombre des personnes dépourvues de droits à jour pour l'assurance maladie. Le système est toutefois d'une gestion assez complexe, moins en raison de la législation que du nombre des acteurs intervenant sur le dossier.

Actuellement, le service instructeur qui constate qu'un demandeur de RMI n'a pas de droits ouverts, ou ne connaît pas l'état de sa couverture maladie, doit transmettre à la caisse primaire d'assurance maladie une demande d'assurance personnelle pour que celle-ci procède à l'affiliation immédiate en attendant de réaliser les vérifications nécessaires.

Lorsque l'assuré réside depuis longtemps dans le département, cette recherche ne présente généralement pas de difficultés. La situation est plus difficile pour les personnes qui ont changé fréquemment de résidence, car, en l'absence de fichier national des assurés sociaux, un contact direct avec l'assuré est nécessaire pour réunir les éléments d'information permettant d'orienter les recherches. Ce contact peut être difficile à établir avec des personnes dont l'habitat est instable (hébergés), ou dans les grandes métropoles où les services ont peu de relations directes avec les usagers.

Le contrôle de la recherche des droits est de la responsabilité des organismes d'assurance maladie. Mais certains départements procèdent par eux-mêmes à un certain nombre de vérifications.

Il est clair cependant que la mise en place de l'assurance maladie universelle ne doit pas être conçue comme une " fuite en avant ". Les insuffisances sur les informations relatives aux assurés ne pourraient que conduire rapidement à des dérives sur la branche maladie de la sécurité sociale dans des proportions non maîtrisées.

2. La dérive continue des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle de l'Etat

La question des tutelles et des curatelles concerne largement les personnes handicapées et pourrait donc être évoquée dans la deuxième partie de ce rapport. Toutefois, les dysfonctionnements du dispositif montre les risques de dérive d'un régime juridique protecteur générant des dépenses non maîtrisées que les pouvoirs publics s'engagent à couvrir plutôt que de rechercher à en maîtriser l'évolution. C'est pourquoi votre rapporteur a voulu aborder cette question dans cette partie du rapport.

Les dépenses liées à l'exécution des mesures de tutelle et de curatelle, qui sont des dépenses obligatoires de l'Etat, augmentent encore de manière très importante en 1999 : le financement des associations qui gèrent les mesures en question représente 571,5 millions de francs en 1999 contre 515 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 11 % correspondant à une mesure nouvelle de 56,5 millions de francs. Il convient de rappeler que l'augmentation des crédits sur ce poste avait été successivement de 17 % en 1997 et de 18,25 % en 1998.

Bien qu'un ralentissement soit apparu, l'augmentation des dépenses suit toujours une " pente à deux chiffres " qui demeure préoccupante, d'autant plus que plus d'une dizaine de milliers de mesures de mise sous tutelle ou curatelle sont prononcées par an (+ 11.920 mesures au total en 1998 ; + 13.000 mesures prévues en 1999) sur 100.000 mesures décidées en 1998.

a) Un recours accru des juges aux mesures de tutelle

On doit rappeler qu'une personne majeure est placée sous régime de tutelle quand elle a besoin d'être représentée d'une manière continue dans les actes de la vie civile. Elle est alors déchargée de l'exercice de ses droits et ne peut plus passer aucun acte seule.

Une personne majeure qui, sans être hors d'état d'agir elle-même, a besoin d'être conseillée ou contrôlée dans les actes de la vie civile peut être placée sous un régime de curatelle . Les actes qu'elle peut accomplir seule sont les actes d'administration, c'est-à-dire les actes de gestion courante tels que la perception des revenus ou le paiement des dépenses. En revanche, elle ne pourra pas effectuer les actes qui engagent le patrimoine, sans l'assistance du curateur.

Aux termes de la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs , deux systèmes de tutelle coexistent en droit :

- la tutelle familiale qui fait reposer la charge tutélaire sur la famille, parents, enfants, collatéraux ;

- la tutelle publique qui consiste à confier à un organisme public ou privé la charge de la tutelle, sous le contrôle de l'Etat. La tutelle d'Etat, la curatelle d'Etat ou la tutelle en gérance appartiennent à cette catégorie.

En principe, la tutelle publique ne doit intervenir que subsidiairement à la tutelle familiale : ainsi, l'article 433 du code civil prévoit que : " Si la tutelle reste vacante, le juge des tutelles la défère à l'Etat s'il s'agit d'un majeur (...) ". Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont ainsi, en principe, très strictes puisque le " vide " de la famille restreinte et de la famille étendue doit être constaté (majeurs protégés n'ayant plus de famille ou membres de la famille demandant à être dispensés des charges tutélaires en raison d'un des motifs énumérés à l'article 428 du code civil : âge, maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales exceptionnellement absorbantes,...).

En réalité, on constate depuis une dizaine d'années une tendance de certains juges des tutelles à écarter la famille même dans des cas où les membres de celles-ci ne font pas preuve d'indifférence à l'égard de la protection de la personne protégée.

La Cour de cassation a ainsi été conduite à censurer certaines décisions de justice qui n'avaient pas tenu compte de la volonté de la famille d'assurer la charge de la tutelle ni constaté l'impossibilité de réunir un conseil de famille.

S'agissant de l'organisation et du financement de la tutelle d'Etat, le décret n° 85-193 du 7 février 1985 a instauré un système de rémunération du tuteur ou du curateur d'Etat, reposant à titre principal sur les ressources du majeur protégé, complétée sous certaines conditions par une rémunération financée par le budget de l'Etat.

L'arrêté du 15 janvier 1990 modifié, pris pour l'application de cette disposition, prévoit des taux de participation progressifs, applicables sur trois tranches de revenu, au-dessous d'un niveau fixé au montant brut du SMIC majoré de 75 %. Au-dessus de ce montant, l'Etat n'assure aucun financement, mais le juge des tutelles peut autoriser des prélèvements supplémentaires, par rapport aux prélèvements prévus par l'arrêté, si l'importance des biens à gérer le justifie.

b) La suspension de la mise en oeuvre de l'arrêté du 23 avril 1998 modifiant le financement de la tutelle et de la curatelle d'Etat

Un arrêté interministériel du 23 avril 1998 , modifiant l'arrêté du 15 janvier 1990 précité, a été pris pour augmenter sensiblement la participation des majeurs protégés à leurs frais de tutelle ou curatelle d'Etat.

Actuellement, sont prélevés sur les ressources de toute nature des majeurs, à l'exception des prestations familiales :

- 3 % pour la tranche des revenus annuels égale ou inférieure au montant annuel du minimum vieillesse en vigueur au 1 ^er janvier de l'année de perception des revenus ;

- 5 % pour la tranche des revenus annuels compris entre le montant annuel du minimum vieillesse et le montant brut annuel du SMIC en vigueur au 1 ^er janvier de l'année de perception des revenus ;

- 10 % pour la tranche des revenus annuels compris entre le montant brut du SMIC en vigueur au 1 ^er janvier de l'année de perception et le même montant majoré de 75 %.

L'arrêté précité prévoyait en premier lieu de relever à 6,5 % pour la 2 ^ème tranche et de 10 à 13 % pour la 3 ^ème tranche les taux de prélèvement en question.

En second lieu, pour les personnes bénéficiant d'une prise en charge par l'Etat des frais de tutelle antérieure au 1 ^er septembre 1998, l'arrêté abrogeait la disposition prévoyant que les taux de prélèvement sont toujours réduits par un coefficient de 2,5 pour les personnes hébergées de manière permanente dans un établissement social ou médico-social ou dans un établissement d'hospitalisation.

Les associations tutélaires ont souligné que leur financement serait réduit de 60 % par l'application de ce coefficient de réduction de 2,5 bien que la mission à remplir auprès des majeurs était identique. Cette remise en cause intervenait en outre en cours d'année alors que le budget prévisionnel de fonctionnement avait été établi.

L'UNAPEI a immédiatement alerté les pouvoirs publics, estimant que les mesures prises marquaient un désengagement flagrant de la collectivité dans le financement d'une mission dont l'intérêt général ne pouvait être remis en question et risquaient de mettre gravement en cause la pérennité des associations tutélaires. Elle a engagé un recours contre l'arrêté et engagé une concertation avec le ministère de l'emploi et de la solidarité pour obtenir un assouplissement des modalités d'application de l'arrêté.

Dans l'attente, il apparaît que l'application de l'arrêté du 23 avril 1998 a été suspendue sine die .

c) La nécessité d'une réflexion d'ensemble

Mme Martine Aubry a indiqué que la question de la réforme du régime de la tutelle et de la curatelle d'Etat faisait actuellement l'objet d'une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des services judiciaires.

L'UNAPEI, pour sa part, regrette l'absence de coordination réelle sur ce dossier entre le ministère de la justice, le ministère des finances et le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Votre rapporteur souligne que la question de la dérive des dépenses de tutelle et de curatelle trouve son origine dans des raisons démographiques mais aussi dans la conception extensive des juges en matière de tutelle .

Au-delà des mesures correctives ponctuelles, qui soulèvent apparemment des contestations, il importe de réfléchir à une réforme d'ensemble pour recentrer le dispositif sur les personnes qui en ont réellement besoin.

II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HANDICAPÉS DOIT ÊTRE POURSUIVIE ET APPROFONDIE

S'agissant de la politique en faveur des handicapés, l'année 1998 a été marquée par la présentation, le 17 avril devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), des grandes orientations de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité en ce domaine.

Avant d'exposer le contenu de ce programme et les observations de votre rapporteur, il convient de présenter les caractéristiques de la population handicapée et des engagements budgétaires pour 1999.

A. L'IMPORTANCE DE LA POPULATION DES PERSONNES HANDICAPÉES

Plusieurs millions de personnes sont confrontées au handicap dans la société française ce qui soulève, d'une manière générale, les questions de la prévention du handicap et de l'amélioration de l'accessibilité des lieux publics.

1. Une population nombreuse

L'estimation de la population des personnes handicapées est un exercice difficile car les chiffres disponibles varient en fonction de l'appréciation subjective de la notion de handicap ou du choix des critères objectifs retenus.

L'enquête décennale relative à la santé conduite par l'INSEE en 1991 fait ressortir que 5,5 millions de personnes à domicile en France , soit 9,7 % de la population, déclarent un handicap ou une gêne dans la vie quotidienne. Toutefois, sur la base d'une définition plus stricte ne retenant que les personnes se déclarant handicapées, une enquête réalisée en 1987 a fait ressortir le chiffre de 3,2 millions de personnes , soit environ 6 % de la population.

Une autre approche consiste à prendre en compte l'ensemble des bénéficiaires des prestations prévues en faveur des handicapés. Ainsi, la population des personnes handicapées dont l'incapacité génère un handicap sévère restreignant significativement leur autonomie et affectant durablement ou définitivement leur vie scolaire, sociale et professionnelle, est évaluée à 1,814 million de personnes en 1991, soit 3,4 % de la population.

Cette statistique est obtenue à partir de l'addition du nombre des bénéficiaires de l'abattement spécial pour le calcul de l'impôt sur le revenu (1,6 million de personnes), des titulaires de l'AAH présentant donc un taux d'invalidité supérieur à 50 %, des enfants handicapés accueillis en établissements ou services d'éducation spéciale (40.000 enfants estimés) et d'une fraction des titulaires d'une pension d'invalidité de la sécurité sociale.

Les origines du handicap sont diverses. Par ordre décroissant, les quatre principales causes d'un handicap sont : la maladie, la vieillesse, l'accident et la naissance.

Les origines du handicap

	Saône-et-Loire ^1		Paris ^2
	1990	1994	1995
Origine en %
Naissance	12,9	14,5	10,1
Maladie	54,7	54,6	52,1
Accident	17,3	20,3	19,5
Maladie et accident	3,9	4,9	2,0
Vieillesse seule	3,2	1,4	6,7
(Vieillesse évoquée avec d'autres origines)	----	25,4	13,2
Autres			1,7
Inconnue	3,4
Non réponse	4,6	4,2	7,9
Ensemble	100,0	100,0	100,0

1) Enquête du Centre Technique National d'Etudes et de Recherches sur les Handicaps et les Inadaptations (CTNERHI) auprès d'un échantillon de personnes handicapées.

2) Enquête du CTNERHI et de la DASES de Paris réalisée en 1995 auprès d'un échantillon de demandeurs de la carte d'invalidité (définition stricte du handicap).

Ces données devraient rapidement être actualisées : le Centre Technique national d'Etudes et de Recherches sur le Handicap et les Inadaptations (CTNERHI) procède à une enquête statistique et prospective sur le thème " Handicap et démographie ". En cours de réalisation, elle devrait élaborer un outil de connaissances quantitatives et prospectives du handicap, mobilisant les informations disponibles sur ce sujet et permettant d'anticiper, pour décider des priorités dans la politique en faveur des personnes handicapées.

Par ailleurs, le Conseil national de l'Information statistique (CNIS) dans le cadre d'un groupe spécifique de réflexion " handicap et dépendance " a préconisé le lancement, au cours des trois prochaines années, d'une grande enquête, sous l'égide de l'INSEE qui serait centrée sur les incapacités et les dépendances à partir de l'observation, non plus des déficiences, mais des situations réelles et de leurs évolutions. La mise à disposition d'informations statistiques plus précises sur cette question serait en effet utile en particulier pour les départements concernés par cette question cruciale.

A l'évidence, l'ensemble de ces données statistiques montre l'importance de la population handicapée en France, qui justifie pleinement une politique globale mobilisant des moyens substantiels. Elle révèle également l'utilité de la prévention des accidents et de la recherche d'une meilleure accessibilité des lieux publics aux personnes handicapées.

2. La prévention doit demeurer prioritaire

Les accidents de la circulation et de la vie domestique, de sports ou de loisirs sont impliqués dans 6,8 % des handicapés ou gênes (soit 370.000 des 5,5 millions de personnes souffrant de handicaps ou gênes vivant à domicile) et environ 11 % des handicaps au sens strict du terme (soit environ 380.000 des 3,5 millions de personnes handicapées gravement vivant à domicile ou en institution).

Les accidents dans les origines du handicap

	INSEE ^1	CTNERHI		CTNERHI
		Saône-et-Loire ^2		Paris ^3
	1991	1990	1994	1995
Tous accidents dont :	11,8 %	17,5 %	21,6 %	21,5 %
travail (trajet exclu)	5,0 %	-	7,4 %
travail (trajet inclus)		-	9,7 %
circulation	3,9 %	-	6,5 %	8,0 %
sport ou loisirs	1,0 %	-	2,0 %	4,6 %
vie domestique	1,9 %	-	0,8 %	0,9 %
		-
Autres	-	-	1,5 %	4,2 %
Non réponse			3,4 %	2,7 %
Total accidents hors travail	6,8 %	-	10,8 %	10,8 %

Sources :

1) Enquête réalisée par l'INSEE en 1991 auprès d'un échantillon de 8.235 ménages, soit 21.597 individus représentatifs de la population nationale des ménages ordinaires. (Définition large du handicap : handicap ou quelques gênes dans la vie quotidienne).

2) Enquête du CTNERHI précité

3) Enquête du CTNERHI et de la DASES précités.

Comme votre rapporteur l'avait souligné dans son précédent avis, la politique de prévention peut jouer un rôle essentiel pour sauver des vies et des existences, économiser des crédits et ainsi augmenter les concours aux actions des personnes handicapées.

Les réponses au questionnaire budgétaire sont éclairantes à cet égard : la consommation médicale annuelle des personnes victimes d'un handicap dû à un accident (hors accidents du travail) s'élève à 10,4 milliards de francs. En outre, selon la sécurité routière, le coût des accidents corporels est estimé en 1996 à 58 milliards de francs.

Coût de l'insécurité routière en 1996

Accidents corporels	Tués	Blessés graves	Blessés légers
Total coûts unitaires 1990	3.258.400	338.700	72.400
Actualisation en 1996	3.834.000	394.840	83.940
Population concernée en 1996	8.541	35.743	133.913
Coût estimé des accidents corporels	32,7 milliards	14,1 milliards	11,2 milliards

Source : Revue de la sécurité routière

Votre rapporteur ne peut que mettre à nouveau l'accent sur le renforcement des politiques de prévention, notamment en matière d'accidents du travail et des difficultés survenues lors des accouchements.

L'année 1998 est celle du centenaire de la loi du 9 avril 1898 qui a été la première loi sur les accidents du travail instaurant au profit des victimes une réparation automatique et forfaitaire indépendamment de toute faute de l'employeur. Il importe aujourd'hui au moment où apparaissent de nouveaux risques que le système de prévention et de réparation des risques professionnels soit encore plus efficace.

3. La question cruciale du renforcement de l'accessibilité

Comme le souligne l'Association des Paralysés de France que votre rapporteur a reçue, les cheminements publics impraticables, les accès infranchissables et les équipements inutilisables représentent des difficultés quotidiennes pour les personnes handicapées et constituent un frein redoutable pour leur intégration scolaire, professionnelle culturelle et sociale.

Les services du ministère de l'emploi et de la solidarité soulignent que l'accessibilité est une exigence alors que le nombre de personnes à mobilité ou à perception réduite augmente, que les handicaps s'aggravent et que " l'aspiration à vivre chez soi sans y être confiné s'affirme ".

Les décrets d'application de la loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public, votée à l'unanimité par le Parlement, sont aujourd'hui publiés.

Dorénavant, le dossier de demande d'autorisation de travaux ou de permis de construire relatif à des bâtiments d'habitations collectifs neufs et à des lieux de travail auxquels s'appliquent les règles d'accessibilité, doit être accompagné d'un engagement du demandeur et d'une notice technique décrivant les moyens mis en oeuvre pour respecter les règles d'accessibilité. A défaut de ces deux documents, la demande de permis ne peut être instruite.

S'agissant du domaine public, une circulaire du Premier ministre aux membres du Gouvernement et aux préfets en date du 29 janvier 1996, complétant celle en date du 27 mai 1994, a mis en place effectivement le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat.

Placée sous l'égide de la Commission interministérielle de la politique immobilière de l'Etat, ce Fonds, financé sur le budget des charges communes, permet de compléter les efforts de chaque ministère en cofinançant les travaux d'accessibilité des bâtiments.

Il reste qu'en matière d'aménagement de la voirie et des transports publics (mise en place de véhicules à plancher surbaissé), des progrès restent à faire, sachant qu'en ce domaine les finances locales sont naturellement fortement sollicitées .

B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AUX PERSONNES HANDICAPÉES

Les crédits budgétaires consacrés aux handicapés et inscrits au budget de l'Etat sont principalement situés dans le fascicule consacré à la solidarité et à la santé ; certains crédits sont également inscrits dans le budget consacré à l'emploi.

Les crédits relevant du bleu " solidarité et santé " sont inclus cette année sous un nouvel agrégat plus global que les années précédentes intitulé " développement social " : avant le budget pour 1999, les dotations budgétaires en question étaient regroupées sous l'agrégat " politique en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées " d'un montant total de 30 milliards de francs au total en 1998 et qui comprenait six chapitres.

En 1999, cette présentation est légèrement modifiée : les crédits concernant les personnes handicapées et les personnes âgées sont intégrés dans un agrégat plus général qui est composé au total de 14 chapitres, parfois hétérogènes (objection de conscience, aide à l'enfance, professions sociales, etc.), qui représentent un montant de 35,3 milliards de francs.

Cette nouvelle présentation permet de mieux distinguer, au sein des crédits " solidarité ", ce qui relève de la lutte contre l'exclusion sociale de ce qui a trait aux diverses mesures d'aide et de développement social.

Toutefois, elle rend moins lisible la lecture de l'évolution des crédits qui concerne la population handicapée, ce qui relance la réflexion sur la création d'une annexe spécifique (jaune budgétaire) qui récapitulerait l'ensemble des moyens consacrés à l'intégration des personnes handicapées .

Evolution des crédits de solidarité
en faveur des personnes handicapées depuis 1995

(en francs)

	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
Prise en charge par l'Etat des CAT (46-23 art. 10)	5.293.974.045	5.590.197.045	5.844.777.365	6.039.500.000	6.235.510.000
Tutelle et curatelle d'Etat (46-23 art. 60)	328.660.000	374.000.000	435.500.000	515.000.000	571.500.000
Allocations et prestations diverses en faveur des personnes handicapées (46-23 art. 70)	65.446.200	63.900.000	52.200.000	50.000.000	40.200.000
Aide sociale en faveur des personnes handicapées (46-23 art. 90)	84.418.000	85.750.000	98.000.000	102.100.000	112.400.000
Contribution de l'Etat au financement de l'AAH (46-92 art. 10)	20.081.000.000	20.764.000.000	22.260.000.000	23.389.000.000	24.569.000.000
Actions sociales en faveur des personnes handicapées Actions nationales et déconcentrées (47-21 art. 30 et art. 50)	151.965.940	164.615.940	147.075.000	145.850.000	145.850.000
Subventions d'équipement (66-20 art. 10)	85.000.000	85.000.000	56.214.000	46.500.000	38.600.000
TOTAL	26.090.464.185	27.127.762.985	28.893.766.365	30.319.450.000	31.713.060.000
Evolution	+ 6,82 %	+ 3,98 %	+ 6,51 %	+ 4,93 %	+ 4,6 %

S'agissant des crédits affectés aux services du ministère de l'emploi et de la solidarité, il est utile d'ajouter, pour être exhaustif, les dotations inscrites sur le bleu budgétaire relatif à l'emploi qui fait l'objet de l'avis de notre collègue, M. Louis Souvet.

Crédits relatifs à l'emploi des personnes handicapées depuis 1995

en millions de francs

	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
Aide aux travailleurs handicapés (44-71 art. 10)	45,50	45,50	38,67	49,17	49,00
Ateliers protégés (44-71 art. 30)	125,15	129,65	143,50	145,32	155,05
EPSR (44-71 art. 50)	60,94	42,07	50,00	53,38	55,00
Investissement des ateliers protégés (66-72 art. 50)	19,20	22,20	11,45	4,00	0,00
Sous-total	250,79	239,42	243,62	251,87	259,05
Garanties de ressources ^(1)	4.420,06	4.782,51	4.712,50	4.981,60	5.199,51
TOTAL	4.670,85	5.021,93	4.964,37	5.233,47	5.458,56

(1) La garantie de ressources prise en charge par le budget de l'Etat correspond aux travailleurs employés en CAT ou en ateliers protégés ; l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire.

En définitive, ce sont donc 37,17 milliards de francs qui sont mis en oeuvre dans le budget de l'emploi et de la solidarité en faveur des personnes handicapées.

Ces crédits budgétaires peuvent être déclinés sur trois axes : garantir un minimum de ressources, assurer un accueil en établissement, faciliter l'accès à l'emploi.

1. Garantir un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation non contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue handicapée par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.

L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Ainsi, au 1 ^er janvier 1998, le montant de l'AAH a été porté à 3.470,91 francs , soit une revalorisation de 1,1 %. Les ressources personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas dépasser 42.193 francs par an (3.516 francs par mois) s'il s'agit d'une personne seule et 84.386 francs par an (7.032 francs par mois) s'il s'agit d'un couple marié.

Il existe également une allocation dite " complément d'AAH " versée aux personnes handicapées à plus de 80 % et vivant à leur domicile, afin de couvrir les dépenses supplémentaires à engager pour les adaptations nécessaires à une vie autonome. Le montant du complément d'AAH est de 555 francs par mois.

L'AAH et son complément représentent un engagement de 24,57 milliards de francs pour le ministère de l'emploi et de la solidarité dans le projet de budget pour 1999. Les mêmes crédits s'élevaient à 23,4 milliards de francs en 1998, soit une progression significative de 5,05 %.

Cette augmentation des crédits recouvre non seulement une hausse des effectifs mais également une provision pour la revalorisation de 1,2 % du montant de l'allocation qui interviendra au 1 ^er janvier 1999.

Il est à noter que le minimum vieillesse a été revalorisé de 2 % par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, ce qui devrait avoir une incidence sur le coût de l'AAH.

2. Accueillir les handicapés dans des structures adaptées

a) L'accueil sur des lieux de travail adaptés

Deux types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés -financés respectivement par les crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux personnes handicapées de travailler dans une structure spécialisée.

• Les centres d'aide par le travail (CAT)

Dans le cadre du plan pluriannuel de financement (1999-2003) prévu en faveur des personnes handicapées, le Gouvernement a mis en place les crédits budgétaires pour accroître de 2.000 unités en 1999 le nombre de places de CAT.

On rappellera que les CAT sont des établissements qui ont pour vocation d'offrir aux adultes handicapés qui ne peuvent, momentanément ou durablement, travailler ni dans les entreprises ordinaires, ni dans un atelier protégé ou pour le compte d'un centre de distribution de travail à domicile, ni exercer une activité professionnelle indépendante, des possibilités d'activités diverses à caractère professionnel, un soutien médico-social et éducatif et un milieu de vie favorisant leur épanouissement personnel et leur intégration sociale.

Les centres sont créés sur autorisation du préfet, donnée après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) . Ils sont habilités par le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.

L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné à trois conditions :

- être orienté par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;

- être âgé de plus de vingt ans : toutefois, les centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ; dans ce cas, la décision de la commission technique est prise après avis de la commission départementale de l'éducation spéciale ;

- avoir une capacité de travail inférieure à un tiers de la normale : toutefois, la commission technique peut orienter vers des centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la période d'essai, une capacité de travail supérieure.

Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et médico-sociaux qui sont financés par l'aide sociale obligatoire de l'Etat, et donc sur des crédits budgétaires.

La dotation prévue pour 1999 (chapitre 46-23, article 10) s'élève au total à 6,26 milliards de francs et fait l'objet d'une mesure nouvelle de 224 millions de francs qui résulte pour partie de la création des 2.000 nouvelles places (131 millions de francs, soit un coût unitaire de 65.500 francs par place) et pour partie d'un ajustement pour couvrir la masse salariale (93 millions de francs).

• Les ateliers protégés

Il convient de rappeler que les ateliers protégés et les centres de distribution de travail à domicile constituent des unités économiques de production dépendant d'associations ou d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs handicapés à même d'exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le milieu ordinaire de travail.

Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs handicapés dont la capacité de travail est au moins égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur valide. Selon les nécessités de leur production, les ateliers protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la limite de 20 % de leurs effectifs.

Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés s'élèvent à 165 millions de francs en 1999. Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue comme les années précédentes, qui permettra de porter le nombre de places ouvertes à 14.100 à la fin de 1999.

b) L'accueil dans des structures d'hébergement adaptés

Ces établissements ne sont mentionnés ici que pour mémoire dans la mesure où leur financement est assuré, non par le budget de l'Etat, mais par l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés, ou par l'aide sociale départementale lorsque l'établissement a seulement une vocation d'hébergement.

Le dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux accueillant des handicapés forme une sorte de " constellation " à propos de laquelle l'encadré ci-après s'efforce de fournir quelques points de repères.

Régime juridique et financier des différentes catégories
d'établissements d'accueil des personnes handicapées

Les foyers de vie ou foyers occupationnels pour personnes handicapées sont des établissements médico-sociaux accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil spécialisées (MAS). En général, les foyers de " vie " sont ouverts toute l'année et peuvent offrir un accueil à la journée ou à temps complet.

Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux et éventuellement de personnel médical et paramédical assure le fonctionnement de la structure.

Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée.

Les maisons d'accueil spécialisées (MAS) sont des établissements médico-sociaux recevant des adultes handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés que dans un établissement de soins.

Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes accueillies.

Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.

Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.

Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes lourdement handicapés (FDT) sont destinés à accueillir des personnes lourdement handicapées dont la dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les rend inaptes à toute activité à caractère professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les FDT sont financés par :

- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes aux soins, personnels et matériels médicaux et paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 % du prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de 362,77 francs ;

- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de l'hébergement et l'animation des établissements.

Les foyers d'hébergement pour travailleurs handicapés assurent l'hébergement et l'entretien des travailleurs handicapés exerçant une activité pendant la journée en centres d'aide par le travail, en ateliers protégés ou en milieu ordinaire. Ils peuvent être publics ou privés.

Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les prestations médicales sont assurées par des médecins libéraux rémunérés à l'acte.

Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.

Le nombre d'établissements et de places installées au titre de l'hébergement des handicapés a augmenté au cours de ces dernières années comme en témoignent les statistiques suivantes :

	Nombre de structures (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	936	1.019	1.096	1.152	1.210
Foyers occupationnels	347	472	606	718	831
Foyers à double tarification	-	-	61	102	149
Maisons d'accueil spécialisées	119	164	190	208	249
	Nombre de places installées (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	30.924	32.816	35.005	36.589	38.607
Foyers occupationnels	13.808	17.428	20.752	24.422	27.500
Foyers à double tarification	-	-	1.701	3.212	4.860
Maisons d'accueil spécialisées	4.726	6.322	7.534	8.469	10.193
	Nombre de personnes accueillies (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	30.155	31.941	33.698	35.678	37.451
Foyers occupationnels	13.459	17.073	20.464	23.939	27.024
Foyers à double tarification	-	-	1.653	3.219	4.740
Maisons d'accueil spécialisées	4.641	6.205	7.529	8.346	10.093

Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de l'emploi et de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997

Champ : France entière

Il reste que le financement des établissements de soins pour adultes handicapés ne concerne pas directement le budget de l'Etat, mais celui de l'assurance maladie. En 1999, 230 millions de francs devraient être dégagés sur l'enveloppe sociale et médico-sociale, au sein de l'ONDAM, pour financer 1.100 places supplémentaires en MAS et en FDT , soit la première tranche du programme pluriannuel de 5.500 places annoncé par le Gouvernement.

S'agissant des établissements d'accueil des adultes handicapés, il importe d'évoquer les questions de l'amélioration de l'accueil des autistes et de la résorption des effets de l'amendement, parfois improprement appelé " amendement Creton ".

c) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives à l'autisme

Votre commission s'est toujours montrée sensible au problème douloureux de l'amélioration de la prise en charge des enfants, adolescents et adultes autistes.

Il n'est pas inexact de souligner que la France avait pris un certain retard en ce domaine alors que la relation avec les personnes victimes de ce grave trouble du développement de la communication nécessite une attention spécifique.

De ce point de vue, la loi du 11 décembre 1996 modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et tendant à assurer une prise en charge adaptée de l'autisme, issue de la proposition de loi déposée par notre collègue M. Jacques Machet, a marqué un tournant dans la prise de conscience des particularités du syndrome autistique et de l'utilité d'une prise en charge pluridisciplinaire .

Le Gouvernement s'est engagé, dans le cadre du nouveau plan pluriannuel, à poursuivre l'effort entrepris depuis 1995 et qui avait permis la création de 1.171 places nouvelles adaptées dans le cadre des schémas régionaux pluriannuels sur l'autisme.

En 1999, une enveloppe de 100 millions de francs supplémentaires doit être dégagée au titre des dépenses d'assurance maladie dans le cadre de mesures nouvelles et de redéploiement afin de permettre le financement :

- de sections de MAS et de FDT pour les autistes,

- de sections d'instituts médico-éducatifs et de services d'éducation spécialisée et de soins à domicile pour les enfants et adolescents autistes,

- de centres interrégionaux de ressources et de diagnostic précoce sur l'autisme.

Votre rapporteur rappelle qu'il importe particulièrement d'assurer une détection précoce de l'autisme pour permettre la mise en place d'une prise en charge de qualité, susceptible de faciliter l'insertion sociale des autistes devenus adultes.

d) La résorption progressive des effets de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social

L'amendement " Creton " -qui devrait être appelé amendement " Gillibert " du nom du ministre qui en avait accepté l'adoption- résulte du I bis de l'article 6 de la loi d'orientation en faveur des handicapés du 30 juin 1975, introduit par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social.

Celui-ci prévoit qu'un jeune adulte handicapé peut être maintenu dans l'établissement d'éducation spéciale au-delà de l'âge réglementaire s'il ne peut être admis immédiatement dans un établissement pour adultes handicapés désigné par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ; cette décision s'impose à l'organisme ou à la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adulte désigné par la COTOREP (...) ".

Bien que procédant d'une intention généreuse, -qui était de limiter les ruptures de prise en charge des jeunes adultes-, le dispositif n'a pas eu les effets attendus dans la mesure où, loin de susciter automatiquement la création de nouvelles places de CAT, il a entraîné de véritables situations " d'embouteillage " dans les établissements d'éducation spécialisée. Ces derniers ont dû prendre en charge des personnes handicapées adultes, que les personnels n'étaient pas toujours prêts à encadrer, au détriment d'enfants handicapés plus jeunes qui ne pouvaient accéder aux structures qui leur étaient destinées.

La situation a été aggravée par les multiples contentieux survenus entre les départements et les caisses d'assurance maladie sur la nature des dépenses devant être prises en charge.

Si la circulaire n° 95-41 du 27 janvier 1995, arrêtée après concertation avec la CNAMTS et l'APCG, avait permis de lever une bonne partie des difficultés techniques, une complication est à nouveau intervenue à la suite de l'annulation de cette circulaire par un arrêt du Conseil d'Etat du 9 juillet 1997.

La circulaire prévoyait notamment que le département verserait à l'établissement accueillant l'adulte handicapé une compensation " sur la base d'un tarif moyen d'hébergement constaté dans les foyers pour adultes lourdement handicapés du département ". Or, le Conseil d'Etat a considéré que, sur ce point, la circulaire était contraire à la loi du 13 janvier 1989 qui dispose que la personne morale compétente supporte le coût " des frais d'hébergement et des soins effectivement occasionnés ".

Pour 1999, le Gouvernement a transmis à votre rapporteur les éléments d'information suivants.

Les premiers résultats de l'enquête annuelle recensant les effectifs maintenus au titre de " l'amendement Creton " font apparaître, notamment, qu'au 31 décembre 1997, environ 4.200 jeunes adultes étaient encore concernés par ce dispositif. Parmi eux, 1.170 personnes seraient titulaires d'une orientation en MAS ou FDT. Par ailleurs, même si elles manquent de fiabilité, les estimations pour 1997 concernant les listes d'attente, donnent des ordres de grandeur, à savoir environ 5.400 demandes pour accéder aux MAS et aux FDT, et 6.800 demandes pour les foyers occupationnels.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a décidé un plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) visant à créer 5.500 places de MAS et de FDT.

Trois objectifs sont assignés à ce plan :

- résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus, faute de places, en établissement d'éducation spéciale, de telle sorte que le dispositif transitoire et d'exception que devait constituer l'amendement dit " Creton ", tombe rapidement en désuétude ;

- absorber, chaque année, " tout en le régulant " , le flux de sortie normal des jeunes de ces établissements ;

- faire bénéficier très largement les personnes inscrites sur les listes d'attente des places nouvelles mais aussi des places libérées par l'évolution des orientations et des sorties de CAT.

Afin de mobiliser plus fortement les acteurs de terrain dans le cadre de la réalisation de ce plan pluriannuel, une mission d'appui sera mise en place. Elle aura pour tâche notamment d'aider les services déconcentrés à définir des mesures adaptées à leur situation en vue de réaliser les objectifs nationaux qu'ils auront à décliner localement, d'opérer une meilleure adéquation des équipements aux besoins recensés, et, de façon générale, d'optimiser l'utilisation des moyens dont ils disposent.

Pour ce qui concerne les incertitudes juridiques nées de l'annulation de la circulaire précitée, le Gouvernement indique qu'il a arrêté le principe d'une modification de l'article 6 de la loi n° 75-434 du 30 juin 1975 qui autorisera la mise en place d'une procédure de tarification forfaitaire dérogatoire (et provisoire) au droit commun.

Enfin, le ministère souhaite conforter les bases juridiques de création et de fonctionnement des structures pour adultes handicapés, et notamment des FDT créés par une circulaire ministérielle du 14 février 1986. Une telle démarche, qui serait souhaitable pour lever l'un des obstacles au développement de telles structures, devrait également être mise en oeuvre dans le cadre de la révision de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

3. Faciliter l'accès à l'emploi des personnes handicapées

Les mesures budgétaires prévues en faveur de l'emploi des personnes handicapées s'impose d'autant plus que cette catégorie de la population est fortement touchée par le chômage.

L'évolution du nombre de travailleurs handicapés demandeurs d'emplois de catégorie 1 (personnes sans emploi, immédiatement disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi à la recherche d'un emploi à durée indéterminée à plein temps) depuis 1990 est la suivante :

Il est à noter qu'en juin 1995, la définition de la catégorie 1 des demandeurs d'emploi a été modifiée. Les personnes qui travaillent plus de 78 heures dans le mois ne sont plus enregistrées.

S'agissant de l'emploi, les mesures relatives au financement des places en établissements spécialisés, CAT, ateliers protégés, examinés ci-dessus, sont complétées par diverses mesures.

a) La garantie de ressources des travailleurs handicapés

	1995	1996	1997	1998	1999
Garantie de ressources (chapitre 44-71 art. 40)	4.420,06	4.782,51	4.712,50	4.981,60	5.199,51
Mesures nouvelles	320,45	362,44	- 70,01	269,10	217,91
Evolution en %	7,25 %	7,58 %	- 1,49 %	5,40 %	4,19 %

Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de l'Etat un complément de rémunération, versé aux travailleurs handicapés exerçant une activité en CAT ou en ateliers protégés et leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide.

Depuis 1997, le fonds d'insertion des travailleurs handicapés, financé par les contributions des entreprises et géré par une association, l'AGEFIPH, assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.

Le budget de l'Etat prend, pour sa part, directement à sa charge la garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en atelier protégé.

Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à 5,2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 217,91 millions de francs sur 1998.

Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en centres d'aide par le travail.

b) Les équipes de préparation et de suivi du reclassement EPSR et les organismes d'insertion et de placement (OIP)

Le budget pour 1999 porte à 55 millions de francs le montant de la subvention EPSR en 1999, soit une hausse de 3 % par rapport à la dotation de 53,3 millions de francs prévue en loi de finances pour 1998.

Il convient de rappeler que les EPSR apportent leur soutien aux handicapés en les aidant à surmonter les difficultés personnelles ou sociales susceptibles de faire obstacle à leur réadaptation, en leur procurant toutes informations utiles et en suivant leurs démarches. Elles recherchent, par ailleurs, les institutions susceptibles de fournir les moyens d'une insertion professionnelle, informent et conseillent les entreprises.

Les EPSR publiques ressortent de la compétence des Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dont elles constituent un service administratif interne. Elles ne disposent donc pas d'une personnalité juridique propre, de financements particuliers autres que ceux dévolus par le ministère de l'emploi et de la solidarité à l'ensemble de ses services déconcentrés.

En revanche, les EPSR privées prennent la forme d'une association loi 1901. Elles sont alors financées directement par l'AGEFIPH et l'Etat (chapitre 44-71, article 50) avec lequel elles concluent une convention portant cahier des charges dont les clauses déterminent les missions particulières qui leur incombent.

L'année 1998 a été marquée par la question de la révision à la baisse de la prise en compte des contrats emploi-solidarité parmi les objectifs annuels de placement des EPSR.

Le 15 février 1994, le ministère du travail a signé une convention avec l'AGEFIPH qui a conduit à fixer aux EPSR des objectifs annuels de placement. Cette pratique a été entérinée par la circulaire DE n° 95-32 du 11 septembre 1995. Pour l'exercice 1995, l'objectif des placements limitait à 25 % le taux de contrats emploi-solidarité. Ce quota a été réduit à 15 % pour les exercices 1996 et 1997.

Or, en 1998, les objectifs de placement ont purement et simplement exclu le décompte des CES. Il apparaît surprenant de ne plus préconiser le recours aux CES alors que les handicapés font partie des catégories de population qui éprouvent beaucoup de difficultés sur le plan professionnel.

Au demeurant, il a été rappelé, par la circulaire du 31 décembre 1997 relative à la mobilisation des contrats emploi-solidarité, que ces contrats ont pour vocation première de faire office d'un véritable " sas vers l'emploi pérenne " pour les personnes qui ne sont pas susceptibles d'occuper un emploi ordinaire, aidé ou non, ou de suivre une formation qualifiante. Cette politique de recentrage ne peut que bénéficier aux personnes handicapées.

Le ministère souligne que cela implique le passage d'une gestion à dominante administrative à une sélection active et personnalisée des entrées en CES en mobilisant, aux côtés du service public de l'emploi, les structures spécialisées de placement. Suivant en cela les dispositions de la circulaire du 11 septembre 1995, il a paru important de recentrer la mission des EPSR et OIP vers le placement des travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail sur des contrats de travail durables (y compris les CEC). C'est la raison pour laquelle le comité de pilotage national institué par la convention Etat-AGEFIPH avait limité à 15 % la proportion de CES dans les objectifs fixés aux organismes de placement, considérant que les CES constituent une étape du parcours d'insertion et non une solution d'emploi durable. Toutefois, ce quota a lui-même été supprimé par décision du comité de pilotage national en 1998.

Le Gouvernement précise toutefois que, compte tenu de l'intérêt réel du placement de certains travailleurs handicapés dans le secteur non marchand, et afin de mieux tenir compte des actions des EPSR et OIP en faveur des personnes handicapées qui ne peuvent occuper un autre emploi marchand, sans pour autant départir ces structures de leur objectif de placement durable, il apparaît que des objectifs complémentaires de placement en CES pourraient être fixés en limitant l'étude des résultats aux CES conclus en faveur des travailleurs handicapés les plus éloignés de l'emploi, conformément aux orientations du Plan national d'action pour l'emploi.

Votre commission ne peut que souhaiter que ces objectifs complémentaires soient fixés le plus rapidement possible.

Par ailleurs, votre rapporteur a été récemment informé que Mme Martine Aubry aurait annoncé, le 26 novembre dernier, devant le Conseil supérieur des travailleurs handicapés, que le financement des EPSR serait assuré dès 1999 par l'AGEFIPH.

Si tel était le cas, il s'agirait d'un élément nouveau qui n'a pas été annoncé lors de la présentation du budget et qui mériterait des explications complémentaires en séance publique.

C. LA MISE EN OEUVRE DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS

Cet avis offre à votre rapporteur l'occasion de faire le point sur la mise en oeuvre de la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 qui fait obligation à tous les établissements de plus de vingt salariés d'employer l'équivalent de 6 % de travailleurs handicapés (article L. 323-1 à L. 328-8 du code du travail).

En dehors de la solution de l'emploi direct, les entreprises peuvent conclure et appliquer des accords d'entreprise ou de branche prévoyant des programmes annuels ou pluriannuels d'embauche, d'insertion, de formation, d'adaptation aux mutations technologiques ou de maintien dans l'entreprise en cas de licenciements collectifs. L'entreprise peut également verser une contribution volontaire à l'AGEFIPH (Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés) pour chaque salarié handicapé non employé. Elle peut également s'acquitter partiellement de son obligation en passant avec les établissements de travail protégé, des contrats de fournitures, de services et de sous-traitance.

1. L'obligation d'emploi dans les entreprises

La Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité a récemment fait connaître les dernières statistiques disponibles en ce domaine ^{4( * )} .

Il apparaît tout d'abord que, depuis 1993, le taux d'emploi direct de travailleurs handicapés est marqué par une forte stabilité : il fluctue légèrement autour de 4 %. Ainsi, 221.000 travailleurs handicapés étaient-ils employés en 1996, ce qui correspond à un taux de 4 %.

Ce résultat peut être apprécié de manière favorable dans la mesure où, comme le souligne la DARES dans son étude, la comparaison du taux d'emploi direct au taux objectif de 6 % est biaisé du fait d'une règle, inscrite dans la loi, qui précise que le nombre de handicapés à employer est égal à 6 % de l'effectif arrondi à l'entier inférieur. De ce fait, par exemple, une entreprise de 33 salariés doit employer un seul handicapé, soit un taux d'emploi direct de 3,3 %. Dans ces conditions, le taux d'emploi réellement visé dans la loi est de 4,3 % pour les entreprises de 20 à 49 salariés et de 5,4 % pour l'ensemble des établissements assujettis.

Si on rapporte ce dernier taux au taux d'emploi direct observé, 4 %, on constate alors que l'objectif est atteint à 74 % , le quart restant représentant la sous-traitance et les versements à l'AGEFIPH. Et les performances des PME en la matière ne sont pas différentes de celles des plus grandes entreprises.

Les travailleurs handicapés sont très majoritairement des hommes (75 %) nettement plus âgés que les autres salariés puisque 74 % d'entre eux ont plus de 40 ans (contre 40 % en moyenne dans les établissements concernés).

Ils occupent avant tout des emplois d'ouvriers (55 % de l'emploi handicapé) et le principal secteur employeur reste l'industrie qui emploie 52 % des travailleurs handicapés contre 39 % pour le tertiaire.

Il est à noter que les salariés reconnus par la COTOREP sont dorénavant la catégorie de travailleurs handicapés la plus importante (45 % de l'ensemble) devant les accidentés du travail (43 %).

Pratiques des établissements pour satisfaire à l'obligation d'emploi
à la date de remplissage de la déclaration

Modalités	Nombre d'établissements	en % des établissements
Recours au seul emploi direct	27.462	31 %
Recours à l'emploi direct et à la sous-traitance	6.767	8 %
Etablissements intervenant dans le cadre d'un accord	2.203	2 %
Etablissements versant à l'AGEFIPH (accords exclus)	42.758	48 %
Recours à la seule sous-traitance	1.062	1 %
Etablissements n'ayant recours à aucune alternative	8.951	10 %
TOTAL	89.383	100 %

Champ : établissements de plus de 19 salariés.

Source : MES-DARES

2. L'obligation d'emploi dans le secteur public

Comme dans le secteur privé, les employeurs publics sont également astreints à une obligation d'emploi des travailleurs handicapés à hauteur de 6 % de leur effectif.

S'agissant de la fonction publique de l'Etat, les résultats ne sont pas totalement satisfaisants en termes de pourcentage des bénéficiaires par rapport aux effectifs, notamment dans le secteur de l'éducation nationale ^{5( * )} .

En 1996, le nombre des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 était de 43.800 dont 1.603 équivalents emplois sur un total de 1.132.241 agents (données hors ministère chargé de l'éducation nationale), soit un taux de 3,87 %.

Pour le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, les derniers résultats remontent à 1994. Ainsi, en 1994, on comptait dans ce ministère 26.576 bénéficiaires sur 1.108.526 agents, soit un taux de 2,4 %.

En agrégeant globalement les données disponibles, le taux global serait donc de 3,14 %, soit une légère régression par rapport aux résultats annoncés en 1995 (3,2 %) qui s'inscrivait en progression par rapport aux résultats antérieurs de 1993 (2,9 %) et 1994 (3,15 %).

En 1995, des décisions avaient été prises pour améliorer les résultats : tout d'abord, le recrutement des travailleurs handicapés par la voie contractuelle avait été étendu à toutes les catégories statutaires (décret n° 95-680 du 25 août 1995) ; ensuite, un correspondant " handicap " a été nommé dans chaque ministère afin de définir et de coordonner la politique générale à mener au sein de l'administration concernée en matière d'insertion des handicapés ; enfin, une augmentation des aides techniques ainsi que des actions de sensibilisation et d'information et de formation a été prévue.

Pour 1999, il est indiqué que le ministre chargé de la fonction publique envisage d'ouvrir des négociations avec les organisations syndicales sur ce sujet.

Votre rapporteur ne peut que souhaiter une actualisation des statistiques de l'ensemble des ministères concernés par l'obligation d'emploi afin que l'action de l'administration puisse s'appuyer sur des données fiables .

S'agissant de la fonction publique hospitalière, le taux d'obligation d'emploi -établi à partir d'un échantillon représentatif de 140 établissements- est de 4,94 % en 1996, soit 34.488 agents pour un effectif équivalent temps plein de 698.139 agents. Ce résultat se situe en deçà des années précédentes (5,5 % en 1993, 5,69 % en 1994, 5,79 % en 1995).

Le taux moyen d'emploi, pour l'ensemble des collectivités locales qui ont répondu à l'enquête, soit 3.082, s'établit pour 1995 à 4,6 %, ce qui correspond à 30.170 bénéficiaires.

Comparé aux taux des années précédentes (4,35 % en 1992, 4,90 % en 1993 et 5 % en 1994 et en 1995) et même si leur détermination ne repose pas sur des bases identiques, le taux d'emploi enregistré cette année fait apparaître le maintien à un bon niveau de l'action des collectivités locales , même si une stagnation est observée.

Les communes, les établissements publics communaux et intercommunaux qui emploient les trois-quarts des agents territoriaux font le plus d'effort pour recruter des travailleurs handicapés.

D. LE PROGRAMME DU GOUVERNEMENT ET LES MESURES PRÉVUES DANS LE BUDGET

1. Le programme du 17 avril 1998

Soulignant que l'obligation nationale d'emploi était loin " d'avoir porté tous ses fruits " et qu'une politique spécifique à l'égard des handicapés était nécessaire, Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées, a articulé sa démarche autour de trois axes : la socialisation et l'intégration des jeunes handicapés, l'accompagnement dans la vie quotidienne, la formation.

S'agissant des personnes handicapées, votre rapporteur souligne que, s'il est encore prématuré de porter un jugement sur le programme exposé le 17 avril dernier, la réforme annoncée de la loi du 30 juin 1975 permettra de mieux mesurer la portée des orientations du ministère. Il sera notamment intéressant d'examiner les conséquences du nouveau projet de texte pour les collectivités locales, en particulier du point de vue des charges incombant aux départements en matière d'aide sociale.

Le programme exposé devant le Conseil national consultatif
des personnes handicapées (CNCPH)

• Socialiser et intégrer les jeunes handicapés

- Le renforcement de la formation générale des jeunes handicapés

Tout d'abord, les schémas d'équipement concernant l'enfance et l'adolescence handicapées devront désormais prendre en compte, parmi leurs priorités, le développement des services de soutien à l'intégration scolaire organisés à partir d'établissements médico-éducatifs et des instituts pour jeunes déficients sensoriels.

Par ailleurs, le programme emplois-jeunes doit permettre de développer, dans le prolongement de l'action des services de l'éducation nationale et des appuis médico-éducatifs, des activités nouvelles de soutien et d'accompagnement des élèves et des étudiants handicapés intégrés en milieu ordinaire.

Enfin, une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale de l'éducation nationale est chargée de porter un diagnostic et de faire des propositions pour améliorer la formation générale des enfants et adolescents handicapés faisant l'objet d'une éducation spéciale.

- La préparation à la vie professionnelle

Les instituts médico-éducatifs seront encouragés dans leur démarche de préparation à la vie professionnelle, en milieu ordinaire comme en milieu protégé, ainsi que de construction de parcours individualisés.

- Le renforcement du partenariat, notamment avec le ministère de l'éducation nationale

Afin de développer l'intégration scolaire et améliorer l'enseignement dans les établissements spécialisés, trois mesures sont décidées :

- les commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) seront ouvertes aux représentants des collectivités territoriales ayant une compétence en matière scolaire ou étant concernés par le soutien à l'intégration scolaire ;

- les DDASS et les inspecteurs d'académie organiseront, sur la base d'un programme et d'un bilan conjoints, un débat annuel en CDES sur les orientations, la mise en oeuvre et l'évaluation de la politique d'intégration scolaire et de la politique d'enseignement dans les établissements spécialisés ;

- une consultation systématique et réciproque aura lieu entre les services déconcentrés des deux ministères pour l'élaboration des schémas d'équipement et d'accompagnement concernant l'enfance et l'adolescence handicapées.

• Accompagner des personnes handicapées dans leur vie quotidienne, en milieu ordinaire et dans les institutions médico-sociales

L'exercice du libre choix de vie suppose diverses formes d'accompagnement humain, technique et financier et une diversification des formules d'accueil pour répondre à l'évolution des besoins liés, notamment au vieillissement des personnes concernées.

Une base juridique doit être donnée aux services d'auxiliaires de vie ainsi qu'à l'accueil de jour, à l'accueil temporaire et à différents modes d'accompagnement à domicile à partir des établissements et services médico-sociaux.

Un accord-cadre a été signé avec le comité d'entente des associations représentatives des personnes handicapées et des parents d'enfants handicapés en vue de la création, en trois ans, dans le cadre du programme " nouveaux services, nouveaux emplois ", de 2.000 emplois permettant le développement de nouveaux modes d'accompagnement et de soutien des personnes handicapées (ex. auxiliaires d'intégration scolaire, auxiliaires d'intégration à la vie sociale...).

Un projet de dispositif nouveau de compensation fonctionnelle du handicap doit être arrêté avant la fin de l'année, sur la base de l'évaluation des expérimentations en cours relatives aux conditions d'accès aux aides techniques.

Le projet de loi portant réforme de la loi sur les institutions sociales et médico-sociales doit redéfinir les missions des institutions sociales et médico-sociales en tenant compte, en particulier, des nouveaux besoins exprimés par les personnes handicapées concernant leur vie quotidienne ou liés au vieillissement. Il élargira, par ailleurs, les interventions des établissements ou services, étendra les droits des usagers, dégagera les voies d'une amélioration de la planification et du pilotage de ce secteur, d'un renforcement de la concertation et des partenariats avec les différents financeurs et opérateurs.

Des conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées doivent être créés au plan local, après consultation de l'Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG).

Enfin, le Gouvernement a décidé la mise en oeuvre d'un plan pluriannuel (1999-2003) permettant la création de 5.500 places supplémentaires de maisons d'accueil spécialisées (MAS) et de foyers à double tarification (FDT) pour les adultes lourdement handicapés, de 8.500 places de centres d'aide par le travail (CAT) et de 2.500 places d'ateliers protégés.

• Former et accompagner

Dans cette perspective, les structures spécialisées comme les centres de réadaptation professionnelle, devront être mobilisées sur le terrain afin d'aider plus efficacement les personnes en difficultés. Les dispositifs de droit commun de formation, d'insertion et d'accompagnement à l'emploi devront être plus amplement sollicités.

Grâce au développement de démarches contractualisées, aux niveaux national (notamment avec l'AGEFIPH) et local, l'Etat affirmera sa mission de définition et d'animation de la politique d'emploi et de reclassement des personnes handicapées.

La mise en oeuvre de cette politique doit donner lieu à un renforcement des outils de connaissance du handicap, du dialogue avec les conseils généraux qui seront invités à siéger au CNCPH et du pilotage opérationnel des actions menées. Un nouveau système de pilotage et de contrôle de gestion permettra de suivre et de guider plus efficacement l'action des commissions d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). L'informatisation par le ministère de l'éducation nationale des CDES non encore équipées, rend possible, en 1998, le lancement d'un même dispositif pour ces commissions.

2. Les mesures fiscales

Quel que soit le jugement porté sur le programme du 17 mars dernier, votre rapporteur constate que le projet de loi de finances contenait, dans sa version initiale, diverses mesures défavorables aux personnes handicapées dont certaines ont été heureusement amendées au cours de la discussion parlementaire.

a) Les effets de la réforme du quotient familial

La modification du barème de l'impôt sur le revenu, prévue à l'article 2 du projet de loi de finances, réduit le montant de l'avantage fiscal résultant du quotient familial, y compris pour les contribuables qui ont à charge une personne titulaire d'une carte d'invalidité.

Toutefois, en première lecture, l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, un article 2 bis, dont la rédaction est passablement obscure, qui vise à compenser par une réduction d'impôt, la perte de l'avantage fiscal dont bénéficiaient les veuves, les invalides et les anciens combattants.

b) Les dispositions relatives à l'assurance vie

L'article 24 du projet de loi de finances instaure un prélèvement de 20 % sur la part des sommes excédant 1 million de francs reçues par les bénéficiaires d'une assurance vie à raison du décès d'un assuré.

Aucune disposition n'était prévue pour exonérer de ce prélèvement les primes afférentes à des contrats d'assurances en cas de décès, mentionnées au 2° de l'article 199 septies du code général des impôts, qui ont pour objet de garantir le versement d'un capital ou d'une rente viagère à un enfant handicapé.

Toutefois, le Sénat a adopté, le 25 novembre dernier, un amendement du Gouvernement, présenté à la suite des observations de M. Philippe Marini, rapporteur général, exonérant les contrats en question du nouveau prélèvement, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite.

c) La remise en question du versement de l'AAH au-delà de 60 ans

L'article 83 du projet de loi de finances, commenté infra, a pour objet de mettre fin automatiquement au versement de l'AAH lorsque l'allocataire atteint 60 ans, les personnes handicapées étant alors réputées inaptes au travail.

Votre commission vous proposera d'adopter un amendement de suppression de cet article qui entraîne une économie de 31 millions de francs sur l'AAH en 1999.

d) L'application du taux de TVA réduit sur les appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés

L'article 20 du projet de loi de finances pour 1999 étend le champ du taux réduit de TVA de 5,5 % aux appareillages nécessaires au traitement des personnes diabétiques, stomisées ou souffrant d'incontinence grave qui sont actuellement taxés à 20,5 %. Cette mesure est favorable aux handicapés.

E. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Concernant le volet budgétaire relatif aux handicapés, votre commission a émis trois observations portant respectivement sur le régime de l'AAH, l'amélioration de l'insertion des handicapés en milieu ordinaire, et la nécessité d'un effort en faveur de l'accompagnement de la scolarisation des enfants handicapés.

1. L'amélioration du régime de l'AAH pour les personnes frappées par des maladies handicapantes et évolutives

En juillet 1998, un collectif de trente associations agissant sur le terrain du handicap a estimé que l'AAH était " la grande oubliée des réformes en cours ". L'appréciation apparaît sévère au regard des sommes en jeu et du nombre de bénéficiaires de cette allocation.

S'agissant de l'évolution du pouvoir d'achat de l'AAH, la réponse au questionnaire de votre rapporteur précise que sur une base 100 en 1980, le rapport d'évolution entre l'AAH, le montant du SMIC net et l'indice des prix à la consommation des ménages s'élève respectivement au 1 ^er janvier 1998 à 285,25 pour l'AAH, 270,19 pour le SMIC net et 233,47 pour l'indice des prix. Par ailleurs, en 1999, l'AAH devrait suivre l'indice d'évolution prévu pour le minimum vieillesse qui devrait évoluer de 2 % à la suite des décisions prises dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Cela étant, votre rapporteur souligne deux points qui pourraient être améliorés concernant les modalités de versement de l'AAH.

a) La question du montant de l'AAH versée aux personnes hospitalisées plus de 60 jours

Lorsqu'une personne titulaire de l'AAH est hospitalisée, le montant de l'allocation est réduit au-delà de 60 jours d'hospitalisation (article R. 821-8 du code de la sécurité sociale) . Cette réduction se justifie par la prise en charge des frais de séjour et de soins par l'assurance maladie. Ainsi, l'AAH est réduite de 20 % si l'allocataire est marié ou de 35 % s'il est célibataire, veuf ou divorcé.

Il reste que la personne hospitalisée, dans la plupart des cas, demeure redevable du forfait hospitalier qui vient également amputer le montant de ses ressources. C'est pourquoi il a été prévu réglementairement que la personne handicapée doit conserver au moins 17 % du montant maximum de l'allocation, soit 590 francs par mois.

Par rapport au montant initial de 3.471 francs, la baisse de ressources est néanmoins considérable et peut mettre certaines personnes dans l'impossibilité de faire face aux frais fixes qui continuent à courir durant leur hospitalisation (paiement du loyer, des charges et des frais d'assurance notamment) et générer ainsi des situations d'exclusion.

Interrogée sur ce problème lors de son audition en commission, Mme Martine Aubry a rappelé que la réduction n'était pas applicable lorsque l'allocataire de l'AAH a un enfant ou un ascendant à charge et a constaté qu'en pratique les situations d'hospitalisation de longue durée concernaient souvent des personnes handicapées mentales qui n'avaient pas à assumer de frais extérieurs.

Elle a souligné néanmoins que la situation des personnes devant faire face à des charges fixes significatives pouvait poser problème et a indiqué que cette question mériterait d'être examinée.

Votre rapporteur souhaite vivement que la réglementation de l'AAH puisse être rapidement adaptée sur ce point afin d'éviter de pénaliser des personnes lourdement touchées pour lesquelles l'AAH devient la ressource principale.

b) Le problème des maladies à caractère évolutif

La prise en charge, au titre de l'AAH, des personnes atteintes par le virus VIH ou présentant une affection évolutive grave a conduit les ministres successifs à rappeler par circulaire plusieurs principes aux DDASS, afin que les COTOREP instruisent les demandes d'admission dans des conditions équitables.

En particulier, il a été précisé ^{6( * )} que devait être réduit à deux mois au maximum le délai entre le signalement de la situation des personnes concernées par leur médecin traitant et la perception effective des prestations auxquelles elles peuvent prétendre.

Récemment, Mme Martine Aubry a indiqué par circulaire ^{7( * )} que " des situations lui étaient désormais fréquemment signalées, qui laissaient à penser que cet objectif d'accélération du traitement des dossiers serait moins bien poursuivi ". Elle a donc utilement rappelé l'importance particulière du délai précité.

Il est indiqué, par ailleurs, que si les nouvelles thérapeutiques apportaient une amélioration de l'état général d'un certain nombre de personnes atteintes, cette amélioration n'était pas assurée à long terme et que, de plus, une partie notable des malades échappait à cette efficacité thérapeutique. Il est rappelé, à nouveau, que la baisse de l'immunité peut entraîner une fatigabilité très importante qui empêche parfois de se déplacer ou de travailler et qui justifie d'un taux d'incapacité de 50 %.

La mise en place de la trithérapie constitue effectivement un progrès indéniable et un soulagement pour de nombreux malades.

Votre commission a tenu à souligner néanmoins que, compte tenu des incertitudes qui peuvent encore exister à long terme, il est prudent de veiller à ne pas appliquer de manière brutale l'arrêt du versement de l'AAH aux personnes qui connaissent une amélioration apparente de leur état de santé ^{8( * )} . A tout le moins, il conviendrait de mettre en place une procédure spéciale qui permettrait un reversement rapide de l'allocation dans l'hypothèse où, après une rémission, la personne malade connaîtrait une aggravation de son état.

Votre commission appelle donc à la vigilance quant à la prise en compte des affections évolutives graves.

2. Développer l'emploi en milieu ordinaire

Le tableau ci-dessous illustre bien le décalage croissant entre l'augmentation du nombre de places en milieu protégé et la stagnation du nombre de places en milieu ordinaire bénéficiant de la garantie de ressources.

Certains estiment que les ateliers protégés ne jouent plus leur rôle de transition, -de " sas "-, qui avait été conçu à l'origine. Il en résulte un engorgement des demandes d'admission à la suite des orientations décidées par les COTOREP, tandis que " les salariés performants des structures de travail protégé ne prennent plus le risque du passage vers le milieu ordinaire ".

Votre commission souhaite qu'une réflexion s'engage pour rendre plus efficace le dispositif d'insertion des travailleurs handicapés en milieu ordinaire qui constitue une solution moins coûteuse que le développement du travail en institution.

3. L'amélioration du nombre de structures d'accompagnement de l'enfant handicapé au cours de sa scolarité

Confronté au défi de la scolarisation, les enfants et adolescents handicapés sont placés devant diverses solutions.

Si leur handicap le permet, ils peuvent être intégrés individuellement dans une classe ordinaire en bénéficiant, le cas échéant, d'un accompagnement ad hoc ou peuvent être scolarisés dans un dispositif d'éducation spéciale, soit une classe, soit un établissement dépendant du ministère de l'éducation nationale.

Dans les écoles maternelles et élémentaires, l'intégration peut ainsi s'effectuer collectivement dans des classes d'intégration scolaire (CLIS) ; dans l'enseignement secondaire, la circulaire n° 95-124 du 17 mai 1995 a prévu la mise en place des unités pédagogiques d'intégration (UPI) destinées aux adolescents qui présentent un handicap mental et ne peuvent être scolarisés à temps complet dans une classe ordinaire. 25 UPI sont recensées dans 13 académies et scolarisent 181 élèves.

D'une manière générale, alors que certains pays ont fait le choix de programmes adaptés pour les handicapés, la France retient l'option d'un même contenu d'enseignement pour tous les élèves mais " avec une pédagogie adaptée aux possibilités de chacun ".

A côté des classes dépendant de l'éducation nationale, l'éducation des enfants les plus lourdement handicapés est assurée par des établissements ou services sociaux et médico-sociaux spécialisés financés par l'assurance maladie. En 1996, ces 2.500 établissements accueillent une population de 125.400 enfants pour une capacité de 130.000 places installées environ.

Nombre de places installées

Catégories d'établissements	1996
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients mentaux	76.324
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents polyhandicapés	2.645
Instituts de rééducation	16.195
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients moteurs	8.034
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients visuels	2.668
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients auditifs	7.957
Etablissements d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles	1.742
Services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD)	12.794
TOTAL	128.359

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité - SESI, Bureau ST7, Enquête E.S. - Févirer 1997

Champ : France entière

A cela, il convient d'ajouter deux structures :

- les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP), cofinancés à 80 % par l'assurance maladie et à 20 % par les départements, qui ont pour objet le dépistage, la cure ambulatoire et la rééducation des enfants des premier et deuxième âges en vue de leur adaptation sociale et éducation. 208 CAMSP ont pris en charge environ 14.162 enfants en 1996 ;

- les centres médico-psychopédagogiques à vocation psychiatrique qui pratiquent le diagnostic et le traitement des enfants dont l'inadaptation est liée à des troubles neuropsychiques, à des troubles du comportement et qui ont accueilli 106.000 enfants en 1996.

Deux structures sont particulièrement intéressantes dans la mesure où elles permettent d'accompagner et de soutenir un enfant plusieurs heures par semaine tout en lui permettant d'être inséré dans une classe scolaire normale. Il s'agit des CAMSP précités, ainsi que des services d'aide, de soutien, de soins et d'éducation à domicile (SESSAD) qui s'adressent aux enfants et adolescents jusqu'à 20 ans et qui assurent un accompagnement des enfants en milieu ordinaire dans le cadre d'un projet pédagogique animé par un personnel pluridisciplinaire (psychologue, éducateur spécialisé, psychomotricien, pédopsychiatre).

Ces deux types de structures, qui peuvent rayonner sur un territoire qui recouvre plusieurs établissements scolaires, apparaissent comme un moyen précieux de pallier les inégalités de répartition des structures d'accueil des handicapés sur le territoire national.

Or, l'UNAPEI estime que 20.000 enfants handicapés ne trouvent pas aujourd'hui une structure correspondant réellement à leurs besoins.

L'APF pour sa part constate qu'elle compte six projets de CAMSP en cours dont 4 en attente de financement ainsi que 19 projets de SESSAD en attente de financement (10 pour création et 9 pour extension).

Ainsi, de nombreuses régions demeurent dépourvues de ces structures, ce qui a pour conséquence de laisser les familles " tâtonner " dans la recherche d'un mode de prise en charge souvent dispersé et peu spécialisé dans la petite enfance . Il en résulte un retard dans la mise en oeuvre d'une action thérapeutique et éducative adaptée qui peut entraîner une aggravation des situations sous les effets cumulés de l'absence de soins et de la détresse parentale.

Votre commission appelle de ses voeux un effort accentué en faveur du développement des structures complémentaires permettant d'accompagner les enfants scolarisés en milieu ordinaire.

III.  UNE MISE À PLAT NÉCESSAIRE DES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DU SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL

Comme il le fait chaque année, votre rapporteur a souhaité que cet avis permette de faire le point sur l'évolution des dépenses d'aide sociale prise en charge par les départements dans le cadre des lois de décentralisation.

En effet, aux termes de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, le département s'est vu transférer une compétence de droit commun dans le domaine des prestations d'aide sociale légale . Sous réserve des compétences maintenues à l'Etat, les départements ont donc reçu la responsabilité de l'aide médicale ( articles 179 et suivants du CFAS ), de l'aide sociale à l'enfance ( article 145 et suivants dudit code ), de l'aide sociale aux familles ( articles 150 et suivants dudit code ), de l'aide sociale aux personnes âgées ( article 157 du CFAS ) et de l'aide aux personnes handicapées adultes, l'aide à domicile et comprenant notamment l'hébergement en établissement.

S'agissant des données chiffrées exposées ci-après, votre rapporteur tient tout particulièrement à remercier l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) dont les travaux pertinents et toujours éclairants lui ont été, une fois encore, d'une grande utilité.

L'évolution prévisible des dépenses à venir rend nécessaire la mise en oeuvre d'un système d'enveloppes opposables pour financer le secteur social et médico-social qui devra être accompagné d'une mise à plat des facteurs structurels d'évolution des coûts.

A. LES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE SONT ENTRÉES DANS UNE PÉRIODE D'ACCALMIE EN 1996-1997

Avant de présenter les données les plus récentes sur l'évolution des dépenses d'aide sociale départementale et les divers facteurs d'évolution, il convient de rappeler au préalable quelques précisions terminologiques.

Les données rassemblées par l'ODAS sont établies à partir des informations fournies par les responsables des services financiers de 29 départements.

Elles portent sur les dépenses nettes d'aide sociale qui sont égales aux dépenses brutes -c'est-à-dire au montant total des prestations versées par les départements- diminuées des recettes ultérieurement encaissées auprès des bénéficiaires de l'aide sociale, de leurs obligés alimentaires et des organismes de sécurité sociale.

Cette donnée apparaît la plus proche de la charge financière réelle qui pèse sur les départements.

Les dépenses indirectes d'aide sociale, correspondent aux dépenses de fonctionnement liées à l'exercice de leurs compétences par les départements.

1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement

Selon l'ODAS, la dépense annuelle nette d'action sociale départementale s'est élevée à 78,5 milliards de francs en 1997 , soit une progression de 3,7 % par rapport à 1996 où elle atteignait 76 milliards de francs environ.

M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'ODAS, souligne que l'année 1997 montre la poursuite du mouvement de décélération de la hausse des dépenses.

Evolution de la dépense d'aide sociale des départements

(en milliards de francs)

L'ODAS met en évidence que, sur la période 1984-1995, pendant laquelle la dépense d'action sociale départementale a plus que doublé, trois périodes distinctes peuvent être distinguées.

- De 1984 à 1989, la dépense annuelle augmente de 3,5 % en moyenne , soit moins vite que l'inflation qui demeure à des niveaux relativement élevés : cette période fait apparaître dans certains cas des baisses d'activité dans les secteurs de l'aide sociale à l'enfance et de l'hébergement des personnes âgées tandis que simultanément le recouvrement des recettes est amélioré.

- De 1990 à 1995, la dépense sociale départementale augmente de plus de 8 % en moyenne en francs courants.

Votre rapporteur souligne que le ralentissement de l'inflation sur cette période joue comme un révélateur supplémentaire du caractère explosif des dépenses du secteur social et médico-social.

Cette période est marquée par la prise en charge de plus en plus lourde de l'insertion des bénéficiaires du RMI et de leurs frais d'assurance personnelle ainsi que par la mise en oeuvre, pour les personnels sous convention collective du secteur social et médico-social, des revalorisations d'indice prévues dans le cadre des " accords Durafour ".

- Depuis 1996, s'observe une progression ralentie de la dépense de l'ordre de 3,5 % par an tandis que l'inflation demeure à des niveaux modérés.

Les services départementaux recherchent une " meilleure réponse aux besoins qui se traduit par une prise en charge plus axée sur le maintien à domicile " . Corrélativement, les dépenses liées au RMI tout en se maintenant à un niveau élevé, évoluent moins vite et les revalorisations salariales sont entrées en vigueur.

Si l'ODAS considère que l'année 1998 pourrait s'inscrire dans le mouvement " d'accalmie " observé depuis 1996, votre rapporteur souligne néanmoins la réapparition de facteurs de hausse potentiels de la dépense sociale des collectivités locales.

Dépenses nettes d'aide sociale

(en milliards de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Total action sociale départementale dont :	49,8	54,1	58,4	63,2	68,2	73,0	75,7	78,5
Evolution	9,93 %	8,63 %	7,95 %	8,22 %	7,91 %	7,04 %	3,70 %	3,70 %

2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à l'insertion

Le tableau ci-dessous, transmis par l'ODAS, permet d'analyser les différentes composantes de l'action sociale des départements en 1997.

Evolution des dépenses nettes d'aide sociale en 1997

(en milliards de francs)

	Dépense nette 1996	Dépense nette 1997	Evolution 1996-1997
ASE	24,9	25,7	3,21 %
Dont placement familial	5,7	5,9	3,51 %
Dont placement en établissement	13,0	13,4	3,08 %
PERSONNES ÂGÉES	13,7	13,7	0 %
Aide ménagère	1,2	1,2	0 %
A.S. hébergement ^(2)	6,1	6,4	4,92 %
A.C.P.A. ^(1)	6,4	6,1	- 4,69 %
PERSONNES HANDICAPÉES	13,5	14,2	5,19 %
A.S. hébergement ^(2)	10,5	11,1	5,71 %
A.C.P.H. ^(1)	3,0	3,1	3,33 %
INSERTION	9,7	10,4	7,22 %
Aide médicale	6,6	6,9	4,55 %
RMI	3,1	3,5	12,9 %
AUTRES ^(4)	13,9	14,5	4,32 %
TOTAL	75,7	78,5	3,70 %

Source : ODAS

(1) Estimation du nombre de personnes âgées de plus de 60 ans bénéficiant de l'ACTP.

(2) Aide sociale à l'hébergement.

(3) Bénéficiaires de l'ACTP âgés de moins de 60 ans et de la PSD pour 1997.

(4) Prévention PMI, frais communs et d'action sociale facultative.

a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements

Les dépenses d'ASE sont constituées par :

- les frais de prise en charge des enfants, faisant l'objet d'une décision de placement en établissement d'éducation spécialisée ou en famille d'accueil, financés par le département. En 1997, ces dépenses représentent 70 % des dépenses d'ASE ;

- les dépenses liées au soutien en milieu ouvert, qu'il s'agisse des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), du recours aux travailleuses familiales ou des aides aux associations.

L'ASE représente près de 26 milliards de francs en 1997 et constitue encore le premier poste de l'action sociale départementale même si sa part relative tend à régresser.

La progression s'élève à 3 % en 1997 sous l'effet de l'accueil de 10.000 enfants supplémentaires par an comme c'est le cas depuis 1992 (137.000 enfants accueillis en 1997).

Comme le souligne l'ODAS, l'accroissement de la précarité a des conséquences directes sur l'évolution des dépenses d'ASE :

Dépenses d'aide sociale à l'enfance

(en milliards de francs)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Dépense nette d'aide sociale à l'enfance	16,8	17,6	18,6	20,5	21,9	22,9	23,9	24,9	25,7
Dépenses brutes en établissements et autres lieux d'accueil	8,9	9,3	10,2	10,8	11,5	12,2	12,4	13,0	13,4
Dépenses brutes de placement familial	3,4	3,5	3,7	4,6	4,8	5,1	5,4	5,7	5,9
Autres dépenses brutes	5,1	5,4	5,2	5,4	6,0	6,2	6,6	7,0	7,2

Source : ODAS

b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées continuent à enregistrer une augmentation des aides à l'hébergement

Selon l'ODAS, l'aide sociale aux personnes âgées représente un coût total de 13,7 milliards en tenant compte du montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) lorsque celle-ci est versée à des personnes âgées de plus de 60 ans ainsi que de la PSD.

Sans empiéter sur l'excellent rapport de M. Alain Vasselle consacré à la vieillesse dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les données fournies par l'ODAS font apparaître :

- que les dépenses liées à la prise en charge de l'hébergement des personnes âgées s'accroissent, non pas tant en raison du nombre de personnes accueillies -qui demeure globalement stable (135.000 personnes âgées accueillies en 1997)-, que de l'augmentation des coûts d'hébergement due au vieillissement des personnes en établissement ;

- que, s'agissant des versements d'allocation, l'année 1997 demeure une année de transition entre les dispositifs de l'ACTP et de la PSD au cours de laquelle les données disponibles doivent être analysées avec précaution.

Il convient enfin d'évoquer les dépenses d'aide à domicile effectuées sous la forme du versement de l'allocation représentative de services ménagers, réservée aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le minimum vieillesse, soit 42.658 francs par an, et qui représente 60 % du coût des services ménagers ou 30 heures d'aide ménagère par mois. Cette aide est en diminution constante depuis plusieurs années en raison de la diminution du public potentiel et s'élève en 1997 à 1,2 milliard de francs .

Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées

(en milliards de francs)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées (ASPA)	9,3	10,1	10,7	11,5	11,9	12,5	13,1	13,7	13,7
Aide sociale à l'hébergement	4,6	4,7	4,8	4,9	5,1	5,5	5,7	6,1	6,4
Aide ménagère	1,5	1,5	1,5	1,5	1,4	1,3	1,3	1,2	1,2
ACPA	3,2	3,9	4,4	5,1	5,4	5,7	6,1	6,4	6,1

Source : ODAS

c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression toujours soutenue.

L'aide sociale aux personnes handicapées donne lieu à une répartition de compétence complexe entre l'Etat, l'assurance maladie et les départements. La prise en charge des enfants handicapés fait l'objet d'un financement intégralement assuré par la sécurité sociale tandis que celui-ci est partagé avec les départements pour l'hébergement des personnes handicapées adultes.

Le département assure les frais d'hébergement des handicapés adultes au sein de diverses structures telles que les foyers de vie, les foyers occupationnels et les hospices, à l'exception toutefois des maisons d'accueil spécialisé (MAS) qui, parce qu'elles sont réservées aux handicaps les plus lourds, sont financées par l'assurance maladie. Par ailleurs, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés, comme on l'a vu plus haut, relèvent de la responsabilité de l'Etat.

De plus, les foyers dits à double tarification (FDT) connaissent, au sein d'un même établissement, un financement assuré par l'Etat pour la prise en charge des soins et par le département pour les frais d'hébergement.

Le poste le plus important est celui des dépenses d'hébergement qui s'élève à 11,1 milliards de francs en 1997. Celles-ci connaissent une augmentation forte depuis 1984 en raison d'un effort soutenu de créations de places à la fois pour accueillir un nombre croissant d'adultes handicapés et résorber l'accueil dans les hospices.

En revanche, les dépenses d'allocations compensatrices -qui ne recouvrent ici par convention que les dépenses d'ACTP versée aux personnes âgées de moins de 60 ans- font preuve, comme le rappelle l'ODAS, d'une relative stabilité depuis la décentralisation, qui est confirmée en 1997 (3,1 milliards de francs).

L'APCG souligne en outre que le développement de formules de prises en charge diversifiées du handicap adulte, plus conformes aux souhaits des bénéficiaires, telles que le maintien à domicile, a certainement contribué à limiter des frais de structure plus lourds. L'APCG note également que le contrôle de l'effectivité de l'ACTP a également été à l'origine d'une moindre progression de la dépense ces dernières années.

Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées

(en milliards de francs)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées	7,7	8,4	9,2	9,8	11,0	12,1	12,8	13,5	14,2
Hébergement	5,0	5,8	6,5	7,0	8,1	9,1	9,8	10,5	11,1
ACPH	2,7	2,6	2,7	2,8	2,9	3,0	3,0	3,0	3,1

Source : ODAS

d) Les dépenses d'insertion enregistrent une décélération mais demeurent à des niveaux élevés

L'ensemble des dépenses d'insertion prises en charge par les départements s'élève à 10,4 milliards de francs en 1997. L'augmentation demeure assez soutenue (+ 7 %) en raison de la poursuite de l'accroissement des effectifs du RMI.

Ces dépenses comprennent deux postes :

- les dépenses d'insertion liées au RMI dans le cadre de l'obligation qui est faite au département d'inscrire annuellement à son budget un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'Etat au titre de l'allocation attribuée à des personnes résidant dans le département : le montant de ces dépenses est évalué à 3,5 milliards de francs en 1997 ;

- les dépenses d'aide médicale se composent, tout d'abord, des dépenses des cotisations d'assurance personnelle des allocataires non affiliés à un régime de sécurité sociale et des dépenses financées dans le cadre des divers systèmes de " carte de santé " : ces dépenses s'élèvent à près de 7 milliards de francs en 1997.

Dépenses d'insertion

(en milliards de francs)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Total des dépenses d'insertion	2,8	3,9	4,9	5,4	6,4	8,3	9,6	9,7	10,4
Aide médicale	2,6	3,2	3,6	3,6	4,2	5,6	6,6	6,6	6,9
RMI	0,2	0,7	1,3	1,8	2,2	2,7	3,0	3,1	3,5

Source : ODAS

e) Les dépenses de prévention et d'accompagnement social

Ce secteur de dépenses, -qui fait l'objet d'analyses plus poussées de la part de l'ODAS cette année-, porte sur les dépenses des services de protection maternelle et infantile (PMI), du service social départemental ainsi que sur les frais communs et d'action sociale facultative.

L'analyse de ce poste permet d'examiner l'évolution des dépenses de personnel affecté aux différentes missions de l'action sociale.

L'ODAS souligne que les dépenses dans ce secteur, qui ont fortement augmenté entre 1984 et 1989 puis se sont situés depuis dans la moyenne des autres dépenses, évoluent en raison de la revalorisation des salaires mais aussi de l'augmentation des effectifs.

M. Jean-Louis Sanchez, délégué de l'ODAS, souligne en effet que les départements, loin de fuir les responsabilités qui leur incombaient du fait de la décentralisation en matière d'action sociale, ont veillé à ajuster leurs effectifs de personnels sociaux aux besoins rencontrés.

Evolution du personnel social des conseils généraux
(source ODAS)

• Assistantes sociales : 13.300

soit + 3.000 en 8 ans

dont 1.500 au titre du déconventionnement

et 1.500 au titre de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion

• Educateurs spécialisés : 2.700

+ 700 en 8 ans

(aide à l'enfance en milieu ouvert - actions administratives)

• Conseillères en économie sociale et familiale : 700

soit un triplement en huit ans

• Secrétaires médico-sociales (SMS) (ou équivalent) : entre 5.500 et 6.000

L'ODAS voit trois raisons à l'augmentation des effectifs :

- la gestion de l'offre d'insertion au titre du RMI a nécessité l'embauche de personnels supplémentaires ;

- le déconventionnement du service social résultant des transferts de compétence et la fin des mises à disposition ont entraîné des embauches par compensation ;

- les équipes d'encadrement ont été renforcées dans le cadre de la territorialisation des interventions sociales.

Prévention et accompagnement social

(en milliards de francs)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Prévention et accompa-gnement social	8,7	9,8	10,7	11,2	12,0	12,4	13,6	13,9	14,5

B. L'AVENIR EST NÉANMOINS LOURD DE MENACES

Il reste que cette accalmie est trompeuse car l'avenir est lourd de menaces , au cours des prochaines années, pour des raisons qui tiennent à l'évolution prévisible de la demande , mais surtout à la rigidité des coûts des interventions sociales prises en charge par les établissements.

1. La demande sociale est appelée inéluctablement à augmenter durablement

•  Pour ce qui concerne les personnes âgées , comme le rappelle notre collègue Alain Vasselle dans son avis relatif à l'assurance vieillesse ^{9( * )} , tous les indicateurs démographiques montrent une progression prévisible de leur nombre. Dans une société souvent " atomisée ", la présence de personnes âgées isolées ne pourra que renforcer la tendance à l'augmentation de la demande d'hébergement, remarque l'ODAS.

•  S'agissant de la protection de l'enfance , M. Jean-Louis Sanchez, rappelant les travaux de l'Observatoire national de l'enfance en danger, souligne tout d'abord l'incidence d'un meilleur repérage des enfants en difficulté du fait des récentes campagnes de sensibilisation, de l'amélioration de la formation des travailleurs sociaux et de la mise en place du service national d'accueil téléphonique. Mais surtout il met en évidence que la mise en oeuvre de la loi du 10 juillet 1989 se traduit par un renforcement de l'intervention judiciaire. Les placements par décision du juge tendent à augmenter plus vite que le nombre global des placements ces dernières années, ce qui met en évidence une certaine judiciarisation des signalements et des prises en charge. Il souligne aussi que les deux tiers des décisions de placement d'enfants concernent des " enfants en situation de risques ", c'est-à-dire en situation de difficultés sociales sanitaires éducatives et parfois de rupture, tandis que les enfants maltraités victimes de violence représentent le tiers des mesures de placement.

•  Concernant les personnes handicapées , tous les gestionnaires d'établissements d'hébergement soulignent le coût croissant de la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes qui constitue un phénomène relativement nouveau.

•  Enfin, les effets de l'exclusion sociale demeurent si forts que, même dans un contexte de croissance plus soutenue, les dépenses d'insertion pour les allocataires du RMI de longue durée ainsi que les mesures d'accompagnement social seront nécessairement appelées à se développer pour les communes comme pour les départements. La poursuite de la croissance prévisible des effectifs des titulaires du RMI en 1998 et envisagée pour 1999 conduit à penser que les dépenses d'insertion départementale ne reculeront pas, alors que la tendance au ralentissement du taux de chômage aurait pu permettre de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires.

A ces quatre tendances lourdes viennent s'ajouter désormais trois facteurs d'aggravation des coûts de fonctionnement des établissements.

2. Des facteurs structurels d'aggravation des coûts

Il n'est pas inutile de rappeler que les établissements et services sociaux et médico-sociaux emploient 421.000 personnes, soit 347.000 emplois en équivalent temps plein, dont 283.042 agents de droit privé relevant majoritairement de deux conventions collectives :

- la convention collective des établissements et services pour personnes handicapées et inadaptées du 15 mars 1966 (dite convention " SNAPEI ") qui concerne environ 149.000 salariés ;

- la convention collective des établissements privés d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du 31 octobre 1951 (dite convention " FEHAP ") qui est applicable à un peu moins de 70.000 salariés ^{10( * )} .

Deux réformes du Gouvernement ont une incidence directe sur les dépenses du secteur et viennent s'ajouter aux dépenses générées par une évolution jurisprudentielle confirmée par la loi relative à la réduction du temps de travail.

a) L'embauche des emplois-jeunes

•  Prise en application de la loi du 16 octobre 1987 relative au développement d'activité pour l'emploi des jeunes, une circulaire du ministre de l'emploi et de la solidarité du 12 février 1998 a précisé le rôle des employeurs du secteur sanitaire et social, qu'il s'agisse des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux ou des associations, pour la création des emplois-jeunes.

Il est indiqué que les emplois proposés aux jeunes doivent " correspondre à une activité nouvelle, jusqu'à présent non assurée ou partiellement assurée, et non à un poste existant " .

Pour garantir le caractère novateur des emplois offerts, les services de l'Etat (DDASS, DRASS, ARH) devront être particulièrement vigilants quand ils seront saisis d'un projet emplois-jeunes et vérifier que " l'emploi offert ne corresponde pas à un emploi déjà existant dans l'organigramme d'un service " .

Cependant, la circulaire n'exclut pas la possibilité de confier à des jeunes possédant les qualités personnelles requises des missions d'assistance " auprès des professionnels sanitaires et sociaux, pour les dégager de certaines tâches administratives et assurer le suivi matériel de leurs décisions " .

Trois conditions sont alors nécessaires :

- les jeunes doivent être encadrés par un professionnel volontaire ;

- les fonctions doivent être exercées auprès de professionnels également volontaires ;

- les jeunes doivent être informés de l'obligation de secret professionnel liée, le cas échéant, à leur activité et d'une manière générale doivent veiller au respect des règles éthiques et déontologiques en vigueur dans le secteur d'activité concerné.

Comme il est prévu pour les emplois-jeunes, les emplois doivent entrer dans une démarche de professionnalisation, c'est-à-dire " un processus permettant de passer d'activités nouvelles à des emplois identifiés dans un système de classification " .

C'est pourquoi la circulaire précise que les employeurs potentiels doivent présenter la place de chaque emploi-jeune dans l'organisation interne de l'institution ou de l'association ainsi que les améliorations attendues quant aux prestations fournies.

•  Les emplois-jeunes sont en cours de mise en place dans le secteur social et médico-social : un accord-cadre " Nouveaux services, nouveaux emplois " a été signé entre la FEHAP et le ministère de l'emploi et de la solidarité le 19 mars 1998. Dans cet accord, la FEHAP s'est engagée à créer, dans ses établissements, 2.000 emplois-jeunes sur trois ans, dont 150 pour de jeunes handicapés.

Au-delà de la période de prise en charge par l'Etat, la FEHAP envisage de maintenir au moins 1.000 emplois-jeunes en contrats à durée indéterminée, soit en pérennisant les activités nouvelles avec intégration dans la grille de classification de la convention comme prévu par la loi, soit, à défaut, sur un emploi permanent.

L'UNAPEI, pour sa part, a indiqué qu'elle s'était engagée à recruter 700 emplois-jeunes sur cinq ans.

•  Quelles sont les conséquences financières de ces emplois-jeunes ?

Certes, dans un premier temps, les institutions sociales et médico-sociales peuvent avoir le sentiment que le coût de recrutement d'un emploi-jeune est moins élevé que celui d'une embauche classique puisque l'employeur perçoit une aide forfaitaire de l'Etat d'un montant annuel de 92.000 francs, soit 80 % du SMIC, charges patronales comprises, pendant cinq ans.

Il reste que les coûts générés par l'activité créée sont loin d'être négligeables pour des organismes qui ont le plus souvent des budgets d'un montant faible.

Le coût le plus important est celui des 20 % du salaire minimum restant à la charge de l'employeur. Encore faut-il remarquer qu'il ne s'agit que d'un minimum : l'UNIOPSS souligne, à cet égard, que les 20 % peuvent devenir 40 % ou plus si " comme certains le conseillent à leurs adhérents, les associations positionnent l'emploi-jeune dans la convention collective au coefficient le plus proche de son niveau " ou si les nouveaux métiers créés sont reconnus dans la convention collective.

Au-delà du salaire, d'autres coûts alourdissent l'opération : les salaires et charges des éventuels tuteurs à proportion du temps qu'ils consacrent aux emplois-jeunes ; les frais de fonctionnement liés à l'activité ou encore les éventuels investissements nécessaires.

La circulaire " résout " pour ainsi dire la difficulté en envisageant le recours aux collectivités locales. " Il appartient aux employeurs des jeunes d'assurer eux-mêmes le financement complémentaire des emplois ou d'obtenir tout ou partie de ce complément auprès de divers partenaires " (collectivités territoriales, établissements publics locaux ou territoriaux ou toute autre personne morale de droit public ou privé).

On voit ainsi comment, dans le secteur social et médico-social, la création des emplois entraîne un transfert de charges sur les régions, les départements et les municipalités qui sont fortement sollicités à prendre le relais de l'Etat.

Mais l'élément le plus préoccupant budgétairement est la forte pression qui apparaîtra en faveur de l'intégration des jeunes, devenus compétents et qualifiés, dans les effectifs permanents des établissements, associations et services, à l'issue de la période de cinq années de versement de l'aide de l'Etat. Les institutions devront alors seules faire face au poids de la dépense liée à la création d'emplois et subir intégralement le coût de la rémunération.

Il est à noter que la circulaire indique que " l'employeur doit démontrer dans son projet que les emplois-jeunes créés pourront être financés au-delà de l'échéance des cinq ans " .

Outre que l'exercice paraît singulièrement aléatoire et risqué, il présente l'inconvénient de laisser à penser aux jeunes concernés que l'organisme d'accueil sera prêt à assumer financièrement la poursuite de l'emploi-jeune au-delà des cinq années de versement de l'aide.

b) La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT)

Le deuxième facteur d'aggravation de la dépense, plus préoccupant à court terme, est dû à la mise en oeuvre de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail .

Bien que le secteur social et médico-social puisse être considéré comme faisant partie du secteur non lucratif, la loi sur la réduction du temps de travail a expressément prévu que son champ d'application s'étendait à des accords ou conventions de branche tels que ceux mentionnés à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 relative au secteur social et médico-social, c'est-à-dire qui ne prennent effet qu'après " agrément donné par le ministre compétent " .

La difficulté, par rapport au secteur à but lucratif, que tous nos interlocuteurs ont soulignée, est que les gains de productivité susceptibles de compenser la baisse du temps de travail et d'atténuer ainsi le surcoût de la mesure seraient faibles, voire inexistants, dans le secteur social et médico-social .

Certes, de nombreux établissements se sont engagés dans une démarche de qualité, notamment pour réviser des organigrammes conçus depuis les années 1950 ou pour " externaliser " les frais annexes comme les frais de restauration, mais les marges de manoeuvre sont nécessairement limitées pour trois raisons :

- Tout d'abord, le secteur associatif se caractérise par un certain émiettement des structures qui ne permet pas de jouer sur des ajustement de masse : les budgets sont souvent limités, de l'ordre de 1 million de francs, ce qui réduit les marges de manoeuvre ; les seuils en matière de normes d'encadrement du public, comme c'est le cas en matière d'aide à l'enfance, sont souvent incompressibles pour des petites associations.

- Par ailleurs, les aides et les services à la personne doivent être effectués à des rythmes quotidiens qui ne peuvent être profondément modifiés ou réorganisés. Comme le souligne l'UNAPEI, si le temps de travail d'un salarié peut être réduit, la durée des soins et de l'assistance requise par une personne handicapée reste la même . L'UNIOPSS souligne également que le secteur social et médico-social " fait face à des hommes et non pas à des machines " .

- Enfin, la situation peut être compliquée par le fait que l'organisation actuelle du travail, en particulier dans le domaine de l'aide à l'enfance, pour lequel des périodes de congés de récupération sont nécessaires, prennent déjà en compte une durée du travail qui en pratique est déjà fixée à 35 heures. En outre, le secteur médico-social comprend de nombreux salariés à temps partiel. Certes, la loi a prévu que l'entreprise peut bénéficier de l'aide à la réduction du temps de travail sous réserve que l'horaire soit à nouveau réduit de 10 % au moins ou de 15 % pour l'aide majorée. Mais cela risque alors de poser de très difficiles problèmes d'organisation des gardes et des rotations.

Dans ces conditions, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail appelle inéluctablement le recours à des embauches compensatrices, génératrices de coûts supplémentaires dans des proportions importantes .

La FEHAP a déjà présenté un projet d'accord conventionnel sur l'aménagement et la réduction du temps de travail, qui demeurerait facultatif pour les associations ou établissements et qui prévoirait une réduction de la durée du travail de 10 % ou de 15 % ainsi que des embauches représentant 6 % ou 9 % des effectifs ^{11( * )} , en priorité " dans le cadre de contrat à durée indéterminée à temps complet ".

Les travailleurs à temps partiel bénéficieraient d'une réduction de la durée du travail dans les mêmes proportions, sauf avis contraire de l'intéressé.

La réduction de la durée du travail pourrait se faire sur une durée d'une ou deux semaines, dans le cadre d'un cycle ou sous forme de jours de repos supplémentaires.

Ne bénéficieraient pas de la réduction de la durée du travail les personnels de nuit déjà à 35 heures et les assistantes maternelles.

S'agissant des salaires, la FEHAP propose que la rémunération de base et les primes, à l'exception de celles compensant une sujétion particulière, soient réduites dans les mêmes proportions que la réduction du temps de travail. Mais qu'une indemnité dite " de solidarité " vienne couvrir, totalement ou partiellement, la différence de salaire.

La FEHAP a constaté que les aides de l'Etat ne couvriraient pas la totalité des dépenses résultant des embauches supplémentaires et propose donc, pour compléter ces aides, une réduction d'une prime d'assiduité et de ponctualité de 7,5 % à 5,4 %.

Bien entendu, tous ces points sont en cours de négociation entre les partenaires sociaux.

Il reste que la FEHAP a confirmé à votre rapporteur, au cours de son audition, que les aides de l'Etat ne finançant que les embauches supplémentaires, il résulterait automatiquement de la réduction du temps de travail une augmentation de 2 % des dépenses salariales même en tenant compte des aides de l'Etat . Au-delà de la période d'aide, le surcoût se situerait entre 5 et 6 %. L'UNAPEI, pour sa part, considère que le surcoût variera entre 7 et 8 % de la masse salariale car, dans le secteur de l'aide aux handicapés, les gains de productivité sont en moyenne moins élevés que dans l'ensemble du secteur médico-social et la part des dépenses de personnel plus importante.

c) La jurisprudence sur le décompte des nuits de veille comme des heures de travail effectif

Le troisième facteur d'aggravation résulte d'une jurisprudence de la Cour de Cassation de 1997 confirmée par la loi du 13 juin 1998 sur la réduction du temps de travail, qui interprète de manière stricte la notion de travail effectif : celui-ci est défini par l'article L. 212-4 du code du travail, tel que modifié par l'article 5 de la loi du 13 juin 1998 précitée, comme la période au cours de laquelle le salarié, quel que soit le lieu où il est placé, ne peut disposer librement de son temps et doit respecter les directives de son employeur. Cette définition s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence de la Cour de cassation sur les astreintes. En effet, selon cette jurisprudence, il y a temps de travail effectif dès lors que le salarié est à la disposition permanente de l'employeur et qu'il ne peut disposer librement de son temps pendant cette période (Cass. Soc. 28 Octobre 1997, Bazie c/comité d'établissement des avions Marcel Dassault-Bréguet - et Cas. Soc. 7 Avril 1997 Association de Lestranac c/Larrocan).

Cette jurisprudence entre en contradiction avec une disposition de la convention SNAPEI de 1966 qui dispose qu'une nuit passée en chambre de veille dans un foyer d'hébergement par le personnel éducatif équivaut à trois heures de travail effectif.

Diverses dispositions conventionnelles prévoyaient ainsi que le personnel ayant assumé le service de jour et, ou de nuit, restant à disposition immédiate en dehors de ses heures de services recevait par heure une indemnité d'astreinte de 10 % ou 20 % de son salaire horaire.

De nombreux recours ont été engagés avec succès par des salariés qui ont réclamé la rémunération intégrale, et non plus forfaitaire, de leurs nuits de veille.

Votre rapporteur a entendu les représentants de l'association " Jean Cotet ", pour la protection et l'éducation de l'enfance et de l'adolescence inadaptées, qui ont souligné tout d'abord les difficultés d'organisation que soulevait l'application de la jurisprudence du point de vue de la rotation et des communications entre équipes de suivi des jeunes en difficulté, du fait des nouveaux calculs des périodes de récupération.

L'association souligne par ailleurs que l'application de la jurisprudence entraînait un surcoût de 6 à 7 % de la masse salariale par an dans les internats. Ce montant pourrait être majoré d'un montant au moins égal en 1999, en raison des demandes à effet rétroactif qui n'ont pas encore été jugées.

L'UNAPEI estime, quant à elle, à 8 % la majoration de la masse salariale induite par l'introduction d'une prise en charge complète des heures de veille dans ses établissements.

Il est à noter qu'en réponse à une question écrite ^{12( * )} , le ministère de l'emploi et de la solidarité considère que " cette évolution législative conforme aux positions de la Cour de cassation peut conduire, le cas échéant, à un ajustement des conventions collectives applicables pour mieux définir les périodes de garde sur place, dès lors qu'aucune intervention effective n'est demandée au salarié. Ainsi, l'organisation d'une équivalence conventionnelle serait de nature à régler la question soulevée " .

Compte tenu de la position de la jurisprudence et de la loi, on peut imaginer en effet assez bien quel sera le résultat de la négociation collective !

La conjugaison de ces différents facteurs laisse mal augurer de la poursuite de la modération des dépenses sociales et médico-sociales.

C. LA MISE EN OEUVRE INDISPENSABLE DU TAUX DIRECTEUR OPPOSABLE DOIT S'ACCOMPAGNER D'UNE RÉFLEXION SUR LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS

Selon les données recueillies par l'UNIOPSS, les financements alloués par les organismes sociaux et les collectivités publiques aux établissements sanitaires, médico-sociaux et sociaux sans but lucratif s'élèvent environ à 111 milliards de francs, soit près de 30 % du financement des établissements du secteur public, privé lucratif ou associatif.

Selon l'UNIOPSS, le secteur associatif est dominant dans les interventions financées par l'aide sociale de l'Etat (93 %). Il intervient de manière importante dans le secteur financé par les départements (61 %) et pour le quart (25 %) des prestations financées par l'assurance maladie.

Enfin, en 1996, il convient de noter que 71 % des ressources publiques du secteur associatif provient de la sécurité sociale, 22 % de l'aide sociale des départements et moins de 10 % de l'aide sociale de l'Etat.

En pratique, les 111 milliards de francs de ce secteur évoluent quasiment en fonction des besoins constatés par les associations, sans que soient fixés des objectifs d'évolution annuelle de la dépense permettant aux financeurs publics de connaître exactement quelles sommes ils devront consacrer à l'aide sociale et gérer leurs budgets et les prélèvements afférents en conséquence.

Dans un contexte où comme on l'a vu ci-dessus, les dépenses risquent d'augmenter considérablement, la mise en place d'un taux directeur applicable à l'évolution des dépenses de ce secteur devient de plus en plus nécessaire, à la condition que cette réforme soit accompagnée d'une volonté de mettre à plat les conditions de fonctionnement des établissements et associations et que l'Etat prenne les mesures nécessaires pour neutraliser les dérives de coût dont les associations ne sont pas responsables.

Prestations servies aux établissements et services sanitaires et sociaux en 1996 ^{13( * )}

	Total	Associations
	Milliards de francs	Milliards de francs	%
SÉCURITÉ SOCIALE, tous risques, tous régimes
CNAM Activités sanitaires	285,59	44,07	15,4
Activités médico-sociales	39,34	28,68	72,9
Enfance inadaptée	22,18	19,32	87,1
Adultes handicapés	4,77	4,75	99,5
Personnes âgées	12,39	4,61	37,2
Total CNAM	324,93	72,74	22,4
CNAF Enfance famille	7,28	4,05	55,7
CNAV Personnes âgées	3,50	2,28	65,0
TOTAL SÉCURITÉ SOCIALE	335,71	79,08	23,6
ETAT Adultes handicapés	5,69	5,29	93,0
Adultes en difficulté	2,22	2,02	91,0
TOTAL AIDE SOCIALE DE L'ETAT	7,912	7,314	92,5
DÉPARTEMENTS
Enfance	20,00	10,16	50,8
Personnes âgées	7,30	2,54	34,8
Adultes handicapés	10,50	9,34	89,0
Adultes en difficulté	3,10	2,79	90,0
TOTAL AIDE SOCIALE DES DÉPARTEMENTS	40,90	24,83	60,7
TOTAL GÉNÉRAL	384,52	111,23	28,9

Champ : France métropolitaine

Source : UNIOPSS.

1. La mise en oeuvre du taux directeur est devenue indispensable

Aujourd'hui, le financement des établissements sociaux et médico-sociaux est assuré, directement ou indirectement, dans le cadre de la technique du prix de journée ; les dispositifs de financement par dotation globale qui sont pratiqués dans certains secteurs n'ont pas de valeur impérative.

Leurs dépenses sont donc prises en charge dans le cadre d'un tarif qui résulte d'une véritable négociation entre l'autorité tarifaire et l'association. Le prix de journée repose, on le sait, sur la division du montant des dépenses prévisionnelles de l'établissement par son activité prévisionnelle, calculée en fonction du nombre de jours de présence des personnes accueillies. Il est établi en fonction du montant des dépenses prévisionnelles de l'établissement après déduction des recettes en atténuation et incorporation des excédents de l'antépénultième exercice, et du nombre de journées d'activité prévues. Il est utilisé comme une variable d'ajustement.

S'agissant des établissements relevant de l'aide sociale de l'Etat, le décret n° 88-279 du 24 mars 1988 a instauré un mécanisme dit de " dotation globale " qui concerne les dépenses liées à l'activité sociale des CAT et des CHRS.

Concernant les organismes d'assurance maladie, une circulaire du 31 décembre 1996 prise conjointement par la direction de l'action sociale, la direction de la sécurité sociale et la direction du budget a instauré de nouvelles méthodes de suivi des dépenses et en 1998 des enveloppes ont été mises en place.

Pour autant, les dotations versées ne peuvent être considérées comme ayant valeur limitative ; cela revient en définitive à calculer le prix de journée en tenant compte non seulement des prévisions " justifiées et non excessives " des établissements, mais également des circulaires ministérielles qui définissent les taux d'évolution forfaitaire.

En effet, la procédure de tarification est placée sous le contrôle d'un juge administratif spécialisé - les commissions du contentieux de la tarification - dont la jurisprudence est fondée sur des textes relevant d'une conception plus étroitement budgétaire qu'économique.

Aujourd'hui, les établissements peuvent poursuivre les dépenses, même si l'enveloppe des prévisions initiales a été dépassée, puisque la jurisprudence ne reconnaît pas de caractère opposable aux enveloppes ou au taux d'évolution : les budgets notifiés par les autorités tarifaires peuvent être contestés par les établissements qui obtiennent alors des crédits supplémentaires de la part des commissions de la tarification sanitaire et sociale qui ne considèrent pas que les normes d'évolution revêtent, dans ce cas, un caractère juridiquement opposable.

Il convient d'ailleurs de ne pas exagérer la portée de ces contentieux les représentants de l'UNIOPSS ont souligné que 4 % des décisions tarifaires faisaient l'objet d'un recours . Cela prouve que les cas de dépassement des prévisions initiales demeurent relativement localisées et que le taux directeur peut être mis en place sans perturber globalement l'équilibre du dispositif.

Dans son dernier rapport sur la Sécurité Sociale ^{14( * )} , la Cour des Comptes, se fondant sur les enquêtes de l'IGAS, souligne le caractère inflationniste du dispositif, que révèlent les écarts entre les taux directeurs appliqués lors de la préparation du budget, et les taux réellement constatés.

Taux directeur d'évolution des budgets des établissements pour adultes handicapés et enfance inadaptée sous compétence tarifaire de l'Etat

(en %)

	1993	1994	1995	1996	1997
Taux directeur budget de reconduction	6,14	3,42	3,44	2,66	1,65
Taux directeur modifié en cours d'exercice	7,31	3,72	4,58	3,20	2,00
Taux d'évolution réellement constaté	9,10	9,20	2,20	10,00	2,00

Source : DAS/CNAMTS

Sur les trois dernières années, il est frappant de constater que, si l'année 1995 était satisfaisante, avec un taux prévisionnel de 3,4 % qui passe à 2,2 % en exécution, l'année 1996 fait apparaître un écart spectaculaire avec un taux prévisionnel de 2,66 % qui s'élève en définitive à 10 % en exécution. L'année 1997 montre une amélioration avec un taux initial de 1,65 % qui atteint 2 % en exécution.

A cela, la Cour évoque trois raisons :

- en début d'exercice, les établissements fonctionnent au moins pendant trois mois sur la base de l'ancien prix de journée et demandent donc une surévaluation du nouveau prix de journée en compensation ;

- les recettes prévisionnelles des établissements sont souvent sous-évaluées pour obtenir un prix de journée supérieur, sachant que l'excédent éventuel bénéficie à l'établissement, avant d'être repris au compte administratif.

- enfin, le préfet ne dispose à l'évidence d'aucun moyen de fléchir la négociation, dans la mesure où ses décisions peuvent faire l'objet d'un contentieux, qui ne peut qu'être gagné par l'établissement, aucune disposition n'autorisant aujourd'hui la fixation d'une enveloppe opposable.

Comme votre rapporteur a déjà dû le souligner, chacune des parties prenantes au dispositif est donc poussée à une sorte de " déresponsabilisation " :

- l'Etat, l'assurance maladie et les départements financent les établissements médico-sociaux mais ils ne maîtrisent pas les dépenses qui sont engagées par les gestionnaires des établissements ;

- les autorités responsables des établissements, même si elles sont soucieuses d'une bonne gestion, savent que leur financement sera assuré a posteriori, en particulier pour faire face à des dépenses, telles que les dépenses de personnel, qui dépendent de décisions qui échappent à leur sphère de contrôle.

Dans cette structure, chaque acteur se renvoie mutuellement la responsabilité des dérives de coût, au détriment du contribuable qui finit par solder les dépenses non maîtrisées.

C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre, à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un taux directeur pour l'ensemble des dépenses sociales et médico-sociales financées par l'assurance maladie.

En outre, à l'initiative du Gouvernement un amendement a été adopté à l'Assemblée nationale afin d'instaurer, dans le secteur social et médico-social financé par l'aide sociale de l'Etat, un dispositif de régulation fondé sur des enveloppes limitatives (cf. commentaire de l'article 84 ci-après).

Cela étant, votre commission, tout en reconnaissant la nécessité de l'introduction de l'opposabilité, souligne que le taux directeur opposable doit être appliqué en veillant à mettre à plat les conditions de fonctionnement du secteur social et médico-social afin de prendre en compte les évolutions de dépenses qui ne sont pas imputables aux gestionnaires d'établissements.

2. La mise en oeuvre du taux directeur opposable doit permettre d'analyser les facteurs d'évolution des dépenses qui ne dépendent pas des responsables d'établissements

Le taux directeur opposable ne peut avoir de sens que s'il incite les gestionnaires d'établissement à assurer un service de meilleure qualité en contrôlant mieux les dépenses dont ils ont la maîtrise.

Concernant un certain nombre de coûts induits qui dépendent directement des décisions prises par l'Etat, il appartient à celui-ci de mieux analyser les conséquences des dispositifs qu'il met en place pour les compenser.

Si le Gouvernement ne prenait pas les mesures d'accompagnement nécessaires, le taux opposable pourrait bien se transformer en un simple indicateur budgétaire, fixé sous l'inspiration du ministère des finances, qui risquerait, à terme, de remettre en question la survie des associations , au lieu de devenir un instrument de bonne gestion.

a) Le nécessaire bilan du coût résultant des diverses normes techniques

Parmi les dépenses " subies " par les associations, il faut souligner l'incidence des normes techniques, d'origines diverses, qui conduisent à engager régulièrement des dépenses d'investissement en fonction des mises à jour successives.

Aucune coordination ne semble être assurée pour éviter que ne convergent vers les associations et par conséquent sur les collectivités locales responsables, des demandes de remises aux normes impératives qui peuvent conduire à des engagements de responsabilité en cas de carence.

Dans un domaine qui ne relève pas directement de cet avis mais qui est illustratif, l'UNIOPSS souligne que, compte tenu de l'accroissement des situations de dépendance, les établissements d'hébergement des personnes âgées conçus pour des personnes valides ne sont plus aujourd'hui aux normes et que, faute d'aide, 20 % des établissements seraient menacés de fermeture. De même les établissements pour handicapés font l'objet de rénovation pour s'adapter à de nouvelles normes de sécurité.

Il a été précisé à votre rapporteur, dans les réponses aux questionnaires budgétaires sur l'incidence du coût des normes techniques, que la rénovation avait concerné plus particulièrement les établissements pour enfants handicapés ou inadaptés. Ces derniers ont bénéficié durant les années 1991 à 1995 d'une marge spécifique de financement dans les taux d'évolution des dépenses prises en charge par l'assurance maladie de l'ordre de 0,3 point. Il conviendrait pour l'avenir de définir clairement, chaque année, quelle sera la part du taux directeur opposable qui sera consacrée aux rénovations dues aux normes.

Sur ce point, il est à noter que la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 est encore insuffisante puisqu'elle se borne à préciser que les normes minimales quantitatives et qualitatives des établissements sont fixées par décret et que seuls le comité national ou les comités régionaux d'organisation sanitaire et sociale peuvent déroger à ces normes. Il conviendrait de créer une instance qui recenserait de manière exhaustive les différentes normes et en évaluerait les coûts induits dans le secteur social et médico-social.

b) L'analyse des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives

Le second point de débat porte sur l'évolution des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives .

•  Comme votre rapporteur l'a souligné les années précédentes, un facteur incompressible d'évolution de la dépense aux cours des prochaines années tient au glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui entraînera inéluctablement une progression de un à deux points par an de la dépense de personnel.

Les effets du glissement-vieillesse-technicité

D'une manière générale, le coût des mesures individuelles, c'est-à-dire des mesures d'ancienneté et de promotion des agents est mesuré par le glissement-vieillesse-technicité.

La masse des rémunérations évolue en raison des variations des caractéristiques des personnes employées ; ce phénomène est connu sous le nom de glissement-vieillesse-technicité (GVT), qui se compose :

- d'un effet de carrière (ou GVT positif), qui retrace l'incidence positive sur la masse salariale des avancements et promotions dont bénéficient régulièrement les fonctionnaires ;

- d'un effet de noria (ou GVT négatif) qui traduit l'incidence généralement négative sur la masse salariale du jeu des entrées-sorties.

La somme algébrique des deux effets constitue l'effet de structure (ou GVT solde) : il permet d'apprécier l'évolution effective de la masse salariale due aux variations de structure de la population étudiée.

Il est frappant de constater que de 1991 à 1996, le GVT " positif " de la fonction publique de l'Etat n'est jamais inférieur à 1,8 % et que de 1993 à 1996 il a toujours été supérieur à la hausse de l'indice des prix à la consommation.

L'effet " GVT positif " est également non négligeable dans le secteur couvert par les conventions collectives du secteur social et médico-social puisqu'il explique entre 0,8 et 1,3 point l'augmentation de la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) de 1991 à 1995.

Il devient essentiel de procéder à une évaluation objective du coût des réformes engagées récemment notamment de la réduction du temps de travail, du nouveau mode de calcul des heures de veille et des emplois-jeunes.

•  D'une manière générale, il est frappant de constater que diverses dispositions contraignantes, telles que la prise en compte du glissement GVT ou les normes d'encadrement, aboutissent à donner au personnel de droit privé du secteur associatif un statut qui est très proche de celui d'une " quasi-fonction publique " alors que le recours aux associations devrait justement permettre de rendre la gestion du personnel plus souple.

Il est symptomatique à cet égard que les personnels des associations employés dans les départements d'outre-mer bénéficient d'un coefficient multiplicateur du salaire, qu'ils soient originaires de la métropole ou résidants permanents des DOM, à l'image de ce qui existe pour les fonctionnaires.

Il convient de rappeler que les fonctionnaires de l'Etat qui servent dans les départements, territoires et collectivités territoriales ont droit à une rémunération majorée instituée par un ensemble de dispositions législatives (lois du 3 avril 1950 pour les DOM et du 30 juin 1950 pour les TOM) et réglementaires. En particulier, il est appliqué au traitement un coefficient multiplicateur de 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane et de 35 % à la Réunion, ceci que l'agent public soit affecté depuis la métropole ou résident permanent de la collectivité ^{15( * )} .

Selon les informations fournies à votre rapporteur au cours de ses auditions, un coefficient multiplicateur serait également appliqué aux personnels des associations gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux dans les DOM, ce qui conduirait à des niveaux significativement élevés des prix de journée par rapport à la métropole .

La mise en oeuvre du taux directeur doit donc être accompagnée d'une remise à plat des situations accompagnées de mesures correctrices, si nécessaire dans la plus grande transparence.

•  Enfin, il est impératif de mieux associer les collectivités locales à la procédure d'agrément qui permet au ministre de l'emploi et de la solidarité de rendre applicables les avenants aux conventions collectives. Elles doivent obtenir des informations complètes et fiables sur les conséquences financières des avenants qui sont présentés pour avis à la commission consultative prévue à l'article 16 préalablement à l'agrément par le ministre.

La Cour des Comptes a montré que les accords Durafour avaient été étendus en décembre 1992 aux secteurs social et médico-social, sans que les conséquences eussent été réellement mesurées pour les finances départementales .

La transposition des protocoles " Durieux-Durafour "

Une circulaire du 23 décembre 1991 et deux décrets du 2 janvier 1992 ont étendu aux agents du secteur social et médico-social le bénéfice du protocole " Durieux-Durafour " sur l'amélioration des conditions de vie et de travail des personnels de la fonction publique hospitalière.

Le but poursuivi était d'aligner le régime salarial des personnels des établissements sociaux et médico-sociaux avec celui des personnels salariés des établissements publics sanitaires.

Cet objectif de parité entre le personnel de droit privé des institutions sociales et médico-sociales et celui du personnel sous statut de la fonction publique hospitalière est, au demeurant, reconnu par les conventions collectives. C'est ainsi que l'article 36 de la convention du 15 mars 1966 prévoit que " les organisations signataires se réuniront au moins chaque fois qu'interviendra une modification des traitements et classements du secteur public de référence, pour en déterminer obligatoirement les incidences sur la présente convention ".

Sur la base du décret de janvier 1992, les partenaires sociaux ont conclu en mars 1992 des avenants aux conventions collectives de 1951 et 1966, lesquels, conformément à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 ont obtenu un agrément du ministre en 1992 et 1993. Ces décisions semblent avoir été prises, selon la Cour des Comptes, sans que les services du ministère ne puissent appréhender l'incidence de cette extension du protocole " Durafour " sur les finances départementales et sans que les marges de manoeuvre budgétaires des départements ne soient prises en compte.

Ces accords ont eu un coût salarial direct auquel s'est surajouté le caractère rétroactif de certaines augmentations ce qui a conduit à creuser de soudains déficits dans le budget des établissements. La rétroactivité a fonctionné comme un véritable piège budgétaire et comptable en conduisant à créer de soudains déficits dans la gestion du budget social des établissements.

Les accords Durafour sont largement à l'origine de la forte dérive des coûts dans le secteur social et médico-social constatée à partir de 1992.

S'agissant de la mise en oeuvre des trente-cinq heures , votre commission ne ressent pas aujourd'hui la volonté du Gouvernement de subordonner l'approbation des avenants à une évaluation préalable des conséquences financières de ces dispositifs .

Sur les normes aussi bien que sur les dépenses de personnel, l'Etat doit ouvrir de véritables " tables rondes " et accepter d'assumer les conséquences de décisions qu'il prend et qui vont obérer les enveloppes budgétaires des gestionnaires d'établissement encadrés par un taux directeur opposable.

L'Etat doit accepter de neutraliser, dans le calcul de ce taux, les coûts structurels nouveaux qu'il impose au secteur social et médico-social.

De fait, bien que l'UNIOPSS émette de nombreuses critiques à l'égard du taux directeur, votre rapporteur souligne qu'au fond, les objectifs ne sont pas sur le fond éloignés, dans la mesure où il considère que le taux directeur n'est pas une fin en soi, mais un instrument permettant d'assurer, de manière plus transparente, une meilleure gestion des établissements et surtout d'obliger l'Etat à tenir compte de tous les aspects de cette gestion.

3. Le taux directeur opposable doit être étendu à l'ensemble du secteur social et médico-social

Si le Gouvernement avait pu engager, au cours de 1998, la discussion de la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, la mise en place du taux directeur aurait assurément pu s'inscrire dans une réflexion d'ensemble.

Il reste que le taux directeur opposable maintenant annoncé au Parlement depuis deux ans et préparé sur le terrain par la mise en place progressive d'enveloppes prévisionnelles de dépenses, est prêt à entrer en vigueur.

Il serait regrettable de perdre encore une année avant d'appliquer un dispositif utile.

Votre commission estime donc qu'il est important d'appliquer la mesure globalement à l'ensemble du secteur social et médico-social, ceci quelle que soit l'origine du financement : la régulation par enveloppe limitative a été introduite pour l'assurance maladie à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et pour le financement sur le budget de l'Etat par l'article 84 du projet de loi de finances.

Votre commission vous proposera d'adopter un amendement afin de rendre le taux directeur opposable applicable dans les établissements sociaux et médico-sociaux financés par les départements.

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Compte tenu des analyses et observations exposées ci-dessus, votre commission a décidé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la solidarité pour 1999.

EXAMEN DES ARTICLES

Art. 82
Prise en charge par l'Etat du financement de l'allocation de parent isolé (API)

Cet article prévoit le versement d'une subvention du budget de l'Etat à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) afin de prendre en charge le versement de l'allocation parent isolé (API).

L'API est une allocation différentielle qui permet d'assurer un revenu au moins égal à 150 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour le parent isolé et à 50 % de la même base par enfant à charge, ce qui correspond à un montant de 4.264 francs par mois pour un parent isolé avec un enfant à charge.

L'API est donc distribuée sous condition de ressources et prend la forme d'une allocation différentielle tendant à assurer un minimum mensuel garanti de ressources de même que le revenu minimum d'insertion. Ces caractéristiques ne permettent pas de considérer comme anormal que le financement de l'API soit assuré par la solidarité nationale.

Sur le plan des principes, il est possible cependant de s'interroger sur le choix du Gouvernement de transférer sur le budget de l'Etat le financement d'une allocation qui est liée à la présence de l'enfant dans une famille monoparentale et qui vise à favoriser l'exercice du rôle parental dans les situations difficiles ^{16( * )} .

L'essentiel est que cette prise en charge s'inscrit dans le champ des échanges financiers complexes établis entre la branche famille, l'Etat et les familles à l'occasion de la suppression de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales qui entraînera un surcoût de l'ordre de 4,7 milliards de francs pour la branche famille.

Il importe de souligner que cette mesure est accompagnée de la diminution du plafond du quotient familial qui devrait rapporter 3,9 milliards de francs au budget de l'Etat au détriment des familles.

D'un point de vue général, votre commission a désapprouvé, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, que le retour attendu à l'universalité de versement des allocations familiales ait été accompagné de dispositions pénalisantes pour les familles du fait de la réforme du quotient familial.

Toutefois, elle ne peut que constater que la suppression du présent article entraînerait ipso facto une charge supplémentaire sur la branche " famille " qui doit déjà assumer le coût de la suppression des conditions de ressources.

Dans ces conditions, votre commission a émis un avis de sagesse sur cet article .

Art. 83
Limitation à 60 ans de l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés pour les allocataires relevant de l'article L. 812-2
du code de la sécurité sociale

L'AAH est une allocation différentielle destinée à assurer un revenu minimum aux personnes handicapées, sans ressources ou disposant de revenus modestes, qui ne peuvent prétendre à un avantage de vieillesse ou d'invalidité ou une rente d'accident du travail d'un montant au moins égal à cette allocation.

Au titre de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, l'AAH est versée aux adultes handicapés qui n'ont plus droit à l'allocation d'éducation spéciale (âgés de plus de 20 ans) et dont l'incapacité permanente est au moins de 80 % .

Par ailleurs, peuvent également bénéficier de l'AAH en application de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, les personnes dont l'incapacité sans atteindre 80 % est au minimum égale à 50 % mais qui sont, compte tenu de leur handicap, dans l'impossibilité reconnue par la COTOREP de se procurer un emploi.

Il convient de préciser néanmoins que, selon la jurisprudence, l'activité exercée par un handicapé dans un CAT ne constitue pas un emploi au sens de l'article L. 821-2 précité. Au demeurant, l'article L. 821-1 susvisé dispose que, pour les personnes exerçant une activité en CAT, l'AAH peut être cumulée avec la garantie de ressources dans des conditions fixées par décret.

L'AAH est une allocation d'un montant mensuel de 3.470,91 francs versée dès lors que les ressources de la personne handicapée n'excèdent pas 42.193 francs par an (soit 3.516 francs par mois). Ce plafond est majoré de 100 % pour le conjoint et de 50 % par enfant à charge.

Actuellement, les handicapés qui travaillent en CAT ont la faculté de travailler au-delà de l'âge minimum de départ à la retraite et jusqu'à 65 ans notamment pour améliorer le niveau de leur pension de vieillesse.

Cet article propose de revenir sur cette faculté.

Le paragraphe I de cet article prévoit que tous les titulaires de l'AAH sont réputés " inaptes au travail " à l'âge minimum auquel s'ouvre le droit à pension de vieillesse qui, comme on le sait, est fixé à 60 ans (article L. 351-1 et R. 351-2 du code de la sécurité sociale). En d'autres termes, toute personne titulaire devrait cesser d'exercer une activité rémunérée dès 60 ans et ceci, quel que soit le niveau attendu de la retraite, que celle-ci soit à taux plein ou non et quels que soient ses choix professionnels.

Le paragraphe II de cet article prévoit de manière expresse que, pour les personnes handicapées entre 50 % et 80 % et relevant de l'article L. 821-2, le versement de l'AAH " prend fin " à l'âge de 60 ans : cette mention peu explicite a une conséquence pratique très claire : les intéressés ne bénéficient plus de la disposition protectrice prévue à l'article L. 821-1 disposant que lorsque " l'avantage vieillesse est d'un montant inférieur à l'AAH, celle-ci s'ajoute à la prestation sans que le montant total des deux avantages ne dépasse le montant de l'AAH " .

Le paragraphe III précise que la mesure s'applique non seulement aux personnes handicapées qui atteignent l'âge de 60 ans après le 1 ^er janvier 1999 mais également à toutes celles qui sont actuellement en activité entre 60 et 65 ans " lors du renouvellement de la demande d'AAH " (l'AAH est accordée pour une période d'au moins un an et de cinq ans au plus).

La mesure est présentée comme un simple transfert du budget de l'Etat vers le fonds de solidarité vieillesse (FSV), sachant que la retraite versée aux titulaires de l'AAH est en général modeste et qu'ils bénéficient du minimum vieillesse : l'économie attendue est de 31 millions de francs en 1999 et de 310 millions de francs sur les cinq années de mise en oeuvre.

La réalité est plus complexe, notamment pour tous les adultes handicapés qui travaillent en CAT.

Tout d'abord, dans certains cas, la mise en oeuvre de la mesure diminuera les ressources dont disposent les travailleurs handicapés .

Certes en principe, le montant du minimum vieillesse est strictement égal à celui de l'AAH, soit 3.470,91 francs par mois.

Mais en réalité, il apparaît tout d'abord que le montant des plafonds de ressources pris en compte pour le calcul des deux allocations n'est pas exactement le même. En particulier, les règles de prise en compte d'un conjoint à charge ne sont pas identiques : ainsi, en 1998, le plafond de ressources est-il fixé à 74.720 francs pour le calcul du minimum vieillesse d'un ménage, tandis qu'il est fixé à 84.386 francs pour bénéficier de l'AAH.

Mais surtout les ressources prises en compte ne sont pas les mêmes : s'agissant de l'AAH, il est fait référence au revenu imposable en tenant compte de la dotation forfaitaire et de l'abattement général ainsi que de l'abattement spécifique pour les personnes invalides.

Or, concernant le minimum vieillesse, l'ensemble des ressources sont prises en compte, à l'exception des prestations familiales, des pensions alimentaires, des majorations pour tierce personne et de l'allocation de logement.

Il peut donc arriver qu'une personne handicapée qui bénéficiait de l'AAH ne puisse pas avoir droit au minimum vieillesse, ce qui peut entraîner, selon le niveau de la pension de vieillesse qui lui est versée, une baisse nominale de revenus.

Lorsque la personne est titulaire de l'AAH au titre de l'article L. 821-1, elle bénéficie alors d'un complément d'AAH qui viendra compléter ses ressources afin d'éviter ce phénomène. En revanche, dans le cadre du présent article, les titulaires de l'AAH handicapés à plus de 50 % n'auront plus droit à l'allocation différentielle.

Certes, on peut considérer, comme le fait le rapporteur spécial de la commission des Finances à l'Assemblée nationale, que la mesure n'a qu'un " effet marginal " pour les allocataires de l'article L. 821-2 ; mais il n'est pas certain que les personnes qui subiront les conséquences du présent article, qui sont déjà affectées d'un handicap lourd et dont les revenus demeurent très modestes, perçoivent la baisse du revenu avec satisfaction.

Mais le plus grave est l'effet de stigmatisation que comporte cet article sur les personnes handicapées qui exercent une activité . Elles seront la seule catégorie de travailleurs considérée comme automatiquement inaptes à l'âge de 60 ans, quelles que soient leurs aptitudes, leurs qualités ou leur volonté de continuer à travailler.

Il est frappant de constater que les titulaires d'une pension d'invalidité du régime général de la sécurité sociale peuvent faire opposition à la transformation de cette pension en pension de vieillesse à l'âge de 60 ans lorsqu'ils exercent une activité professionnelle. Alors que les handicapés s'efforcent, y compris en milieu protégé, de conquérir difficilement une identité dans une société où le travail est constamment valorisé, ils se verraient ainsi dénier ce droit d'option.

Doit-on insister sur le fait qu'une personne handicapée en CAT trouve un milieu professionnel, un entourage, un rôle social, tant d'éléments qui risqueront de lui manquer cinq ans de sa vie ?

Il n'existe aucun motif pour appliquer brutalement un régime de mise à la retraite d'office pour ceux qui souhaiteraient poursuivre leur activité au-delà de cet âge. Au demeurant, les CAT ont souvent prévu au-delà de 60 ans des régimes de travail à temps partiel qui permettent une cessation progressive d'activité et l'adaptation à un nouvel environnement dans des conditions satisfaisantes pour des personnalités qui souffrent trop souvent de ce regard " différent " que nous portons sur eux.

Pour ces motifs, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article additionnel après l'article 83
Réforme de la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale des départements

Cet article additionnel a pour objet d'étendre aux secteurs social et médico-social financés par l'aide sociale des conseils généraux un dispositif de taux directeur opposable dans des conditions similaires à ce qui est prévu dans le projet de loi de finances (article 84 ci-après) et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les autres établissements sociaux et médico-sociaux.

Votre rapporteur a exposé au III supra de cet avis les raisons pour lesquelles la mise en oeuvre du taux directeur était devenue indispensable.

Cet article modifie la loi du 30 juin 1975 afin de permettre au président du conseil général de fixer un objectif d'évolution aux dépenses du secteur social et médico-social dans son département qui pourrait donner lieu à un refus ou à un retrait d'habilitation de l'établissement.

Bien entendu, le département, dans sa délibération, pourra moduler le taux en fonction des catégories d'établissements ou de prestations.

La référence faite de l'objectif d'évolution au niveau législatif permettra aux départements de donner une valeur juridique aux mesures prises pour maîtriser l'évolution de la dépense médico-sociale.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 84 (nouveau)
Réforme de la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement a pour objet d'étendre aux établissements et services sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale obligatoire de l'Etat (CAT et CHRS) un dispositif de régulation des dépenses dans le cadre d'enveloppes budgétaires limitatives analogue à celui prévu à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 relatif aux établissements financés par l'assurance maladie.

Votre rapporteur a présenté dans son avis (Cf. III supra ) les raisons pour lesquelles ce nouveau mode de tarification jouerait un rôle utile pour permettre une meilleure maîtrise de l'évolution des dépenses dans le secteur social et médico-social.

Le présent article insère un article additionnel à la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 qui précise que les dotations de fonctionnement des établissements sont déterminées par le montant inscrit en loi de finances à caractère limitatif.

Le montant total annuel doit être réparti en dotations régionales limitatives par le ministre chargé de l'action sociale. Chaque dotation régionale devra être répartie par les préfets de région en dotations départementales, lesquelles seront distribuées par le préfet des départements.

Il est précisé que les préfets et les gestionnaires d'établissements peuvent préciser, dans une perspective pluriannuelle, les objectifs prévisionnels et les critères d'évaluation de l'activité et des coûts des établissements.

Il est prévu également la possibilité pour le préfet de mettre fin à l'autorisation de fonctionnement d'un établissement lorsque le budget de celui-ci présente des charges injustifiées ou excessives compte tenu des enveloppes de crédit.

M. Bernard Kouchner a souligné en séance publique que la procédure aurait un caractère contradictoire et que les gestionnaires auraient des garanties contentieuses.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

ANNEXE
-
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Projet de loi de finances pour 1999

Articles deuxième partie

Emploi et solidarité

Amendements présentés par M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis
au nom de la commission des Affaires sociales

Art. 83

Supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 83

Après l'article 83, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de l'article 11-1 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, est ainsi rédigé :

" Il en est de même lorsqu'ils sont susceptibles d'entraîner pour les budgets des collectivités territoriales des charges injustifiées ou excessives compte tenu d'un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas visés à l'article 2-2 de la présente loi. "

¹ Le montant de 52 millions de francs s'explique par le fait que la scolarité dure en moyenne trois ans et que 1999 est la deuxième année de montée en charge du dispositif.

² En compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM, l'Etat participe dans ces départements au financement d'actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun déjà financées. Ces crédits appelés " créances de proratisation du RMI " représentent la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année, et le montant qu'elles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concernées, si le barème métropolitain avait été appliqué.

³ La loi de 1992 réformant le RMI et l'aide médicale a permis aux départements d'effectuer, sur les crédits d'insertion affectés au titre de l'obligation légale des 20 %, une imputation forfaitaire au titre de l'aide médicale de 3 points de ces 20 % en métropole (3,75 % dans les DOM). Une fraction des sommes identifiées au titre de l'aide médicale des départements est donc prise en charge dans le cadre des crédits d'insertion.

⁴ Premières informations et première synthèse DARES n° 98-11 - n° 47.1

⁵ Pour être complet, il importe de préciser toutefois que, dans la fonction publique, un travailleur handicapé ne compte que pour une unité alors qu'il peut être décompté dans le secteur privé pour plusieurs unités suivant la gravité de son handicap. De plus, les administrations ne peuvent pas exclure de l'assiette de calcul du taux d'emploi certaines catégories de personnels dans lesquelles il ne peut être, par définition, recruté de travailleurs handicapés (gardiens de la paix notamment).

⁶ Instruction n° 94-32 du 29 septembre 1994.

⁷ Circulaire DSS n° 97-574 du 25 août 1997 relative à l'accélération des procédures d'attribution des avantages et prestations sociales accordées aux adultes handicapés par les COTOREP, pour les personnes atteintes par le VIH ou présentant une affection évolutive grave.

⁸ L'AAH est attribuée pour une durée de un à cinq ans ; au-delà de la période d'attribution un nouvel examen de santé est prévu. L'AAH peut également être retirée lorsque le titulaire qui reprend un emploi ne remplit plus les conditions de ressources.

⁹ Sénat Avis n° 58 sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 - Tome  III - Assurance vieillesse.

¹⁰ Il existe également la convention " Croix rouge française ", la convention collective des établissements des secteurs sanitaires et sociaux du 16 août 1965 et la convention des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (SOP) qui concernent, à elles trois, environ 7.000 personnes.

¹¹ L'aide de l'Etat est accordée aux entreprises qui réduisent le temps de travail de 10 % au moins dès lors que cette réduction permet de créer au moins 6 % d'emplois. Une aide majorée est prévue pour les entreprises qui réduisent le temps de travail de 15 % au moins.

¹² Question écrite n° 9934 posée par M. Edouard Le Jeune, JO du 30 juillet 1998, p. 2414.

¹³ Cet article s'appuie sur les données recueillies chaque année depuis 1995 pour préparer le " Document conjoncturel " produit par le réseau UNIOPSS-URIOPSS, et en particulier sur les chiffres figurant dans le Document conjoncturel 1999. On trouvera dans ce dernier les indications méthodologiques et les sources utilisées.

¹⁴ Rapport annuel au Parlement sur la Sécurité Sociale septembre 1998, Cour des Comptes.

¹⁵ En revanche, les indemnités d'éloignement fréquemment dénommées " prime d'installation ", ne sont servies que si un déplacement réel depuis la métropole ou un autre DOM ou TOM a été occasionné. Les résidents permanents n'en bénéficient donc pas.

¹⁶ Rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (Tome II - Famille) par M. Jacques Machet.