D. TOUTE ALLÉGATION DOIT FAIRE L'OBJET D'UNE AUTORISATION
Toute allégation doit faire l'objet d'une autorisation pour pouvoir être utilisée . Le règlement (CE) n° 1924/2006 précise la procédure d'autorisation selon le type d'allégation.
En France, avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1924/2006, les allégations ne faisaient pas l'objet d'une autorisation a priori mais d'un contrôle a posteriori . Les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) étaient chargés de vérifier la véracité des allégations utilisées. Ils pouvaient solliciter l'Afssa (Agence française de sécurité sanitaire des aliments), aujourd'hui Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire et de l'alimentation) pour un avis scientifique.
Toutefois, les allégations nutritionnelles et les allégations de santé devaient respecter l'obligation générale de publicité non trompeuse, énoncée par l'article L. 121-1 du Code de la consommation. De plus, l'article R. 112-7 du Code de la consommation interdisait, pour une denrée alimentaire, de faire état de propriétés de prévention, de traitement ou de guérison de maladies humaines.
1. Les allégations nutritionnelles
Les seules allégations nutritionnelles autorisées sont inscrites à l'annexe du règlement (CE) n° 1924/2006 . Cette liste a été mise à jour en 2012 avec le règlement (UE) n° 1047/2012. La formulation et les conditions d'utilisation sont précisées. Ainsi, pour un produit contenant peu de sucres, l'allégation autorisée sera « faible teneur en sucres » et ne pourra être utilisée que si le produit ne contient pas plus de 5 g de sucres par 100 g dans le cas des solides ou 2,5 g de sucres par 100 ml dans le cas des liquides
Les modifications de cette annexe sont adoptées dans le cadre d'une procédure de comitologie à l'initiative de la seule Commission , éventuellement après consultation de l'AESA et des parties intéressées. Il en fut ainsi du règlement (UE) n° 1047/2012 qui est un règlement de la Commission du 8 novembre 2012 modifiant le règlement (CE) n° 1924/2006 en ce qui concerne la liste des allégations nutritionnelles. Le règlement (CE) n° 1924/2006 ne prévoit pas de procédure de demande de modification de l'annexe par les exploitants du secteur alimentaire.
La procédure de comitologie applicable au règlement (CE) n° 1924/2006
La procédure de comitologie se déroule selon les conditions fixées par la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission 2 ( * ) , notamment l'article 5.
Article 5 de la décision 1999/468/CE
1- La Commission est assistée par un comité de réglementation composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission (Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale).
2- Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 205 du traité pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3- La Commission arrête, sans préjudice de l'article 8, des mesures envisagées lorsqu'elles sont conformes à l'avis du comité.
4- Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre et en informe le Parlement européen.
5- Si le Parlement européen considère qu'une proposition présentée par la Commission en vertu d'un acte de base adopté selon la procédure prévue à l'article 251 du traité excède les compétences d'exécution prévues dans cet acte de base, il informe le Conseil de sa position.
6- Le Conseil peut, le cas échéant à la lumière de cette position éventuelle, statuer à la majorité qualifiée sur la proposition, dans un délai qui sera fixé dans chaque acte de base, mais qui ne saurait en aucun cas dépasser trois mois à compter de la saisine du Conseil.
Si, dans ce délai, le Conseil a indiqué, à la majorité qualifiée, qu'il s'oppose à la proposition, la Commission réexamine celle-ci. Elle peut soumettre au Conseil une proposition modifiée, soumettre à nouveau sa proposition ou présenter une proposition législative sur la base du traité.
Si, à l'expiration de ce délai, le Conseil n'a pas adopté les mesures d'application proposées ou s'il n'a pas indiqué qu'il s'opposait à la proposition de mesures d'application, les mesures d'application proposées sont arrêtées par la Commission.
2. Les allégations de santé
La procédure permettant l'autorisation d'une allégation de santé diffère selon l'objet de l'allégation et la nature des preuves scientifiques attestant celle-ci. On distinguera d'une part, les allégations qui font référence à la réduction du risque de maladie et celles se rapportant au développement et à la santé des enfants (article 14 du règlement (CE) n° 1924/2006), et d'autre part, les autres allégations (article 13 du règlement (CE) n° 1924/2006) que l'on qualifiera d'allégations fonctionnelles ou génériques . Parmi ces dernières, on distingue les allégations qui reposent sur des preuves scientifiques généralement admises et qui sont bien comprises par le consommateur moyen (article 13.1 du règlement (CE) n° 1924/2006) et celles qui reposent sur des preuves scientifiques nouvellement établies et/ou contiennent une demande de protection des données relevant de la propriété exclusive du demandeur (article 13.5 du règlement (CE) n° 1924/2006).
a) Les allégations de santé génériques ou fonctionnelles reposant sur des preuves scientifiques généralement admises
Les articles 13.2 et 13.3 du règlement (CE) n° 1924/2006 prévoient que les allégations de santé fonctionnelles ou génériques reposant sur des preuves scientifiques généralement admises et bien comprises par le consommateur, et qui sont utilisées dans les États membres de l'Union, sont recensées par les États membres et transmises à la Commission européenne avant le 31 janvier 2008.
À cette date, la Commission avait reçu 44 000 allégations de santé. Celles-ci ont pu être regroupées en 4 637 allégations qui ont été transmises à l'AESA pour avis. La Commission a alors adopté, selon une procédure de comitologie, la liste des allégations génériques ou fonctionnelles reposant sur des preuves généralement admises. Ces allégations autorisées sont recensées dans l'annexe du règlement (UE) n° 432/2012 3 ( * ) . Sont précisées dans ce règlement la formulation de l'allégation et les conditions particulières d'utilisation. Par exemple, dans le cas de l'amidon résistant, l'allégation de santé autorisée est la suivante : « le remplacement d'amidon digestible par de l'amidon résistant dans un repas contribue à atténuer la hausse de la glycémie après ce repas » . Il est précisé que cette allégation ne peut être utilisée que si la teneur en amidon résistant dans le produit représente au moins 14% de la teneur totale en amidon.
b) Les allégations de santé reposant sur des preuves scientifiques nouvellement établies
Lorsqu'un exploitant souhaite être autorisé à utiliser une allégation de santé reposant sur des preuves scientifiques nouvellement établies et/ou contenant éventuellement une demande de protection de données relevant de sa propriété exclusive, l'article 18 du règlement (CE) n° 1924/2006 prévoit une procédure simplifiée lorsque l'AESA rend un avis favorable.
La demande est transmise par l'exploitant du secteur alimentaire à la Commission par l'intermédiaire de l'autorité compétente de l'État membre (la DGCCRF en France). La demande est ensuite transmise à l'AESA pour avis.
Pour faciliter l'innovation, l'article 18 du règlement (CE) n° 1924/2006 prévoit que si l'AESA rend un avis favorable, la Commission statue sur la demande, après avoir consulté les États membres, en tenant compte de cet avis et de tout autre élément qu'elle jugerait légitime et pertinent. On éviterait ainsi la procédure de comitologie qui est plus longue. En revanche, en cas d'avis défavorable, une décision est prise dans le cadre d'une procédure de comitologie.
c) Le cas particulier des allégations « relatives à la réduction d'un risque de maladie » ou « se rapportant au développement et à la santé infantiles »
Ces allégations font l'objet d'une procédure d'autorisation particulière encadrée par les articles 15, 16 et 17 du règlement (CE) n° 1924/2006. La demande d'autorisation répond à un formalisme précisé par l'article 15 qui énumère la liste des informations à fournir. Cet article est complété par le règlement (CE) n° 353/2008 de la Commission du 18 avril 2008 et le règlement (CE) n° 1169/2009 de la Commission du 30 novembre 2009.
La demande est transmise par l'exploitant du secteur alimentaire à la Commission par l'intermédiaire de l'autorité compétente de l'État membre (la DGCCRF en France). La demande est ensuite transmise à l'AESA pour avis. En cas d'avis favorable, celui-ci doit mentionner notamment une proposition de libellé pour l'allégation de santé ainsi que les conditions spécifiques éventuelles d'utilisation. Sur la base de cet avis, la Commission prépare un projet de décision. Lorsque celui-ci n'est pas conforme à l'avis de l'AESA, la Commission en fournit les raisons. Il est ensuite statué sur le projet de décision dans le cadre d'une procédure de comitologie.
* 2 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:01999D0468-20060723&from=DE
* 3 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R0432&from=FR