II. LA MONTAGNE DOIT AVOIR TOUTE SA PLACE DANS LES GRANDES POLITIQUES EUROPÉENNES
Il est difficile de dire aujourd'hui ce que sera le budget de l'Union européenne dans les années qui viennent. La crise financière a durement éprouvé les budgets nationaux et la solidarité des États membres. Chacun cherche à maîtriser ses dépenses et la pression pour limiter le budget européen sera très forte dans les négociations sur les perspectives financières. Or, c'est dans ce contexte de restriction budgétaire que s'ouvrent les réformes de la politique agricole commune et de la politique de cohésion. Lors des auditions menées à Bruxelles, votre rapporteur a pu sentir la grande incertitude qui règne dans les cabinets des commissaires à l'agriculture et à la cohésion quant aux budgets dont ils disposeront. Néanmoins, cela ne doit pas empêcher notre commission de proposer des mesures ambitieuses - et parfois audacieuses -pour l'Europe et pour ses montagnes.
A. POUR UNE POLITIQUE DE COHÉSION RENOUVELÉE À DESTINATION DES MASSIFS DE MONTAGNE
Les travaux de votre rapporteur s'inscrivent pleinement dans la continuité du rapport adopté par notre commission intitulé « De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013 » 3 ( * ) . Certaines propositions formulées pour la montagne reprennent celles formulées d'une façon plus générale dans ce dernier.
1. Un nouvel objectif et une nouvelle architecture pour la politique de cohésion
a) La cohésion territoriale, nouvelle dimension de la politique de cohésion
Le traité de Lisbonne a introduit - enfin ! - dans la politique de cohésion de l'Union européenne, la dimension territoriale et la nécessité de porter une attention particulière aux régions souffrant de handicaps naturels, comme les régions de montagnes. Il s'agit d'une avancée majeure pour les habitants de ces territoires. Est enfin reconnue dans les traités, l'existence de handicaps structurels et permanents qui entravent le développement économique et social de certains territoires. La cohésion territoriale devient un objectif européen.
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Cohésion économique, sociale et territoriale Article 174 Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne . |
Version consolidée du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
Forte d'une tradition d'aménagement du territoire, la France a soutenu cette évolution, dans l'espoir d'une meilleure prise en compte de la diversité des territoires de l'ensemble de l'Union européenne. L'enjeu ici est de reconnaître que même dans les pays les plus riches de l'Union, même dans les régions les plus développées, il existe des territoires qui ont besoin de solidarité et qui en auront toujours besoin.
Cette préoccupation a notamment été reprise au Parlement européen. A l'initiative d'élus montagnards, un intergroupe y a été créé pour prendre en compte les spécificités des régions de montagne, insulaires, ultrapériphériques et à faible densité de population, l'Intergroupe 174. Il a pour ambition de fournir aux députés européens un forum de débat et de réflexion autour des nouvelles approches et perspectives offertes par le Traité de Lisbonne sur le sujet. Il est notamment à l'origine de la résolution sur « la stratégie européenne en faveur du développement économique et social des régions montagneuses, insulaires et à faible densité de population » adoptée par le Parlement européen le 22 septembre 2010.
Le nouvel objectif doit maintenant trouver une traduction dans la mise en oeuvre de la politique régionale. C'est pourquoi le projet de la commission européenne d'une nouvelle catégorie de régions pour l'allocation des fonds de la politique régionale doit être soutenu.
b) Une nouvelle architecture pour la politique de cohésion : la création des régions intermédiaires
Les fonds de cohésion représentent sur la période 2007-2013 une enveloppe de 348 milliards d'euros, soit plus du tiers du budget européen. Pour la période qui s'ouvre, afin de remédier au déséquilibre qui s'est installé dans la répartition des fonds en faveur des nouveaux entrants, le commissaire en charge de la politique régionale, Johannes Hahn propose de créer un niveau de région dit intermédiaire.
Les 3 objectifs de la politique de cohésion
pour la période de programmation 2007-2013
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Objectifs |
Priorité |
Éligibilité |
Fonds concernés |
Montants alloués |
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Régions avec un PIB/hab = 75 % de la moyenne UE 27 + |
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CONVERGENCE (= ex-objectif 1) |
Aider les régions et les États les plus en retard de développement |
Effet statistique: Régions avec un PIB/hab = 75 % de la moyenne UE15 et = 75 % de la moyenne UE27 |
FSE et FEDER |
81,54% =
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États membres avec un PIB/hab = 90 % de la moyenne UE 27 |
Fonds de cohésion |
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COMPÉTITIVITÉ RÉGIONALE ET EMPLOI
(= ex objectifs
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Anticiper et promouvoir le changement en s'appuyant sur 2 axes : l'emploi et la compétitivité économique |
Régions non-couvertes par l'objectif Convergence. Les États membres proposent une liste de régions |
FSE et FEDER |
15,95 % =
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COOPÉRATION TERRITORIALE EUROPÉENNE (= ex. programme INTERREG) |
Promouvoir un développement harmonieux et équilibré de l'Union |
Régions frontalières et de coopération transnationale |
FEDER |
2,52 % =
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Comme Yann Gaillard et Simon Sutour l'ont montré, après avoir constaté que l'Europe de la politique de cohésion était coupée en deux, la nouvelle architecture proposée par la Commission européenne apparaît comme plus simple et plus juste en assurant un traitement équivalent à toutes les régions d'un même niveau de richesse. Le projet « permettrait en effet de lisser l'effet de seuil existant aujourd'hui dès qu'une région voit son PIB dépasser 75 % de la moyenne communautaire, le rapport étant de 1 à 10 entre l'intensité des aides accordées au titre de la convergence et au titre de la compétitivité : l'Union européenne ne serait pas coupée en deux mais partagée en trois zones (moins de 75 %, 75 à 90 % de la moyenne du PIB communautaire, et au-delà), l'intensité des aides étant modulée en fonction inverse du niveau de richesse des régions. Ce nouveau système permettrait d'adoucir la transition entre les aides aujourd'hui massives au titre de la convergence et les aides dix fois plus réduites au titre de la compétitivité » .
Cette évolution est nécessaire. L'objectif de convergence a porté ses fruits. Les régions les plus dynamiques des pays entrés dans l'Union en 2004 et en 2007 voient leur revenu par habitant se rapprocher de celui des pays de l'Europe des 15. Bien évidemment, il reste des régions très en retard de développement et des fonds de convergence doivent leur être destinés. Mais à l'ouest comme à l'est, il y a des régions qui souffrent de handicaps permanents. A l'ouest comme à l'est, il y a des montagnes...
En permettant à la politique de cohésion de s'adresser à l'ensemble des régions de l'Europe des 27, ce projet apparaît comme la première étape de la concrétisation d'une politique de cohésion territoriale. L'enjeu pour la France est d'autant plus important que selon les dernières statistiques publiées par Eurostat (données 2008), ce n'est désormais plus huit, mais onze régions françaises qui seraient concernées. En plus des régions déjà éligibles au regard des statistiques 2007 (la Martinique, la Corse, le Languedoc-Roussillon, la Picardie, le Limousin, le Nord-Pas-de-Calais, la Basse-Normandie et la Lorraine), s'ajoutent par ordre croissant la Franche-Comté, Poitou-Charentes et l'Auvergne. Or, plus de la moitié de ces régions comportent des massifs montagneux . C'est la raison pour laquelle votre rapporteur propose de renouveler notre soutien à la création de régions intermédiaires en Europe.
2. Conjuguer Stratégie UE-2020 et développement territorial en montagne
Les zones rurales en général et les territoires de montagne en particulier sont les grands oubliés des orientations de la future politique de cohésion. La proposition de la Commission européenne, dans le cadre fixé par la stratégie UE 2020, semble principalement tournée vers les zones urbaines et périurbaines. Par ailleurs, il est regrettable que dans sa réponse à la consultation sur le Ve rapport sur la politique de cohésion, la France ne mentionne à aucun moment la montagne.
Pourtant, il serait dommageable d'opposer zones urbaines et zones rurales ou de montagne. La richesse de l'Europe réside dans sa diversité. Si les montagnes continuent de bénéficier d'une bonne image et d'un certain attrait pour les habitants des zones urbaines, c'est parce qu'elles ont su accompagner la modernisation et l'urbanisation des sociétés. Et elles disposent des moyens de continuer à le faire.
Car, comme le fait remarquer André Marcon, président d'Euromontana, les montagnes possèdent beaucoup d'atouts pour contribuer à la stratégie UE 2020 et à ses objectifs de croissance verte, durable et inclusive :
- concernant une croissance verte, les montagnes se caractérisent par une très grande richesse en ressources naturelles. Elles sont les châteaux d'eau de l'Europe et leur principale réserve de biomasse. Elles doivent se développer comme des laboratoires de la croissance verte, par une exploitation durable des ressources dans les domaines de la biodiversité, l'énergie, les forêts ou encore l'agro-alimentaire. Leur rôle dans la gestion de l'eau sera déterminant dans les décennies qui viennent.
- concernant une croissance intelligente, rappelons que les montagnes sont des terres d'innovation. Du fait de leurs contraintes, elles ont depuis longtemps développé des solutions qui ont ensuite inspiré les territoires non-montagneux. Il ne faut pas que l'Europe ait une vision trop étroite de l'innovation, mais au contraire reconnaisse l'innovation sociale, incrémentale, organisationnelle. Par exemple, profitant de la qualité de son environnement naturel, la Lozère a toujours défendu une vocation sanitaire et sociale en accueillant des personnes handicapées ; et, de surcroît, elle a su développer le thermalisme ;
- concernant une croissance inclusive bénéficiant à tous les citoyens et à tous les territoires, la montagne, comme d'autres territoires ruraux, peut offrir beaucoup aux populations en recherche d'un type de vie différent de celui que développent nos sociétés : qualité de la vie, espace, alimentation de qualité et de proximité, espaces récréatifs. Plusieurs régions de montagnes telles que la province de Teruel (Espagne), la région Dalarna (Suède) ou encore la région Auvergne ont mis en place des politiques d'accueil de nouveaux habitants qui rencontrent un franc succès et conduisent des territoires qui se dépeuplaient hier à être aujourd'hui en repeuplement.
Ainsi, comme le rappelle Euromontana dans sa contribution au Ve rapport sur la cohésion, « la croissance et le développement des territoires ruraux, isolés, montagneux, « à la géographie spécifique », offrent une voie de développement tout aussi intéressante que la métropolisation, qu'elle peut compléter et équilibrer , « et la consolidation des chaînes de valeur et de la qualité de vie dans les territoires telles que les montagnes offrent des perspectives de long terme durables. »
3. Faire du massif le niveau territorial privilégié d'une politique de montagne en Europe
a) Promouvoir le modèle de massif à la française
Pour la mise en oeuvre de ses politiques sectorielles au niveau des territoires, la Commission européenne souhaite développer la notion de territoire fonctionnel. Le principe est que chaque territoire a ses spécificités et qu'il constitue un ensemble géographique et économique cohérent, parfois différent des régions administratives mais plus pertinent pour développer une approche intégrée des différentes politiques européennes (cohésion, développement rural, environnement, etc). A ce titre, la Commission s'est montrée particulièrement convaincue par la notion de massif développée par la France, qui associe un représentant de l'État, des élus de plusieurs collectivités de niveaux différents (régions, départements, communes), acteurs socio-économiques et associations présents sur son territoire.
Pour André Marcon, comme pour René Souchon, président de la région Auvergne et président du comité du Massif central, le massif présente des résultats indéniables. Il décline les priorités définies dans le contrat de partenariat conclu entre l'État et la Commission dans un programme opérationnel qui lui est dédié, en prenant mieux en compte les spécificités montagnardes qui lui sont propres. A titre d'exemple, le Massif central bénéficie d'un programme interrégional doté de 101 millions d'euros, dont 40 sont apportés par le FEDER. Ce programme est centré sur trois priorités qui se déclinent en programmes opérationnels très ciblés : l'accueil de nouvelles populations, la création de richesses et l'accessibilité et attractivité des territoires.
On peut donc imaginer une politique des massifs à l'échelle de l'Union européenne . Votre rapporteur propose d'inviter la Commission européenne à inciter chaque État membre à définir ses massifs en vue de développer un politique intégrée de la montagne dans l'ensemble de l'Union.
Une telle politique nécessitera au préalable l'adoption d'une définition européenne de la montagne ou à défaut la détermination par l'Union européenne de critères communs à l'ensemble des États membres. Ces critères pourraient être ceux établis dans la directive sur les zones défavorisées, critères « de bon sens » pour l'association nationale des élus de montagne (ANEM), que sont l'altitude, la pente et le climat.
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Nom du programme |
Autorité de gestion |
Superficie du territoire et nombre de collectivités concernées |
Dotation FEDER |
Dotation
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PO Interrégional FEDER 2007-2013 Massif des Alpes (POP Massif des Alpes) |
Préfet de la Région Provence Alpes Côte d'Azur, Préfet coordonnateur de Massif (SGAR PACA) |
Superficie : 40 000 km² Collectivités concernées - 2 régions (Rhône-Alpes et PACA) - 9 départements (Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Drôme, Isère, Savoie, Haute-Savoie, Var et Vaucluse). |
34,9M€ FEDER |
76,7M€ |
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PO Plurirégional du Massif central 2007-2013 (POP Massif central) |
Préfet de la Région Auvergne, Préfet coordonnateur de Massif (SGAR Auvergne) |
Superficie : 84 807 km² Collectivités concernées - 6 régions (Auvergne et Limousin en entier, Rhône Alpes, Languedoc Roussillon, Midi-Pyrénées + Bourgogne depuis 2005) - 22 départements |
40,6M€ FEDER |
101,2M€ |
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Volet plurirégional Massif des Vosges - Axe E du PO FEDER Lorraine (VOP Vosges) |
Préfet de la Région Lorraine, Préfet coordonnateur de Massif (SGAR Lorraine) |
Superficie : 7 357 km² Collectivités concernées - 3 régions (Lorraine, Alsace, un peu moins la Franche-Comté) - 7 départements (3 en Lorraine, 2 en Alsace, 2 en Franche Comté) - 590 communes |
10,9 M€ FEDER |
28,2M€ |
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Volet plurirégional Massif des Pyrénées - Axe 4 du PO FEDER Midi-Pyrénées (VOP Pyrénées) |
Préfet de la Région Midi-Pyrénées, Préfet coordonnateur de Massif (SGAR Midi-Pyrénées) |
Superficie : 19 000 km² Collectivités concernées - 3 régions (Midi-Pyrénées, Languedoc Roussillon, Aquitaine) - 6 départements (1 en Aquitaine, 2 en Languedoc Roussillon, 3 en Midi-Pyrénées) - 1 182 communes |
19,2M€ FEDER |
47,16M€ |
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Volet plurirégional Massif du Jura - Axe 4 du PO FEDER Franche Comté (VOP Jura) |
Préfet de la Région Franche-Comté, Préfet coordonnateur de Massif (SGAR Franche-Comté) |
Superficie : 14 000km² pour la totalité du Massif, dont 10 000km² en France Collectivités concernées - 2 régions (Franche Comté, Rhône Alpes) - 4 départements (Ain, Doubs, Jura et une toute petite partie du Territoire de Belfort) - 60 communautés de communes et 14 Pays |
9,8M€ FEDER |
29,7M€ |
Po : Programme opérationnel
b) Optimiser les outils à destination des massifs
Un massif de montagne peut se trouver dans une seule région mais il peut également s'étendre sur le territoire de plusieurs régions, voire de plusieurs États membres.
Au sein d'un même État membre, les programmes opérationnels sont le principal instrument de gestion des fonds, qui transposent le contenu des documents stratégiques nationaux en priorités concrètes sur le terrain. Mais des approches transversales de développement local ont également été mises en oeuvre par le biais des programmes Leader, qui mobilisent des crédits FEADER autour de projets de développement des territoires ruraux. Bien qu'ils soient employés sur l'ensemble du territoire, leurs principes fondamentaux s'appliquent particulièrement aux massifs montagneux parce qu'ils portent une approche intégrée du développement d'un territoire par l'emploi d'une démarche ascendante trouvant son origine sur le terrain et l'utilisation de partenariats public-privé au sein de groupes d'action locale (GAL). Cette approche transversale pourrait être étendue à l'ensemble des fonds structurels à destination d'un massif.
Par ailleurs, l'Union européenne a développé des outils de coopération comme les programmes INTERREG, les GECT (Groupement européen de coopération territoriale) qui ont une vocation interrégionale et transfrontalière qui s'appliquent particulièrement bien aux massifs de montagne. Pour une chaîne de montagne comme les Alpes, on peut même imaginer une stratégie de macro-région à l'image de ce qui a été fait pour la mer Baltique ou plus récemment pour le Danube. Que ce soit dans les Alpes ou les Pyrénées, un certain nombre de questions (gestion de la biodiversité, désenclavement, tourisme, etc) se posent dans les mêmes termes que l'on soit Français, Allemand, Espagnol ou Italien. Ces outils doivent être mieux valorisés et promus. Les montagnes, anciennes frontières naturelles entre États, peuvent ainsi devenir le premier lieu de coopération en Europe !
De surcroît, pour accompagner le développement d'une politique européenne de massifs, il importe de renforcer le volet « coopération territoriale » de la politique de cohésion. Celui-ci ne représente sur la période 2007-2013 que 2,5 % des fonds de cohésion. Dans une Union européenne qui dit faire de la coopération territoriale une priorité, un tel pourcentage est insuffisant. Cet objectif doit être doté d'une enveloppe plus consistante pour avoir un impact décisif sur les territoires.
c) Doter les massifs de budgets cohérents
Une approche intégrée d'une politique de montagne nécessite une plus grande cohérence budgétaire des fonds à destination des massifs : FEADER, FEDER et FSE. Cette cohérence est nécessaire tant lors de la l'élaboration d'une enveloppe financière pour les montagnes que lors de l'utilisation des fonds localement.
Comme le signalent Yann Gaillard et Simon Sutour, « une difficulté majeure pour les porteurs de projets locaux provient de la diversité des règles de gestion des fonds européens. Notamment, les règles de gestion du FEADER diffèrent sensiblement de celles, plus souples, du FEDER, alors que ces deux fonds interviennent souvent en parallèle ». Sur le terrain, le FSE et le FEDER sont « comme les deux faces dune même médaille, le premier facilitant la reconversion économique, le second accompagnant les personnes actives dans cette nécessaire transition » . Aussi, pour les massifs, comme pour d'autres territoires, l'adoption d'un cadre stratégique commun pour ces fonds doit être soutenue. La simplification des règles de gestion des fonds est nécessaire pour rendre la politique européenne plus accessible et plus visible aux yeux des citoyens européens.
Enfin, une politique à destination de territoires spécifiques doit pouvoir également se traduire par un fléchage budgétaire. La spécificité montagne pourrait conduire à la répartition entre les États-membres d'un préciput exprimé en pourcentage du budget de la politique de cohésion et de la PAC, en fonction des superficies des zones de montagne de chaque État membre. Les États seraient ensuite invités à décrire dans le contrat de partenariat pour le développement comment ces spécificités seraient prises en compte. Le préciput serait ainsi une garantie pour les montagnes que les actions envisagées à leur endroit disposeraient des financements nécessaires sans risque d'être concurrencés par les projets d'autres territoires.
* 3 Rapport n° 266 de MM. S. Sutour et Y. Gaillard (2010-2011).