Article 3
(articles 43-2 nouveau, 48-1 et 49 de la loi
n° 84-610 du 16 juillet 1984)
Conditions d'exercice de la
liberté de prestation de services
d'éducateur sportif
I. Commentaire du texte adopté par
l'Assemblée nationale
Parmi les Etats européens, la France est à la fois celui qui
bénéficie des conditions géographiques et climatiques les
plus propices à la pratique d'une très grande
variété de disciplines sportives, et celui où le niveau de
formation exigé pour l'accès aux professions de l'enseignement,
de l'encadrement et de l'animation des activités sportives est le plus
élevé.
Ces circonstances expliquent que l'application aux professions sportives des
principes de la libre circulation des travailleurs et des services, qui
s'exercent pour ces professions dans le cadre du " système de
reconnaissance mutuelle des formations professionnelles " mis en
place par
les institutions communautaires depuis une dizaine d'années, puisse
créer quelques difficultés et susciter quelques
inquiétudes.
En dehors du fait que l'accès à ces professions de ressortissants
communautaires qui n'ont pas toujours reçu une formation aussi
complète et aussi poussée que les éducateurs sportifs
français puisse légitimement être très mal ressenti
par ces derniers, qui ont l'impression d'être victimes d'une
" discrimination à rebours ", on peut en effet
s'inquiéter de ses conséquences à terme sur le maintien du
remarquable niveau de l'enseignement et de l'encadrement sportif en France.
Deux décrets récents ont défini le régime
applicable aux éducateurs sportifs ressortissants européens qui
souhaitent exercer leur profession en France ou y effectuer des prestations de
services.
L'article 3 de la proposition de loi, dont le champ d'application est
limité à la libre prestation de services, a pour objet de donner
un fondement législatif à celui de ces décrets qui en a
organisé l'exercice, et de sanctionner plus efficacement les infractions
à ses dispositions.
Avant d'analyser la portée et le contenu du dispositif proposé,
dont votre rapporteur indiquera d'emblée qu'ils ne lui paraissent pas
entièrement satisfaisants, il convient de rappeler le contenu des
dispositions réglementaires nationales relatives au libre
établissement et à la libre prestation de services en France des
éducateurs sportifs communautaires.
1) La réglementation nationale en vigueur
Elle résulte :
- pour la liberté d'établissement, du décret
n° 97-314 du 4 avril 1997 relatif à la reconnaissance des
qualifications acquises par les ressortissants des Etats membres de la
Communauté européenne et des Etats parties de l'Accord sur
l'Espace économique européen "
en vue de l'exercice de
l'une des professions ou activités visées à
l'article 43 de la loi du 16 juillet 1984 modifiée relative
à l'organisation et à la promotion des activités physiques
et sportives
"
.
- pour la liberté de prestations de services, du décret
n° 96-1011 du 25 novembre 1996 relatif à la prestation de
services d'éducateur sportif pour les ressortissants d'un Etat membre de
l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace
économique européen.
Si ces deux textes font une exacte application des principes définis par
le Traité de Rome et des règles prévues par la directive
n° 92/51 CEE du 18 juin 1992 "
relative à un
deuxième système général de reconnaissance des
formations professionnelles
", et si leur contenu a été
approuvé par la Commission, leur conformité à la lettre et
à l'esprit des dispositions de la loi de 1984 relatives à
l'exercice rémunéré des professions d'enseignement et
d'encadrement des activités sportives est en revanche plus
problématique.
a) Le décret " liberté d'établissement "
Il s'applique aux ressortissants européens désireux d'exercer
durablement en France la profession d'éducateur sportif.
Il prévoit à cette fin, en transposant les dispositions de la
directive 92/51 CEE, la reconnaissance des qualifications des
intéressés selon deux mécanismes différents :
·
Si cette qualification se fonde sur la possession d'un
diplôme ou d'un titre de formation professionnelle
-complétée éventuellement, comme l'autorise la directive,
par une expérience professionnelle, ce diplôme ou ce titre est
admis en équivalence au diplôme requis par la législation
nationale.
Conformément aux tempéraments que prévoit la directive au
principe de la reconnaissance mutuelle, il peut toutefois être
exigé du candidat, si sa formation porte sur des matières
substantiellement différentes de celles qui figurent au programme du
diplôme français ou si elle ne prépare pas à
l'ensemble des activités auxquelles donne accès ce diplôme,
qu'il choisisse soit de suivre, pendant deux ans au plus, un stage
d'adaptation, soit de subir une épreuve d'aptitude.
Les autorités françaises ont en outre obtenu de la Commission, en
application de la procédure de dérogation prévue à
l'article 14 de la directive, l'autorisation de pouvoir
imposer une
épreuve d'aptitude
, afin de tester leur maîtrise technique et
leur capacité à gérer et à organiser les secours,
aux candidats à
certaines professions dont l'exercice par une
personne insuffisamment formée peut présenter des dangers
très sérieux
.
Cette dérogation, justifiée comme l'exige le droit communautaire
par un impératif d'intérêt général (en
l'occurrence la sécurité des personnes), n'a cependant
été accordée que pour une durée limitée
(jusqu'au 31 juillet 1999), au terme de laquelle elle sera
évaluée avant d'être éventuellement reconduite sans
limitation de durée. Elle a d'autre part été
limitée à cinq professions : moniteur de ski, guide de haute
montagne, moniteurs de plongée, de parachutisme et de
spéléologie.
L'ensemble de cette procédure, définie aux articles premier et 2
du décret d'avril 1997, est intégrée dans le décret
du 21 septembre 1989 relatif à l'enseignement contre
rémunération et à la sécurité des
activités physiques et sportives.
·
La seconde procédure,
intégrée par
l'article 3 du décret dans le décret du 7 mars 1991
relatif au brevet d'Etat d'éducateur sportif,
est applicable aux
candidats dont la qualification se fonde uniquement sur la justification d'une
expérience professionnelle
de trois ans au moins : le
critère de l'expérience professionnelle peut en effet, selon la
directive, être seul pris en compte si le demandeur exerçait son
activité dans un Etat de l'UE ou de l'EEE où elle n'est pas
réglementée.
Le candidat peut dans ce cas solliciter la délivrance d'une
" attestation de qualification et d'aptitude " lui conférant
les mêmes droits et avantages que ceux attachés à la
possession du diplôme exigé en France pour l'exercice de sa
profession. Il peut lui être imposé, comme aux candidats dont les
diplômes sont de niveau insuffisant, d'accepter, à son choix, de
suivre un stage d'adaptation professionnelle ou de subir une épreuve
d'aptitude.
·
Les décisions
d'octroi de l'équivalence ou de
l'attestation de qualification
, qui sont de la compétence du
ministre de la jeunesse et des sports, doivent intervenir
dans un
délai de quatre mois
à compter du dépôt de la
demande.
· Pour exercer son activité, le candidat doit ensuite satisfaire
dans les conditions du droit commun à l'obligation de
déclaration
imposée par l'article 47-1 de la loi de
1984.
Il faut enfin noter que les interdictions d'exercice professionnel
prévues au dernier alinéa de l'article 43 peuvent être
considérées comme opposables aux ressortissants communautaires
souhaitant s'établir en France, le régime de la liberté
d'établissement étant " rattaché ", non sans
quelque audace, à cet article.
b) Le décret " libre prestation de services "
Le bénéfice des dispositions du décret du 25 novembre
1996 ne peut être invoqué que par des ressortissants
européens exerçant leur activité sur le territoire
national "
à titre occasionnel et sans y être
établis "
.
· Il organise une
procédure fondée sur l'obligation de
déclaration prévue à l'article 47-1
de la loi de
1984.
La déclaration doit être adressée au préfet trois
mois avant la prestation prévue et préciser la date, la
durée et le lieu de celle-ci ainsi que le nombre des personnes
encadrées.
· A
la déclaration préalable à la
première prestation
doivent être jointes les copies des
diplômes et titres de l'intéressé, du contenu des
formations attestant de sa compétence technique et de sa connaissance du
milieu ainsi que, le cas échéant, l'attestation du temps
d'expérience professionnelle acquise dans un autre Etat.
Le candidat reçoit dans le mois suivant la réception de son
dossier de déclaration un récépissé lui permettant
d'exercer son activité.
L'absence de réponse à l'issue du délai d'un mois est
tenue pour une réponse positive : on notera que cette
procédure " d'accord tacite ", imposée par les
institutions communautaires, devrait être prévue par une
disposition législative.
· Pour des raisons qui tiennent à l'application de la
jurisprudence de la CJCE selon laquelle un Etat membre ne peut subordonner la
réalisation de prestations de services sur son territoire à
l'observation de toutes les conditions requises pour l'établissement, et
aussi pour des raisons pratiques évidentes,
les déclarants
n'ont pas à demander une équivalence ou une attestation de
capacité
et ne peuvent non plus se voir imposer de suivre un stage
d'adaptation.
En revanche, comme les candidats à l'établissement et pour les
mêmes raisons, les demandeurs dont le niveau de formation est
" substantiellement différent " de celui exigé des
éducateurs sportifs français et qui encadrent des
activités d'alpinisme, de ski, de spéléologie, de
parachutisme ou de plongée peuvent, avant leur première
prestation en France, se voir imposer un "
test de
capacité "
éventuellement complété par un
test de connaissance du milieu dans lequel s'exerce cette activité.
Il est alors sursis à la délivrance du
récépissé jusqu'à la réussite aux tests.
·
La déclaration doit être renouvelée avant
chaque prestation
de services en France
: mais il suffit,
après la première déclaration, de lui joindre la copie du
premier récépissé délivré. Chaque nouvelle
déclaration donne lieu à la délivrance d'un
récépissé.
2) Le dispositif proposé par l'article 3 de la proposition de loi
a) Une portée limitée à la libre prestation de
services
Les dispositions incluses dans cet article ne concernent que l'exercice de la
liberté de prestation de services.
Ce choix est fondé sur deux motifs :
1. Le premier tient au défaut de base légale du décret
organisant la liberté de prestation de services, qui déroge, au
bénéfice des ressortissants européens, à la
condition de possession d'un diplôme imposée par l'article 43
de la loi à toute personne enseignant, encadrant ou animant contre
rémunération une activité physique ou sportive.
Pour votre rapporteur, le même reproche peut être fait au
décret relatif à la liberté d'établissement qui,
comme l'impose la directive 92/51CEE, prévoit aussi l'obligation de
reconnaître, dans certains cas, une qualification uniquement
fondée sur une expérience professionnelle.
Il a interrogé sur ce point le ministère de la jeunesse et des
sports, et il lui a été répondu que, selon le Conseil
d'Etat, le décret relatif au droit d'établissement est conforme
à l'article 43, car il prévoit la délivrance aux
demandeurs dépourvus de diplômes ou de titre d'une attestation de
qualification et d'aptitude leur donnant les mêmes droits que ceux
attachés à la possession d'un diplôme d'Etat.
En dépit de sa subtilité, ce raisonnement n'est pas totalement
convaincant :
- en premier lieu, en disposant qu'un diplôme étranger peut
être admis en équivalence d'un diplôme d'Etat
français, l'article 43 exclut qu'une qualification
étrangère autre qu'un diplôme puisse
bénéficier de la même équivalence. C'est d'ailleurs
à un autre article de la loi, l'article 43-1, que sont
définies -très strictement- les conditions dans lesquelles, par
dérogation, une personne peut être autorisée à
exercer une des professions visées à l'article 43 sans
posséder le diplôme exigé. Il paraît donc difficile
qu'un décret puisse légalement prévoir une autre voie, et
que l'on puisse tourner à la fois les dispositions de l'article 43
et celles de l'article 43-1 en habillant simplement d'une
" attestation de
qualification et d'aptitude " une qualification qui n'est pas admise
par
la loi.
- en second lieu, on doit observer que selon l'article 12 du décret
n° 91-260 du 7 mars 1991, toutes les personnes qui ne sont pas
des ressortissants d'un Etat de l'Union européenne ou de l'Espace
économique européen ne peuvent se voir délivrer une
attestation de qualification et d'aptitude que si elles justifient
"
d'une expérience professionnelle
et de titres
équivalents aux brevets d'Etat (d'éducateur
sportif)
", tandis que le décret relatif au droit
d'établissement (article 12-1 du décret de 1991) accorde la
même attestation aux ressortissants européens au seul vu d'une
expérience professionnelle. Ce décret institue donc, au
détriment des nationaux, un régime discriminatoire dont la
légalité pourrait sans aucun doute être contestée.
2. La deuxième raison invoquée est que le régime de la
libre prestation de services est celui dont se réclament les moniteurs
peu qualifiés qui affluent, en saison, dans les stations de ski, ce qui
crée des risques importants. Il est donc urgent de doter
l'administration de moyens de réprimer les " prestataires "
qui exerceraient sans avoir passé -ou réussi- les tests de
capacité qui leur sont imposés : la même urgence
n'existerait pas dans le cas du droit à l'établissement, qui ne
suscite pratiquement pas de candidatures.
Il ne fait aucun doute qu'il soit urgent de " consolider "
et de
compléter les textes relatifs à la libre prestation de services.
Cependant, même s'il n'est guère utilisé, le droit à
l'établissement n'en est pas moins applicable, et il n'est pas non plus
réglementé, on l'a dit, par un texte incontestable.
Mieux vaudrait donc ne pas attendre, comme pour la liberté de
prestation, que des problèmes se posent pour songer à les
régler. Et l'urgence n'est pas un motif suffisant pour y renoncer :
il ne faut pas plus de temps pour adopter un texte complet qu'un texte
incomplet.
b) Un dispositif peu satisfaisant
Le texte adopté par l'Assemblée nationale comporte quatre
paragraphes :
·
Le paragraphe I
de l'article 3 insère dans la loi
du 16 juillet 1984 un article 43-2 (nouveau) destiné à
doter le décret du 25 novembre 1996 du fondement législatif
qui lui manque en définissant le régime d'exercice des fonctions
d'éducateur sportif dans le cadre de la libre prestation de services.
Cette ambition limitée explique sans doute que l'on ne se soit pas trop
soucié de la qualité de la rédaction de
l'article 43-2 (nouveau).
Quant au fond, l'article 43-2 (nouveau) institue une procédure de
déclaration préalable distincte de celle prévue à
l'article 47-1, ce qui était bien inutile et peut en outre
être gênant, le décret de 1996 se référant -et
pour cause- à l'article 47-1.
Il faut en outre souligner que le nouvel article ne précise pas que les
interdictions professionnelles frappant les personnes ayant fait l'objet de
certaines condamnations sont opposables aux personnes invoquant le droit
à la libre prestation de services : or, rien ne justifie qu'une
personne condamnée pour crime, pour infraction sexuelle, ou pour trafic
de stupéfiants puisse exercer une fonction d'éducateur sportif
-fût-ce à titre occasionnel- à condition d'être un
ressortissant européen exerçant au titre de la liberté de
prestation.
·
Le paragraphe II
modifie l'article 48-1 de la loi pour
permettre de déconcentrer au niveau du préfet, en cas d'urgence,
le prononcé d'une interdiction temporaire d'exercice à l'encontre
d'un éducateur sportif. Cette mesure -qui aurait pu être prise par
voie réglementaire- sera certainement utile : on aurait d'ailleurs pu
étendre à l'ensemble de l'article la substitution de
" l'autorité administrative " au
" ministre ", ce
qui aurait harmonisé sa rédaction avec celle de l'article 48
sans pour autant dépouiller le ministre des compétences que l'on
souhaite lui laisser, " l'autorité administrative " pouvant
aussi bien être ministérielle que préfectorale.
·
Le paragraphe III
de l'article modifie le premier alinéa
de l'article 49 de la loi de 1984 pour porter de 50.000 à
100.000 francs la peine d'amende sanctionnant les délits
définis à cet article.
Selon le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et
sociales de l'Assemblée nationale, cette modification aurait pour objet
de permettre la comparution immédiate des coupables, et donc de
sanctionner rapidement les " prestataires de services " en
infraction, ces derniers, par définition, ne séjournant que
brièvement sur le territoire national.
Elle est à cet égard parfaitement inutile, le champ d'application
de la procédure de comparution immédiate étant uniquement
fonction du quantum des peines d'emprisonnement.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 395 du
code de procédure pénale, la peine maximale d'emprisonnement
prévue par l'article 49 (un an) permet déjà la
comparution immédiate, mais seulement en cas de flagrant délit,
des contrevenants à ses dispositions, et notamment des
" prestataires " exerçant sans déclaration
préalable.
Le seul intérêt pratique de la modification proposée est
donc de prévoir la même corrélation entre la peine
d'emprisonnement et la peine d'amende (un an d'emprisonnement, 100.000 F
d'amende) que celle généralement constatée dans les
dispositions du nouveau code pénal.
Cette harmonisation est sans doute souhaitable, mais elle n'est pas urgente et
si on la considérait comme telle, il aurait fallu l'étendre
à d'autres dispositions pénales de la loi, celles prévues
aux articles 15-1, 15-2, 37, 42-5, 42-6, 42-8 et 49-1.
·
Le quatrième paragraphe
de l'article pose quant à
lui des problèmes plus sérieux.
Il complète l'article 49 de la loi par deux alinéas, dont le
premier étend les sanctions prévues aux ressortissants
européens effectuant une prestation de service sans l'avoir
préalablement déclarée en application de l'article 43-2
nouveau, ou sans avoir subi les contrôles techniques auxquels ils auront
été soumis en application du même article 43-2 nouveau.
Cependant, depuis qu'elle a été modifiée en 1992, la loi
de 1984 ne sanctionne plus directement l'exercice sans titre d'une
activité d'éducateur sportif.
Elle le sanctionne :
- soit par le biais du défaut de la déclaration préalable
exigée par l'article 47-1, les personnes se dispensant de cette
déclaration étant généralement celles qui ne
peuvent fournir à son appui les titre requis ;
- soit en cas de violation d'une décision d'interdiction d'exercice
prise en application de l'article 48-1.
Dans ces conditions il ne serait pas admissible, au regard du droit
communautaire, que seuls des ressortissants de l'Union européenne ou de
l'Espace économique européen puissent être frappés
de sanctions pénales au seul motif qu'ils ne remplissent pas les
conditions de qualification imposées par la loi.
Malheureusement, les auteurs de la proposition de loi n'ont pu éviter
cet écueil communautaire qu'en prenant un gros risque constitutionnel.
Le second alinéa du texte prévoit en effet, pour éviter
toute discrimination, de punir également toute personne exerçant
sans titre "
les fonctions mentionnées à
l'article 43 dans les activités physiques et sportives se
déroulant dans l'environnement spécifique mentionné au
troisième alinéa de l'article 43-2
" ainsi, pour
faire bonne mesure, que leurs employeurs.
Le troisième alinéa du texte proposé au I de l'article
pour l'article 43-2 (nouveau) de la loi de 1984 dispose effectivement que
"
lorsque les activités concernées ont lieu dans un
environnement spécifique, la réussite d'un test de connaissance
de cet environnement peut être exigée "
, son
quatrième alinéa renvoyant à un décret le soin
d'établir la liste des "
activités
concernées "
.
On peut sérieusement douter qu'une telle disposition satisfasse aux
exigences du principe de légalité des délits et des peines
car elle laisse en fait au pouvoir réglementaire une totale latitude
pour définir les professions dont l'exercice sans titre constituera un
délit : on peut en effet soutenir que n'importe quelle
activité sportive peut se dérouler dans un " environnement
spécifique " surtout s'il n'est pas précisé ce qu'il
faut entendre par la notion d'environnement, ni comment doit s'apprécier
la spécificité de cet environnement.
Certes, on peut objecter que la liste des
" activités
concernées "
est en fait parfaitement connue et ne sera pas
aisément modifiée, puisqu'il s'agit de celles pour l'exercice
desquelles la Commission a admis que les " prestataires de
services "
communautaires pouvaient être soumis à un test de capacité.
Mais si l'on admettait cet argument (dont on voit mal cependant en quoi il
permettrait au législateur de renoncer à exercer sa
compétence), on resterait confronté à un problème
d'égalité devant la loi : comment justifier en effet qu'une
personne enseignant le ski nordique de fond sans le brevet d'Etat correspondant
encoure de ce seul fait, ainsi que son employeur, des peines d'emprisonnement
et d'amende, alors qu'une personne enseignant sans titre le vol à voile
ou le parapente ne pourrait être inquiétée que pour
défaut de déclaration ou violation d'une interdiction
d'exercer ?
Il serait donc beaucoup plus simple
, pour permettre de sanctionner les
ressortissants européens exerçant sans avoir satisfait à
une épreuve de contrôle de leur capacité,
de
compléter l'article 48-1 pour permettre à l'autorité
administrative d'interdire à une personne ayant satisfait à
l'obligation de déclaration d'exercer l'activité
déclarée si elle ne remplit pas les conditions exigées par
la loi.
Il suffirait au préfet de notifier cette interdiction aux
intéressés en même temps que le sursis à
récépissé pour que tout exercice en violation de cette
interdiction puisse être immédiatement sanctionné.
Telle est la solution que votre commission vous proposera de retenir.
II. Position de la commission
Votre commission a adopté trois amendements à cet article :
·
Le premier amendement
tend à insérer dans
l'article 43 de la loi, qui est celui qui définit les conditions
d'accès aux professions d'éducateur sportif, un paragraphe
nouveau prévoyant les dispositions permettant d'adapter la loi nationale
aux exigences résultant de l'application à ces professions des
principes de la liberté d'établissement et de la libre prestation
de services.
Ce texte pourra servir de base aux décrets de 1997 et de 1996
déjà en vigueur. Par ailleurs, son insertion à
l'article 43 permet, sans autre modification de la loi, d'étendre
aux ressortissants communautaires qui bénéficieront des nouvelles
dispositions toutes celles applicables aux éducateurs sportifs et qui
font référence à cet article.
·
Le deuxième amendement
tend à insérer dans
l'article un paragraphe additionnel instituant une procédure permettant
de sanctionner immédiatement les ressortissants européens qui
effectueraient une prestation de services sans avoir satisfait à
l'obligation de passer une épreuve technique.
·
Le troisième amendement
tend enfin à supprimer le
paragraphe IV de l'article, qui devient sans objet dès lors que les
amendements prévus au I et au II permettent de sanctionner sans
modification de l'article 49 le défaut de déclaration et
l'exercice illicite des professions d'éducateurs sportifs en violation
des règles définissant le régime de la liberté de
prestation de services.