C. LA VALORISATION DE LA DONNÉE EST DEVENUE UN AXE PRIORITAIRE DE DÉVELOPPEMENT POUR LA DGFIP ET LA DOUANE, AU-DELÀ DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
1. Les résultats du contrôle fiscal : entre impact de la crise sanitaire et poursuite du déploiement des nouvelles technologies
a) Des résultats en 2020 affectés par la crise sanitaire et l'interruption des contrôles lors du premier confinement
Après plusieurs années de baisse inquiétante des résultats du contrôle fiscal, l'année 2019 a marqué un net rebond, les recettes du contrôle fiscal ayant atteint 11 milliards d'euros , auxquels s'ajoutaient 385 millions d'euros du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) et 550 millions d'euros générés par les conventions judiciaires d'intérêt public (CJIP), respectivement conclues par Google (500 millions d'euros) et Carmignac (50 millions d'euros). En 2018, la faiblesse des résultats (9,4 milliards d'euros) avait été très critiquée par les rapporteurs spéciaux, d'autant que les recettes étaient en baisse pour la troisième année consécutive.
Les résultats pour l'année 2020 ont mécaniquement été affectés par la crise sanitaire. Le rendement budgétaire du contrôle fiscal a atteint 7,8 milliards d'euros en 2020 : c'est certes inférieur de plus de 40 % au résultat observé en 2019 , mais c'est le même niveau que celui constaté en 2018 . Il est donc raisonnable de conclure que l'efficacité du contrôle fiscal s'est plutôt renforcée ces dernières années.
Deux facteurs expliquent la diminution des produits de la lutte contre la fraude fiscale entre 2019 et 2020. En premier lieu, tout comme les actions en recouvrement forcé, les opérations de contrôle fiscal ont été suspendues lors du confinement , avec la possibilité pour certaines d'entre elles d'être arrêtées, dans les secteurs les plus touchés par la crise 34 ( * ) . Les services du contrôle fiscal se sont concentrés sur l'instruction sur pièces, et en priorité sur les dossiers patrimoniaux à enjeux 35 ( * ) . Une partie des agents du contrôle fiscal a également été redéployée vers d'autres services durant cette période (campagne de déclaration à l'impôt sur le revenu, instruction des demandes de remboursement de crédits de TVA, etc.).
En second lieu, la reprise des activités de contrôle fiscal n'a été que progressive , afin de ne pas davantage fragiliser les secteurs économiques les plus touchés par la crise sanitaire. Ce sont alors les situations les plus frauduleuses, les plateformes de commerce en ligne et les aspects patrimoniaux qui ont majoritairement occupé les services.
Enfin, les résultats attendus pour 2021 et 2022 pour le taux net de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal pourraient également être touchés : certains contribuables, notamment professionnels, pourraient ne pas être en mesure de s'acquitter des droits et pénalités redressés en 2020 et en 2021, du fait des conséquences de la crise sur leur activité ou sur leurs revenus. La prévision est ainsi de 67 % en 2021 et 68 % en 2022, soit le même niveau qu'en 2019.
Toutefois, comme les rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises ces dernières années, le recouvrement reste, hors effet de la crise sanitaire, un aspect de la procédure de lutte contre la fraude dont les marges de progrès demeurent significatives . L'administration reconnait elle-même que « le recouvrement offensif des créances [...] constitue une finalité essentielle des procédures de contrôle fiscal » 36 ( * ) .
b) La montée en puissance des nouvelles technologies, au service de la lutte contre la fraude
(1) La mission requêtes et valorisation (DGFiP)
Le contrôle fiscal a connu ces dernières années une transformation profonde de ces outils, avec un recours accru à l'intelligence artificielle ainsi qu'à l' exploitation des données de masse ( datamining , text-mining ). Cet axe fait lui aussi partie des 26 chantiers inscrits dans le plan de transformation ministériel. Ces nouvelles techniques sont au coeur des objectifs affichés par le Gouvernement, qui entend mettre à profit ces outils pour poursuivre le redressement des résultats du contrôle fiscal . Ils doivent permettre de détecter des cas de fraude plus complexe et plus sophistiquée, tout en amélioration la programmation des contrôles.
La mission requêtes et valorisation (MRV)
Depuis avril 2018, la MRV envoie chaque trimestre aux services en charge du contrôle un volume de dossiers déterminé en fonction des objectifs de contrôle. Elle couvre la plupart des risques fiscaux et son processus d'apprentissage permanent lui permet de fournir, pour chaque entreprise relevant d'un régime déclaratif réel, une cotation traduisant le niveau de son risque fiscal. Dans le cadre d'une réorganisation interne, le bureau SJCF-1D, rattaché au service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, a pris le relais de la MRV .
Les progrès des méthodes de ciblage reposent sur un processus structuré de retour d'expérience, afin de pouvoir corriger les algorithmes, affiner la pertinence des productions et tenir compte des observations des services utilisateurs. Pour ce faire, la MRV s'appuyait sur un réseau de correspondants au sein des pôles de programmation des directions spécialisées de contrôle fiscal (Dircofi). Désormais, les travaux communs du bureau SJCF-1D et des pôles de programmation ont permis de constituer un socle d'analyses couvrant 180 thématiques fiscales pour les entreprises et une cinquantaine pour les particuliers.
Des investissements importants ont été consentis par la DGFiP pour développer la MRV, et ce avec l'appui du fonds pour la transformation de l'action publique : acquisition de matériels informatiques pour obtenir davantage de puissance de calcul ; acquisition de bases de données auprès d'entreprises privées ; renforcement de l'équipe initiale.
Source : réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
À la fin de l'année 2020, 32 % des opérations de contrôle fiscal ont été programmées par le biais des travaux du bureau SJCF-1D , soit une nette progression par rapport à 2019 (22 %), la cible de 50 % en 2022 étant atteignable. Son efficacité progresse également , en dépit du contexte de crise sanitaire : le montant des droits et pénalités rappelés sur l'année 2020 sur les contrôles ciblés par intelligence artificielle s'est élevé à 794 millions d'euros. C'est plus qu'en 2019 (32 %, pour un montant de droits et pénalités rappelé de 785 millions d'euros) et proche du taux observé pour la programmation « traditionnelle ».
Ces résultats sont positifs , d'autant que la crise sanitaire, et son impact sur la mission de contrôle fiscal de la DGFiP, avait conduit à revoir ces cibles à la baisse (de 35 % à 30 % pour 2020). Ils illustrent ainsi la montée en puissance de la MRV, même si l'information demeure imparfaite . Ainsi, dans la lignée des recommandations du rapport d'information sur les moyens du contrôle fiscal 37 ( * ) , les rapporteurs spéciaux souhaiteraient que soient également prévus, dans les documents budgétaires, des sous indicateurs portant sur le taux de dossiers sélectionnés par le bureau SJCF-1D ayant donné lieu à contrôle, sur la part des contrôles les plus graves sélectionnée par ce bureau ou encore sur le taux de « rentabilité » des contrôles ainsi sélectionnés, par comparaison aux résultats de la programmation traditionnelle.
Enfin, les rapporteurs spéciaux relèvent les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de l'article 154 de la loi de finances pour 2020 38 ( * ) , qui permet à la DGFiP et à la DGDDI de collecter et d'analyser, par le biais de traitements informatisés et automatisés, les contenus rendus publics sur les plateformes en ligne, dans le but de détecter des manquements graves (ex. fausse domiciliation fiscale, travail illégal). Les premières expérimentations ont été lancées en 2021, avec un coût très limité, de quelques centaines de milliers d'euros, du fait des outils existants . Comme pour le ciblage des contrôles par intelligence artificielle, chaque cas potentiellement frauduleux est transféré aux services locaux de contrôle, pour examen approfondi.
(2) Le service d'analyse de risque et de ciblage (DGDDI)
La Douane a également développé son propre service à compétence nationale dédié au traitement des données, le service d'analyse de risque et de ciblage (SARC).
Le service d'analyse de risque et de ciblage (SARC)
Le SARC, service à compétence nationale, a été créé par un arrêté du 29 février 2016. Entré en fonction en 2016, il est chargé de la production de l'intégralité des analyses de risque et études à vocation opérationnelle portant sur l'avant dédouanement, le dédouanement et la fiscalité. Il dispose également d'une cellule datascience chargée de valoriser les données douanières dans la lutte contre la fraude. Le SARC a une vocation directement opérationnelle : l'intégration des profils de ciblage dans l'outil Risk management system (RMS) ; l'orientation des contrôles ex-post 1et ex-post 2 grâce à l'attribution des dossiers aux services concernés par le type de risque préalablement identifié. Le SARC est composé de cinq cellules de travail spécialisées : sûreté-sécurité ; protection des intérêts financiers ; protection du consommateur et datamining et fiscalité.
Source : réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
Ces outils seront plus que nécessaires pour la Douane, avec l'entrée en vigueur depuis le 1 er juillet 2021 du paquet européen relatif à la TVA sur le commerce électronique. La règlementation européenne a en effet mis fin à l'exonération de TVA sur les envois à valeur négligeable (EVN - inférieurs à 22 euros en France) au profit d'un dispositif de guichet unique pour les biens de moins de 150 euros importés de pays ou de territoires tiers. L'exonération sur les EVN constituait en effet un ressort important de fraude à la TVA, la Cour des comptes parlant de « fraudes sans doute massives pour les envois en provenance des pays extra-européens » 39 ( * ) , ce qu'Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier avaient déjà montré en 2013 40 ( * ) .
Conséquence néanmoins, la Douane doit faire face à un afflux massif de déclarations, accru par la très forte progression du commerce électronique depuis le début de l'épidémie de covid-19 et impossible à contrôler individuellement . Selon le ministère de l'économie, des finances et de la relance, ce sont plus de 450 millions de déclarations électroniques en douane qui pourraient être faites, contre 15 millions aujourd'hui 41 ( * ) .
Les rapporteurs spéciaux se sont donc enquis des moyens mis en oeuvre pour y répondre même si, après trois mois d'entrée en vigueur, le bilan ne peut être que provisoire.
Tout d'abord, la DGDDI a construit un système d'information spécifique et capable d'analyser les millions de données relatives aux colis importés , tant pour vérifier qu'ils ont bien été soumis à la TVA que pour s'assurer qu'ils ne contiennent pas de biens prohibés. Un indicateur de performance retraçant les infractions douanières relevées en fret express ou fret postal a été créé à cet effet dans le cadre du présent projet de loi de finances, avec une cible portée à 28 000 constatations pour 2022.
S'il est donc certain que les outils d'analyse de données seront pleinement mobilisés, ces instruments de ciblage ne peuvent fonctionner que s'ils ont déjà intégré une base de données de taille critique, à partir de laquelle ils peuvent détecter les cas de fraudes. Le ciblage devra donc être progressivement ajusté.
2. La valorisation de la donnée, un enjeu d'avenir pour l'ensemble des métiers de la DGFiP et de la DGDDI
Si ce mouvement avait déjà été amorcé l'année dernière, le renforcement des moyens et de l'importance accordés à la valorisation de la donnée au sein de la DGFiP et de la Douane est particulièrement frappant dans le cadre du présent projet de loi de finances.
D'abord, les administrations ont pu mettre à profit ces outils lors de la crise sanitaire. Datamining et intelligence artificielle ont ainsi permis à la DGFiP d' opérer un contrôle a priori des demandes d'aides au titre du fonds de solidarité , tout en préservant un impératif, celui de verser le plus rapidement possible ces aides aux entreprises bénéficiaires. Il s'agissait alors de détecter les cas de fraude manifeste : demande multiple ou discordance des numéros SIREN. Pour rappel, 11,8 milliards d'euros ont été versés à près de deux millions d'entreprises en 2020 dans le cadre du fonds de solidarité.
En 2020, 1 million de demandes avaient été bloquées et renvoyées à un examen individualisé 42 ( * ) . Les premiers contrôles a posteriori ont été lancés au mois de juillet 2020 et ont permis de déceler des fraudes plus complexes. 24 820 demandes irrégulières ont été identifiées à la fin de l'année 2020, pour un montant total de 30 millions d'euros 43 ( * ) . Attention toutefois à ne pas confondre les versements indus pour cause de fraude et ceux relevant d'erreurs de bonne foi, les modalités du fonds de solidarité ayant été modifiées à de nombreuses reprises. Ainsi, la DGFiP a enregistré 12 millions de remboursements spontanés suite à des erreurs de déclaration 44 ( * ) .
Ces chiffres sont plutôt satisfaisants pour la DGFiP, qui bénéficie d'autant plus de la comparaison à la gestion de l'activité partielle. La Cour des comptes se montre ainsi beaucoup plus critique sur ce dispositif, en soulignant que les croisements de données n'ont été mis en oeuvre que tardivement et que des procédures d'identification des dossiers à risque pourtant prometteuses n'étaient pas opérationnelles 45 ( * ) .
L'administration fiscale a mobilisé ces différentes techniques de valorisation de la donnée sur d'autres thématiques, comme l'identification des entreprises susceptibles de poser des difficultés en matière de recouvrement fiscal, l'identification des entreprises fragiles économiquement ou encore l'amélioration de la sécurisation du traitement des demandes de remboursement de crédits de TVA, avec le transfert de la cotation risque de chaque entreprise. Ces déploiements s'inscrivent dans l'objectif 4 du contrat d'objectifs et de moyens de la DGFiP, « réussir la révolution des données ». La DGFiP s'est pour ce faire dotée depuis le 1 er janvier 2021 d'une délégation à la transformation numérique (DTNum), chargée de mettre en oeuvre la politique de valorisation des données.
Ensuite, la Douane s'est montrée particulièrement volontariste dans ce domaine ces dernières années .
D'une part, l'activité du SARC s'étend au-delà d'un appui dans la lutte contre les trafics et la fraude fiscale . Le service est en effet structuré autour de trois pôles , qui recouvrent l'ensemble des missions de surveillance des flux de marchandises de la Douane :
- le pôle « avant dédouanement et prohibitions » , qui réalise pour la France l'analyse de risque sûreté/sécurité demandée par la règlementation communautaire, ainsi que le ciblage des prohibitions en matière de dédouanement (stupéfiants, tabacs, contrefaçons, produits stratégiques). Au 31 juillet 2021, 797 ciblages positifs ont été enregistrés. De manière globale, quant aux résultats de la lutte contre les trafics, les Douanes ont saisi 88,72 tonnes de stupéfiants en 2020, soit 1,39 % de plus qu'en 2019 46 ( * ) ;
- le pôle « dédouanement » , qui traite de l'analyse de risque en matière de protection du consommateur et de l'environnement (normes industrielles, déchets, produits chimiques) ainsi que dans le secteur de la protection des ressources propres de l'Union européenne (les droits de douane ou anti-dumping par exemple). Au 31 juillet 2021, 4 045 contrôles de conformité ont été réalisés, dont 1 204 sur des masques, pour un taux de non-conformité des dossiers de 23 % ;
- le pôle « fiscalité » , qui réalise des analyses de risque en vue de la programmation des enquêtes dans le domaine des fiscalités nationale, du transit et des accises. 1 150 enquêtes avaient été lancées au 31 juillet 2021, dont 825 relatives à l'achat de tabac à distance.
D'autre part, la DGDDI continue de développer le projet 3D (Développement de la donnée en douane), initié en 2020 et visant à renforcer l'exploitation des données, pour l'ensemble des métiers de la Douane (fraude et trafics illicites, commerce international, développement des services aux agents).
Le projet 3D
Le projet 3D (Développement de la donnée en Douane) est destiné à « placer la donnée au coeur des métiers de la douane ». Son objectif est de faire émerger, sur une période de trois ans, de nouveaux outils capables de transformer en profondeur le fonctionnement de la douane, grâce à la data-science . Ces évolutions devraient concerner l'ensemble des métiers de la DGDDI, de la fiscalité douanière à la lutte contre la fraude, en passant par la facilitation des démarches des entreprises.
Source : réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
Un indicateur de performance relatif à la valorisation de la donnée est à cet égard introduit dans le projet annuel de performance pour 2022 pour suivre le nombre de « cas d'usage ». Le projet 3D bénéficiera à ce titre d'une partie des 19 millions d'euros de dépenses informatiques ouverts sur l'action 06 « Soutien des services opérationnels » du programme 302. Quatre cas d'usage sont en effet identifiés pour 2022 : l'aide à la décision et au ciblage, la cartographie des débitants de tabac, les indicateurs de performance de la Douane et le projet « vision 360° viticulture » (une vue cartographique et statistique à l'ensemble des entreprises viti-vinicoles et leurs informations spécifiques).
Enfin, en application de l'article 154 de la loi de finances pour 2020 47 ( * ) , qui permet à la DGFiP et à la Douane de collecter et d'analyser, par le biais de traitements informatisés et automatisés, les contenus rendus publics sur les plateformes en ligne, la Douane a initié un projet de « webscrapping 48 ( * ) » afin de détecter la vente en ligne de tabac illégal .
* 34 L'article 10 de l' ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période avait suspendu, pour le contribuable comme pour la DGFiP, l'ensemble des délais prévus dans le cadre des travaux de contrôle et de recherche en matière fiscale, ainsi que les instructions sur place des demandes de remboursement de crédits de TVA.
* 35 Direction générale des finances publiques, rapport d'activité pour l'année 2020 .
* 36 Rapport annuel de performance de la mission « Gestion des finances publiques » , annexé au projet de loi de finances pour 2022.
* 37 Rapport d'information de MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC, fait au nom de la commission des finances n° 668 (2019-2020) - 22 juillet 2020.
* 38 Article 154 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 .
* 39 Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires , décembre 2019.
* 40 « Les douanes face au commerce en ligne : une fraude fiscale importante et ignorée », rapport d'information n° 93 (2013-2014) de MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER, au nom de la commission des finances, déposé le 23 octobre 2013.
* 41 Selon des données reprises dans Les Échos, « TVA sur l'e-commerce : Bercy se prépare au big bang du 1 er juillet », 22 avril 2021.
* 42 Selon les données transmises par la Cour des comptes, dans son rapport sur « Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation ». Communication à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale, juillet 2021.
* 43 Ibid.
* 44 Ibid.
* 45 Ibid.
* 46 Direction générale des douanes et droits indirects, rapport d'activité pour l'année 2020 .
* 47 Article 154 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 .
* 48 Extraction du contenu de sites internet.