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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. DES DOTATIONS SANS TONUS

Pour le reste, le projet de budget prolonge les tendances.

Si l'on peut saluer le renforcement des moyens prévus pour l'installation, ainsi que ceux du plan de compétitivité et d'adaptation des entreprises agricoles (PCAE), ces deux lignes connaissent des exécutions incertaines de sorte qu'au-delà de l'affichage il faudra en vérifier l'exécution réelle. Par ailleurs, le PCAE supporte des charges de rattrapage inéluctables au titre des investissements de biosécurité dans la filière palmipède et des investissements en faveur de la qualité de l'air dans les élevages intensifs de volailles et de porcins, qui permettent au mieux d'éviter une obsolescence des capacités installées. Quant à la dotation pour l'installation des jeunes agriculteurs, l'accroissement des soutiens sur crédits s'accompagne d'une réduction de l'abattement fiscal accordé aux jeunes agriculteurs (article 53 du projet de loi de finances), qui se traduira par une réduction des transferts effectués par la fiscalité.

En ce qui concerne l'ICHN, le supplément de crédits peut être attribué à une réforme du zonage, dont tous les éléments ne sont pas connus. La programmation est donc assez théorique. La réforme se traduira pour un nombre élevé d'exploitations par une perte de revenu, avec des effets qui méritent d'être rapidement évalués, si l'on souhaite éviter que cette réforme ne se traduise par une nouvelle attrition des capacités de production.

L'ICHN au défi du nouveau zonage

L'indemnité compensatoire de handicaps naturel (ICHN) dépend d'un classement par zonage. L'ICHN vise au maintien des exploitations agricoles durables dans les zones défavorisées (montagne, piémont et zones défavorisées simples). L'ICHN permet d'indemniser les agriculteurs pour tout ou partie des coûts supplémentaires et de la perte de revenu résultant des contraintes inhérentes à la présence dans ces zones pour la production agricole. Au total, 75 départements et plus de 99 000 bénéficiaires sont concernés. Ce soutien économique est essentiellement orienté vers les zones de montagne et de haute-montagne qui représentent environ 75 % du montant de cette aide.

De 2014 à 2017, l'ICHN a été fortement revalorisée avec l'intégration progressive d'un complément de 70 euros par hectare (ha) sur 75 ha, et l'ouverture de l'ICHN à de nouveaux bénéficiaires du fait de l'assouplissement de quelques règles d'éligibilité, comme par exemple les éleveurs laitiers des zones défavorisées simples et de piémont.

Ces revalorisations et cet élargissement à plus de 99 000 bénéficiaires ont fait passer l'enveloppe État de 232 millions d'euros en 2015 à 264 millions d'euros en 2017 et 2018.

En 2019, l'ICHN fera l'objet d'une réforme à travers la révision du zonage des zones défavorisées hors-montagne, exigée par le règlement de développement rural.

Le nouveau zonage se composera de deux parties :

- une première partie, les « zones soumises à contraintes naturelles », qui découle de l'application stricte de critères européens biophysiques et climatiques, sur laquelle il n'y a pas de marge de discussion ;

- une deuxième partie, les « zones soumises à contraintes spécifiques » (ZSCS) où la prise en compte de certaines spécificités nationales est permise. Ainsi, dans le respect du plafond de 10 % du territoire pouvant être classé sous cette catégorie, le caractère extensif de l'élevage dans certains territoires, ou encore certaines particularités d'intérêt pour l'environnement ou le paysage (présence de haies ou parcellaire morcelé, présence de surfaces peu productives ou de zones humides, zones soumises à déprise agricole, ou encore insularité) peuvent être prises en compte.

Selon le ministère, le nouveau zonage implique un accroissement de l'enveloppe budgétaire allouée à l'ICHN de + 20,2 millions d'euros. Il explique l'augmentation des crédits budgétés entre 2018 et 2019.

Évolution des crédits de l'ICHN entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

2018

2019

264

284,2

Source : projet annuel de performances pour 2019

Il convient de souligner que cette mesure implique un nouveau transfert entre les deux piliers de la PAC.

Le co-financement européen portant sur l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) appelle une enveloppe complémentaire actée dans le transfert décidé le 1er août 2017 entre le premier pilier et le second pilier sur 2019 et 2020. La majeure partie du transfert sera affectée à la couverture des besoins de l'ICHN, soit 503 millions d'euros. La France demandera également à ce que ce transfert puisse être prolongé dans le cadre de la transition entre la programmation actuelle et la suivante, ce qui permettra de couvrir le besoin subsistant.

Ainsi, le renforcement de la ligne sera « repris » à la « Ferme France », à travers une réduction des paiements du premier pilier. Elle ne peut donc être portée au crédit d'une politique agricole plus volontariste.

Pour les exploitants qui, suite à la réforme, ne feront plus partie du zonage, le règlement européen 1305/2013 donne la possibilité de les soutenir avec une aide dégressive jusqu'à la fin de la programmation. Le Gouvernement a décidé d'activer ce levier. Le ministre chargé de l'agriculture étudie la mise en place de mesures d'accompagnement afin de préserver les agriculteurs de ces zones.

Il est indispensable que ce travail trouve au plus vite son aboutissement et que les problèmes particuliers des zones intermédiaires soient surmontés.

Sur la base des travaux actuels, il y aurait donc 14 210 communes classées contre 10 429 dans le zonage actuel. 5 074 communes seraient nouvellement classées. Cependant 1 293 communes sortiraient du zonage.

Le tableau en annexe (annexe n° 2) détaille les communes entrantes et sortantes par département. Il précise également le nombre de bénéficiaires en situation de référence et donne une estimation du nombre de bénéficiaires dans le prochain zonage.

Pour préciser le diagnostic des effets de la modification du zonage, le travail a débuté aux niveaux départemental et régional. Le nombre d'exploitations sortantes est, dans le cadre de ces travaux, estimé à 3 800 exploitations.

En ce qui concerne les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et les soutiens à l'agriculture biologique, si l'on peut convenir que la réduction des dotations procède des dépenses exceptionnelles prévues pour 2018 du fait des nécessaires rattrapages, force est de s'interroger sur la traduction budgétaire des ambitions de faire de la France un pays de transition déterminée vers l'agrobiologie.

Évolution des bénéficiaires de grandes interventions du budget agricole
(2013-2017)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Évolution

Aides découplées

340 366

334 787

334 851

324 237

315 582

-24 784

Indemnité compensatoire de handicaps naturels

85 384

83 861

83 874

91 284

89 302

+3 918

Prime herbagère agro-environnementale

47 696

-

-

-

-

NS

Mesures agri-environnementales

40 210

35 474

26 249

-

-

ND

Mesures agriculture biologique

20 822

23 538

21 569

-

-

ND

Aides vaches allaitantes

86 317

84 386

84 452

76 838

78 341

-7 976

Aides ovines et caprines

25 955

25 353

25 656

24 000

24 222

-1 733

Autres aides couplées

119 201

119 112

121 413

123 967

126 912

+ 7 711

Assurance récolte

65 450

63 469

64 810

52 897

60 482

-4 968

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Le dispositif de performances du programme permet d'envisager les progrès à accomplir pour passer d'une surface agricole en bio de 8 % aujourd'hui à 15 % en 2022, objectif fixé par le Président de la République. Incidemment, il convient de rappeler que l'agriculture biologique demande une forte intensité en main d'oeuvre, qui exige à la fois une certaine attractivité des rémunérations et un coût du travail maîtrisé. Le démantèlement du TO-DE n'est de ce point de vue pas un bon signal. Par ailleurs, la probable exclusion des exploitations en conversion des avantages fiscaux instaurés par le projet de loi de finances laisse entière la question d'éventuels aménagements. Il est vrai que la prolongation du crédit d'impôt pour l'agriculture biologique adoptée l'an dernier, afin de pallier un déficit de crédits, pourrait apporter une solution au moins partielle.

À ce stade, le projet de budget reste marqué par la contrainte budgétaire et prolonge la décision de ne plus financer par le budget de l'État que les aides à la conversation biologique à l'exclusion des aides au maintien, choix dont la cohérence devra être suivie attentivement.

Vos rapporteurs spéciaux rendront dans les prochaines semaines les résultats de leur évaluation des concours à l'agriculture biologique.

Les mesures prévues pour accompagner les élevages pastoraux confrontés aux grands prédateurs tendent à s'amplifier, avec 18,7 millions d'euros de crédits en 2019. Il est difficile de vérifier si ces provisions sont à la mesure des pertes subies. Mais, il est notable que les ressources consacrées à cette activité de pure indemnisation s'alourdissent aux dépens d'interventions plus offensives.

Quant aux moyens consacrés à l'hydraulique agricole, ils demeurent très modestes, malgré les besoins prévisibles du fait des changements climatiques, et hélas, illustrés avec force en 2018.