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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

III. UN BUDGET QUI REPOSE POUR LE PROGRAMME 149 SUR DES CHOIX AUXQUELS VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX NE PEUVENT SE RALLIER

Les dotations du programme 149 - 1 691 millions d'euros - extériorisent une forte réduction par rapport à 2018 (- 530,6 millions d'euros).

La réduction des dotations, pour être partiellement optique, traduit des choix qui inscrivent la politique de soutien à l'agriculture sur une trajectoire déclinante.

Évolution du programme 149
(2018-2019)

(en millions d'euros)

Les facteurs d'évolution du budget

L'évolution des crédits repose sur une programmation budgétaire des différentes actions du programme dont les équilibres apparents sont les suivants.

Les suppléments de crédits (26,9 millions d'euros) sont inscrits :

- au titre de l'action n° 21 « Adaptation des filières » : + 3,9 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations » : + 18,5 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 28 « Pêche et aquaculture » : + 4,5 millions d'euros ;

Les réductions de crédits (527,6 millions d'euros) sont réalisées :

- au titre de l'action n° 24 « Gestion équilibrée des territoires » : - 31,7 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 25 « Protection sociale » : - 420,5 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 26 « Gestion durable de la forêt » : - 15,6 millions d'euros ;

- au titre de l'action n° 27 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques » : - 59,8 millions d'euros.

Au total, la variation apparente des crédits se traduit par une baisse nette de 500,7 millions d'euros.

Les évolutions de crédits sont principalement tributaires de modifications importantes portant sur les dépenses rattachées à la protection sociale dans le secteur agricole. Par ailleurs, il faut tenir compte d'une réduction de 100 millions d'euros de la dotation pour « dépenses imprévisibles » rattachée à l'action n° 27 du programme.

Ces mouvements exceptés, les crédits augmentent d'une vingtaine de millions d'euros. L'augmentation atteint même 35 millions d'euros hors variation (négative) des dotations pour la forêt.

Les principaux abondements de crédits concernent :

- l'ICHN : + 20,2 millions d'euros ;

- le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricole (PCAE) : près de 8 millions d'euros ;

- la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) : +12 millions d'euros ;

- les actions en faveur de la pêche et l'aquaculture : + 4,5 millions d'euros.

Ces augmentations sont compensées par une réduction des moyens consacrés aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et au développement de l'agriculture biologique, en repli de l'ordre de 54 millions d'euros.

A. DEUX ÉVOLUTIONS TRÈS CONTESTABLES

1. Une refonte des financements des régimes sociaux agricoles qui profite au programme mais pas aux exploitants

La suppression du TO-DE annoncée par le Gouvernement, puis trop partiellement réaménagée, est au coeur des évolutions de crédits du programme 149.

Elle devrait se traduire, combinée avec la suppression du CICE, par un alourdissement du coût du travail saisonnier particulièrement dommageable pour certains secteurs de l'agriculture, dans un contexte où la compétitivité de l'agriculture française est menacée et où, comme on l'a indiqué, le seul moteur de l'emploi agricole réside dans les emplois saisonniers.

Encore dotée de 918,3 millions d'euros en 2017, l'action 25 « Protection sociale », qui regroupe les crédits nécessaires à la compensation des exonérations de cotisations sociales accordées aux exploitants agricoles s'était trouvée allégée de 437,9 millions d'euros en 2018 soit une économie très substantielle pour la mission (19,6 % des crédits ouverts en 2017), obtenue moyennant des réaménagements aux effets critiquables.

Vos rapporteurs spéciaux avaient estimé peu opportuns les seuils ainsi créés.

Les motifs sous-jacents à la nouvelle réduction des crédits de protection sociale enregistrée par le programme 149 en 2019 ne sont pas plus admissibles.

La réduction des crédits de protection sociale en 2018

La réduction des crédits de protection sociale pour 2018 résultait de la suppression de la mesure de réduction de 7 points de la cotisation d'assurance-maladie des exploitants, qui avait été portée à 3,04 % depuis 2016 pour un coût en 2017 budgété à 480 millions d'euros.

La réduction des dotations prévues en 2018 au titre de l'action était inférieure de 42,1 millions d'euros à l'économie potentiellement attribuable à la fin de cette mesure en raison d'un rehaussement des provisions prévues pour financer les compensations d'exonérations du régime des travailleurs occasionnels qui sont passées de 438 millions d'euros en 2017 à 480 millions d'euros.

Le coût en crédits des exonérations de cotisations sociales s'était ainsi replié fortement mais il mobilisait encore plus d'un cinquième des dotations du programme 149 en 2018, la part dans les concours publics à l'agriculture relevant d'allégements de cotisations sociales étant encore plus forte.

Est donc intervenue en 2018 une modification de grande ampleur de la structure de financement de la protection sociale. La loi de financement de la sécurité sociale a augmenté la contribution sociale généralisée (CSG) et supprimé les cotisations sociales d'assurance-maladie des salariés tandis que, pour les exploitants agricoles, les cotisations-famille et maladie ont bénéficié des réaménagements spécifiques parallèles à ceux appliqués aux travailleurs indépendants. Les taux de cotisations d'allocations familiales sont diminués, sous certaines conditions de revenu, de 5,25 points tandis que pour les cotisations d'assurance-maladie la réduction est limitée à 5 points selon un système décroissant qui serait déterminé par décret.

Ces modifications devraient induire des pertes globales de revenus pour les exploitants. En premier lieu, la hausse de la CSG alourdira les prélèvements obligatoires imposés aux exploitants.

Quant aux allègements de cotisations sociales, l'impact de la composante portant sur les cotisations d'allocations familiales sera en toute hypothèse minoré par l'existence des allègements déjà prévus, tandis que celui de la réduction de la cotisation d'assurance-maladie devrait être moins favorable que la diminution de 7 points jusqu'alors en vigueur. Son plafond est inférieur et l'allègement devrait suivre un chemin dégressif. Selon certaines analyses, cette disposition devrait bénéficier, et que peu, aux seuls exploitants agricoles gagnant moins de 75 % du SMIC.

La baisse des crédits attachés à la protection sociale dans le programme 149 atteignait dans le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement 420,5 millions d'euros, soit près de 80 % de la contraction des crédits par rapport à loi de finances initiale de 2018. Alors que la dotation du TO-DE était de 480 millions d'euros l'an dernier, elle est ramenée à 59,5 millions d'euros en 2019. Ce montant correspond à la charge de compensation pour les mois de novembre et décembre de l'année en cours.

Cette réduction des crédits était l'écho dans le projet de loi de finances d'un réaménagement des prélèvements sociaux sur les salariés agricoles présenté dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Dans le cadre du basculement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) vers un allègement des cotisations sociales, le Gouvernement a proposé de supprimer le régime TO-DE7(*) particulier au secteur agricole.

Le secteur agricole bénéficie des dispositifs généraux d'exonération de cotisations sociales patronales.

Par ailleurs, plusieurs dispositions particulières lui sont appliquées, soit, ponctuellement, pour venir en aide aux agriculteurs, à travers des mesures de réduction personnelles des cotisations (telles que celles mises en oeuvre fin 2015 et début 2016) soit catégoriellement, en vue de favoriser l'installation de jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole (exonération partielle et dégressive des cotisations sociales pendant 5 ans), soit du fait de régimes propres à l'agriculture.

Les dispositifs généraux d'allégement de cotisations sociales

Le secteur agricole bénéficie des mesures générales d'allégement de charges sociales. La compensation financière de ces exonérations n'est pas assurée par le budget du ministère de l'agriculture, mais par des affectations de taxes aux régimes de sécurité sociale.

Ces allègements datent de 2003 avec la mise en oeuvre de la réduction dite « Fillon ».

Ils ont été renforcés par le pacte de responsabilité et de solidarité qui comprend une série de mesures notamment :

- une réduction du taux de la cotisation famille de 1,8 point pour les salaires compris jusqu'à 1,6 SMIC à effet 2015, puis pour les salaires jusqu'à 3,5 SMIC à compter du 1er avril 2016 ;

- un renforcement des allégements généraux sur les bas salaires, depuis le 1er janvier 2015, par une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale (hors chômage) au niveau du SMIC, puis dégressive jusqu'à 1,6 SMIC.

Suite au constat selon lequel les dispositifs généraux de baisse du coût du travail mis en oeuvre ces dernières années (notamment le Pacte de responsabilité et de solidarité et le CICE) restaient encore mal articulés entre eux et qu'ils n'avaient pas permis d'atteindre pleinement les objectifs en termes d'emplois, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 a mis en place une mesure visant à renforcer les baisses de cotisations, en 2019, au moyen de deux dispositifs : une diminution de 6 points de la cotisation maladie, maternité, invalidité, décès pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC versées par les employeurs agricoles et non agricoles à leurs salariés, en contrepartie de la transformation du CICE ; un nouveau renforcement de la réduction générale des cotisations sociales d'environ 10 points avec une exonération maximale au niveau du SMIC puis linéairement dégressive jusqu'à s'annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,6 SMIC. Pour ce faire, le périmètre des exonérations est étendu aux cotisations patronales chômage et retraite complémentaire.

Le régime TO-DE était le principal dispositif d'aménagement spécifique au secteur de l'agriculture.

Historique du dispositif

L'exonération en faveur des travailleurs saisonniers est un dispositif qui date de 1985 et qui a été modifié à multiples reprises. Avant 2010, le dispositif était caractérisé par des taux réduits de cotisations différenciés par filière.

Les dernières réformes de ce dispositif sont :

- la réforme de 2010 qui a mis en place une mesure d'exonération dégressive, applicable à l'ensemble du secteur de la production agricole. Le dispositif en vigueur jusqu'à fin 2012 exonérait intégralement les cotisations des salaires bruts allant jusqu'à 2,5 SMIC, l'exonération était ensuite dégressive jusqu'à 3 SMIC. La rénovation du dispositif s'est accompagnée, par ailleurs, d'une mise en conformité des modalités de compensation financière par l'État du dispositif avec le droit commun des mesures d'exonérations ciblées, lequel prévoit une compensation intégrale par crédits budgétaires ministériels ;

- la réforme de 2013 qui a supprimé l'exonération de la cotisation accidents du travail et ciblé le dispositif sur les bas salaires en modifiant le point de sortie du dispositif et la pente de dégressivité :

* les exonérations sont centrées sur les salaires n'excédant pas 1,5 SMIC ;

* l'exonération est entière pour les rémunérations allant jusqu'à 1,25 SMIC, puis dégressive au-delà ;

- enfin la loi de finances pour 2015 a exclu les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF) du champ d'application du dispositif d'exonération.

Le dispositif en vigueur est codifié aux articles L. 741-16 et L. 741-16--1 du code rural et de la pêche maritime. Les exonérations portent sur les cotisations patronales et conventionnelles pour les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole qui embauchent en CDD des travailleurs saisonniers (ou en CDI des demandeurs d'emploi sous certaines conditions) bénéficient d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles) et de certaines cotisations patronales conventionnelles.

Point important, cette exonération est totale pour les rémunérations égales ou inférieures à 1,25 fois le montant mensuel du SMIC puis linéairement dégressive au-delà jusqu'à s'annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,5 SMIC. Avant la loi de finances pour 2013, la pente de dégressivité partait d'un niveau de salaire sensiblement supérieur, l'avantage pouvant comprendre les rémunérations égales à 3 SMIC.

Afin de conserver au dispositif sa vocation d'épouser les particularités de l'emploi agricole, fortement saisonnier, sans s'étendre aux salariés permanents, l'exonération est limitée à une période maximum d'emplois de 119 jours ouvrés, consécutifs ou non, par année civile pour un même salarié, qu'il soit employé par un groupement d'employeurs ou non.

Elle n'est pas cumulable avec l'allègement général de cotisations sociales sur les bas salaires, mais l'employeur a la faculté de renoncer à cette exonération spécifique, pendant la période où elle pourrait s'appliquer, au profit de l'allègement général sur l'ensemble de la période de travail du salarié. En revanche, il était possible de cumuler les exonérations au titre du TO-DE avec le CICE.

Dans ce contexte, l'adoption d'une exonération étendue des cotisations sociales a entraîné la suppression corrélative du régime TO-DE, mais aussi du CICE.

Incidemment, un aménagement du dispositif de report au 1er octobre 2019 de l'allègement général avait été annoncé pour le secteur agricole qui ne devait pas subir les effets d'un décalage calendaire particulièrement fâcheux au vu de l'importance des travaux saisonniers réalisés avant le 1er octobre.

Cependant, le passage au régime de droit commun a justifié une très grande inquiétude dans le monde agricole en raison de son impact potentiellement très négatif pour les exploitations employant une proportion élevée de travailleurs saisonniers.

De fait, les allègements généraux, malgré leur renforcement, se traduisent par une réduction des transferts des administrations publiques vers les exploitants dès lors qu'ils ne sont pas parfaitement homothétiques avec le régime spécial des exonérations TO-DE. Les allègements généraux sont centrés sur le SMIC tandis que le régime TO-DE couvre jusqu'à 1,5 SMIC (avec une exonération totale jusqu'à 1,25 SMIC).

Ce décalage est d'autant plus accusé pour les travailleurs saisonniers que ces derniers, même lorsqu'ils sont employés au SMIC, bénéficient en réalité de rémunérations supérieures du fait de la fréquente conversion de leurs droits à congé en une indemnité de congés payés et de la pratique d'heures supplémentaires correspondant à la vocation même des travaux pour lesquels les contrats saisonniers sont conclus.

Les données suivantes permettent de saisir les enjeux, particulièrement sensibles pour certaines exploitations agricoles.

En année pleine, près de 73 000 établissements ont recours à plus de 900 000 contrats TO-DE pour un volume de plus de 140 millions d'heures et une masse salariale de 1,6 milliard d'euros. 90 % des contrats saisonniers concernent les filières « viticulture », « arboriculture » et « horticulture ».

La facturation du dispositif TO-DE, établie par la Caisse centrale de mutualité sociale agricole en février 2018, s'est élevée à 512,2 millions d'euros au titre de l'année 2017 contre 470,4 millions d'euros en 2016.

Le dispositif est par nature très sensible aux aléas climatiques comme le démontre l'année 2017 où le retard des travaux de vendanges de 2016 a provoqué un déport de facturation du 3trimestre d'emploi sur le 4ème trimestre évalué entre 15 et 20 millions d'euros tandis que les récoltes peuvent justifier selon les rendements plus ou moins d'embauches.

On ajoutera que le dispositif est l'une des raisons pour lesquelles la programmation budgétaire initiale de la mission, mais aussi son exécution en gestion, peuvent être débordées. À titre d'exemple, le report de charges constaté au 31 décembre 2017 au titre des exonérations de cotisations patronales s'est élevé à 96,5 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a opportunément réintroduit le TO-DE pour 2019 et 2020 seulement, mais en retenant un régime trop restrictif.

Il s'agit de réserver l'exonération totale jusqu'à 1,15 SMIC en 2019, puis 1,1 SMIC en 2020.

Ces dispositions ne sont donc pas permanentes, circonstance qui engendre une insécurité dommageable pour les exploitants et les investisseurs.

Par ailleurs, l'impact de la mesure de suppression n'est que trop partiellement compensée.

Elle a conduit le Gouvernement à réviser les crédits du programme à hauteur de 105 millions d'euros en 2019, tout en gageant ce ressaut par un redéploiement de 30 millions d'euros de crédits dans des conditions qui n'ont pas été précisées.

Autrement dit, le bilan de l'aménagement du TO-DE après les débats de l'Assemblée nationale demeure négatif avec une estimation de l'ordre de 70 millions d'euros pour la seule composante consistant dans l'exonération totale.

Le Sénat a pris l'initiative de porter celle-ci au-delà, à l'occasion des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a rétabli le dispositif, mais contre l'avis du Gouvernement.

L'initiative du Sénat doit être saluée.

Cependant, l'avis du Gouvernement renforce les inquiétudes que le bouclage proposé par ce dernier après la discussion devant l'Assemblée nationale avait suscité.

Il est à craindre que l'initiative du Sénat ne soit pas confirmée par l'Assemblée nationale, le Gouvernement n'entendant manifestement pas donner une suite favorable au maintien d'un allègement du coût du travail absolument nécessaire à des secteurs entiers de notre production agricole.

Dans ces conditions, le rétablissement plus complet de la portée du CICE pour l'agriculture paraît encore plus conjectural. Il convient de le regretter dans la mesure où les abattements de cotisations sociales emportent un mécanisme de freinage automatique du fait de l'augmentation mécanique du résultat fiscal, et donc de l'impôt à laquelle ils conduisent.

La réduction des concours à l'agriculture qui procèdera de cette funeste perspective n'est pas acceptable.

Ce débat illustre un problème fondamental, celui des handicaps de compétitivité subis par l'agriculture française du fait des insuffisances de l'harmonisation sociale et fiscale en Europe. Le coût du travail salarié serait pour l'agriculture française très nettement supérieur à celui de nos concurrents européens, même lorsque la valeur ajoutée agricole y est plus forte. Tel est le cas de l'Allemagne8(*). La très grande diversité des réglementations concernant les salaires minimaux et des pratiques de contrôle du travail hétérogènes jouent un rôle majeur.

Il s'ensuit que les pays les plus avancés doivent ajuster leur coût du travail au risque de réduire la base de financement des régimes sociaux compromettant l'équilibre structurel de ces régimes.

Cette situation, qui s'applique avec force pour les régimes sociaux agricoles, suscite également un certain manque d'attractivité du travail en agriculture.

Au-delà, elle peut compromettre les développements techniques qui supposent une forte intensité en main d'oeuvre, comme c'est le cas de l'agriculture biologique, dont l'expansion est une priorité de notre politique agricole, aux résultats pour le moins contrastés à ce jour.

2. Un provisionnement des risques réduit d'un tiers

Le budget pour 2018 avait innové en inscrivant une provision pour risques de 300 millions d'euros rattachée à l'action n° 27 du programme 149.

Cette dotation a été présentée comme devant couvrir des dépenses imprévisibles. Or, dans le même temps, la destination, significativement justifiée par les « apurements communautaires », qui lui est réservée est de couvrir des risques hétérogènes puisqu'outre les refus d'apurement elle est destinée à couvrir les aides que les crises agricoles pourraient nécessiter.

Dans ces conditions, la dotation tend à devenir une sorte de chapitre-réservoir peu conforme à la vocation d'un budget de définir avec un degré minimal de précision les charges publiques.

L'an dernier, la dotation avait pu sembler calibrée au plus juste, en l'état des informations disponibles.

La dépense correspondante est finalement estimée sur des bases qui permettent d'envisager un solde positif d'exécution.

C'est sur cette base que la dotation est réduite de 100 millions d'euros en 2019.

Cette réduction accentue la probabilité d'un déficit des moyens programmés pour couvrir les risques combinés associés à des corrections financières pour défaut de gestion des aides européennes et ceux pouvant toucher les conditions économiques, climatiques et environnementales de la production agricole.

Les perspectives ouvertes par l'instauration d'une déduction pour épargne de précaution (DEP) sont loin de compenser cette éventualité.

Le projet de budget est marqué par l'inscription d'une dotation provisionnelle de 200 millions d'euros, en baisse de 100 millions d'euros par rapport à l'année dernière.

a) Une dotation, qui ne doit pas altérer la rigueur de la programmation budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent souligner, en premier lieu, que la notion de dépenses imprévisibles, pour équivoque qu'elle soit, n'a pas vocation, à leurs yeux, à recouvrir les dépenses qui, quoique parfaitement prévisibles, n'auraient pas été prévues.

Ainsi, il leur semble impératif de conserver à cette dotation sa destination, qui exclut qu'elle vienne couvrir des sous-budgétisations « de facilité », pouvant toucher d'autres interventions du programme 149. Une telle utilisation reviendrait à altérer la programmation budgétaire annuelle et à dégrader encore la transparence de l'information budgétaire, particulièrement nécessaire à l'ensemble des parties prenantes.

Par ailleurs, elle détournerait la dotation d'une vocation qu'elle doit conserver, celle de financer des interventions nécessaires en cas de réalisation de risques inhérents à la production agricole.

Il est de ce point de vue regrettable que la dotation soit présentée comme devant couvrir les suites d'une gestion défectueuse des aides européennes, sanctionnée dans le cadre de la procédure d'apurement.

Le ministère semble tendre à considérer que la consommation de la dotation serait en cas de concrétisation des risques de l'exploitation prioritairement affectée à leur couverture. Mais, ce choix d'intention n'est pas traduit par la structuration des crédits affichée dans le projet annuel de performances.

Elle motive la dotation par les besoins indiscriminés pouvant conduire à des dépenses imprévisibles, que ce soit pour régler des refus d'apurement européens ou pour faire face à des crises.

Ces deux types de dépenses n'ont pas le même degré d'imprévisibilité et sont différentes par nature.

Dans ces conditions, la programmation initiale devrait s'attacher à distinguer plus précisément ces deux motifs de provisionnement. Il est justifié de suivre isolément les prolongements envisagés au titre des corrections financières et les réserves disponibles en cas de concrétisation des aléas de production.

Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leur souhait que la dotation soit scindée afin de mieux appréhender les motifs sous-jacents à la programmation budgétaire.

Force est de constater que, pour l'heure, la consommation de la dotation aura été en 2018 principalement affectée à des dépenses nécessitées par des refus d'apurement certains en leur principe.

b) Une dotation de couverture des risques réduite de 100 millions d'euros, un choix peu prévoyant

Le calibrage de la dotation provisionnelle inscrite au budget pour 2018, en particulier au regard des risques représentés par d'éventuels nouveaux refus d'apurement européens, avait pu susciter des interrogations. Selon le contrôle budgétaire et comptable ministériel, une impasse de financement des paiements dus en 2017 (212,2 millions d'euros sur un total de risque de 221,9 millions d'euros) pouvait être constatée.

À cette somme s'ajoutait alors la perspective d'éventuels nouveaux refus d'apurement. L'estimation des risques encourus pour 2018 et les années suivantes s'élevait ainsi à 1 081 millions d'euros suggérant un sous calibrage de la dotation.

La somme mentionnée, qui couvrait des exercices déjà relativement anciens, restait toutefois tributaire d'évolutions susceptibles de marquer le déroulement d'une procédure dont on rappelle qu'elle prend un certain temps du fait de l'application du principe du contradictoire notamment mais aussi de délais éventuels de procédure.

Présentation schématique des procédures européennes d'apurement

L'article 317 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) stipule que la législation sur l'application des corrections financières nettes est exposée dans le règlement financier (RF) et précisée dans les règlements sectoriels. L'article 80 du règlement financier contient les dispositions suivantes destinées à assurer la protection du budget de l'Union :

« La Commission procède à des corrections financières concernant les États membres afin d'exclure du financement de l'Union les dépenses engagées en violation du droit applicable. La Commission fonde ses corrections financières sur la détection des montants indûment dépensés, ainsi que sur les implications financières pour le budget. Quand ces montants ne peuvent pas être clairement déterminés, la Commission peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires, conformément à la réglementation sectorielle.

Lorsqu'elle décide du montant d'une correction financière, la Commission tient compte de la nature et de la gravité de la violation du droit applicable ainsi que des implications financières pour le budget, y compris en cas d'insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle.

Les critères d'établissement des corrections financières et la procédure à appliquer peuvent être prévus dans la réglementation sectorielle ».

Finalement, les prévisions d'exécution de la dotation font état à ce jour d'une consommation dont le plancher ne serait pas inférieure à 189,3 millions d'euros, dont un montant du refus d'apurement de 180,2 millions d'euros, mais dont le plafond est à ce jour non fixé. Le ministère évoque un abondement du Fonds national de gestion des risques en agriculture, qui « n'est pas connu à ce stade, et sera déterminé en fin d'année ».

En toute hypothèse, le poids des refus d'apurement aura été bien moindre qu'envisagé. Les montants concernés correspondent aux décisions ad hoc 56 (15,2 millions d'euros) et ad hoc 57 (- 21,3 millions d'euros, soit une décision positive pour la France du fait de la réforme de la décision initiale de la Commission européenne, fondée sur un taux de correction jugé excessif par la justice européenne), ainsi qu'aux décisions d'apurement comptable (pour 184,4 millions d'euros, en particulier sur les retards de paiement de la campagne 2015).

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte que, dans le cadre du schéma de fin de gestion, il est prévu que le solde de la provision soit réparti entre le financement sur 2018 des investissements prioritaires du ministère (volet agricole du Grand plan d'investissement, dotation complémentaire à l'Agence de services et de paiement pour résorber le retard de versement des aides PAC) et l'abondement de la provision pour aléas 2019 par report de crédits.

Ces intentions, qui demeurent à concrétiser, contreviennent, pour l'essentiel, directement à la destination de la dotation.

Sans précision complémentaire sur la destination finale d'un éventuel abondement du FNGRA, on est amené à observer que la dotation pour imprévus n'aura jusqu'à présent financer aucun des « imprévus » s'étant concrétiser en 2018.

Il est regrettable que la dotation n'ait pas été mobilisée pour accompagner les exploitants, en particulier les éleveurs, confrontés aux impacts de la sécheresse.

L'annonce d'un renforcement de l'avance d'octobre au titre des aides européennes ne peut être considérée comme suffisante.

C'est sur la base de la consommation des crédits en 2018 que la dotation paraît avoir été provisionnée pour 2019.

Or, les risques de correction financière demeurent élevés (voir l'annexe n° 1). Le ministère ne les chiffre pas tous, s'abstenant en particulier de donner des précisions sur les enjeux des contentieux sur les aides surfaciques des campagnes 2015 et suivantes.

Ces derniers sont a priori considérables puisqu'ils sont susceptibles d'atteindre entre 5 % et 10 % des aides versées.

Il convient de souhaiter que les espoirs manifestés par le ministère de l'agriculture de voir ces corrections fortement diminuées en cours de procédure se vérifient.

Cependant, à ce stade, même si le calendrier du dénouement de ces litiges n'est guère appréhendable, la réduction de la dotation entreprise en 2019 ne paraît guère compatible avec une anticipation prudente de charges potentiellement très élevées.

Par ailleurs, avec 200 millions d'euros, la budgétisation de la dotation ne laisse plus aucune marge susceptible d'être mobilisée en cas de crise climatique ou d'une autre nature, sauf à imaginer une forte réduction des dépenses pour refus d'apurement.

c) La faiblesse du soutien budgétaire aux amortisseurs de crise

En métropole, la gestion des risques de production d'ampleur importante repose sur trois dispositifs :

- s'agissant des risques sanitaires et environnementaux, le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE), seul fonds agréé, a pour objet d'indemniser les pertes subies par les agriculteurs grâce à un co-financement professionnel à hauteur de 35 % et un co-financement public de 65 % ;

- s'agissant des risques climatiques, deux dispositifs d'indemnisation exclusifs l'un de l'autre sont mobilisés : d'une part, les exploitants victimes d'un risque considéré comme non assurable, jugé d'importance exceptionnelle et dû à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel climatique, peuvent être indemnisés par le régime des calamités agricoles qui constitue un premier niveau de filet de sécurité ; d'autre part, les exploitants ayant souscrit un contrat multirisques climatiques auprès de compagnies d'assurance privées reçoivent de celles-ci des indemnisations contractuelles en cas de sinistre.

Ces trois dispositifs peuvent bénéficier d'un financement par le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Toutefois depuis la campagne 2015, l'aide à l'assurance récolte est financée à 100 % par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et ne mobilise plus le FNGRA. Dans tous les cas, les enveloppes budgétées sont régulièrement insuffisantes, conduisant à des arbitrages précipités. Ces derniers induisent au demeurant des délais de réaction pendant lesquels les victimes des aléas cumulent des pertes économiques.

(1) Les interventions consécutives à la réalisation de risques sanitaires, des enjeux financiers élevés, un soutien non budgété

Le soutien aux fonds de mutualisation pour les risques sanitaires et environnementaux est financé soit par le FNGRA, soit par le Feader, en fonction du niveau des pertes constatées.

Le FNGRA reste donc mobilisé pour le financement des calamités agricoles et de certains programmes d'indemnisation du FMSE.

Les ressources du FNGRA sont le produit des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules affectés aux exploitations agricoles ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles et une subvention du budget de l'État.

La trésorerie du fonds a été asséchée par un prélèvement de 255 millions d'euros en 2015. Par ailleurs, le taux de la taxe additionnelle est passé de 11 % à 5,5 %, et la contribution additionnelle est plafonnée à 60 millions d'euros depuis le 1er janvier 2016.

Dans ces conditions, en cas de crise majeure, telle la sécheresse ou des excès de pluies, l'abondement du fonds par des crédits d'État devient nécessaire. Les crédits budgétés initialement sont chroniquement insuffisants. Aussi, des abondements successifs par ouvertures en loi de finances rectificative sont intervenus :

- en 2010 pour 32,8 millions d'euros ;

- en 2011 pour 9,2 millions d'euros ;

- en 2012 à hauteur de 111,8 millions d'euros ;

- en 2016 pour 81 millions d'euros.

Le projet de budget pour 2019 prolonge ce qui apparaît comme des sous-dotations permanentes, en n'ouvrant aucune dotation au FNGRA.

(2) Une assurance récolte qui, même peu diffusée, épuise les dotations provisionnées pour en favoriser la pénétration

En ce qui concerne l'assurance récolte, force est de constater qu'elle souffre d'un taux de pénétration encore assez modeste, malgré une certaine progression. L'État soutient le développement de ce type d'assurance grâce à une subvention prenant partiellement en charge le coût de la prime ou cotisation d'assurance.

Au vu des données transmises par les assureurs, 69 399 contrats d'assurance multirisques climatiques ont été commercialisés en 2017, contre 65 483 en 2016 et 68 057 en 2015. Ces contrats couvrent 29,4 % de la superficie agricole hors prairie, contre 25,8 % en 2016. Le taux de diffusion des contrats d'assurance récolte est différencié selon les types de cultures, élevé en grandes cultures et en viticulture, plus faible pour le groupe arboriculture.

Les problèmes régulièrement constatés de financement du dispositif font obstacle à une anticipation claire des taux de subventionnement. Malgré des ajustements successifs, l'environnement de l'assurance récolte reste marqué en 2019 par la persistance de cette difficulté.

Données relatives à l'assurance récolte

L'État soutient depuis 2005 la diffusion de contrats d'assurance multirisques climatiques (« assurance récolte »), offrant une meilleure couverture du risque que les simples assurances grêle et des indemnisations supérieures à celles du régime des calamités agricoles. Des aides à la souscription des contrats d'assurance récolte ont été mises en place sous la forme de prise en charge partielle des primes ou cotisations d'assurance payées par les exploitants agricoles.

Depuis 2015, ces aides sont versées dans le cadre du deuxième pilier de la PAC, au titre du Programme national de gestion des risques et d'assistance technique (PNGRAT), et sont entièrement financées par des fonds européens (FEADER).

Après une augmentation de 2010 à 2013, le nombre de contrats d'assurance récolte et le taux de diffusion ont fléchi à compter de 2014 (taux de diffusion de 26,1 % en 2015 alors qu'il approchait les 31 % en 2013). Cette diminution est probablement en partie liée à la mise en oeuvre d'un stabilisateur budgétaire pour les campagnes 2013 et 2014, années où le dispositif mobilisait encore des crédits nationaux (pour 25 % de la dépense) : le taux de subvention de 65 % n'a pas pu être atteint car l'enveloppe budgétaire allouée au dispositif n'était pas suffisante, et des taux inférieurs ont finalement été pratiqués. Aussi, pour la campagne 2014, une aide exceptionnelle complémentaire relevant du régime des aides de minimis de 15,8 millions d'euros et financée via le FNGRA (voir ci-dessous) a été allouée au dispositif et versée en 2016. Ce complément a permis d'atteindre le taux maximal de subvention de 65 %.

Une enveloppe de 600,75 millions d'euros, issue d'un premier transfert du premier vers le deuxième pilier de la PAC est allouée au financement de l'aide à l'assurance récolte et au soutien aux fonds de mutualisation en cas d'aléas sanitaires et environnementaux pour la période 2015-2020. Cette enveloppe n'étant pas suffisante pour garantir les taux de subvention actuels jusqu'à la fin de la programmation, un complément de 74,5 millions d'euros qui a porté l'enveloppe totale à 675,25 millions d'euros a été alloué aux mesures de gestion des risques suite à un transfert complémentaire du premier vers le second pilier notifié à la Commission européenne à l'été 2017. L'impasse avait été estimée un temps à 85 millions d'euros et à près de 170 millions d'euros en cas de progression modérée du dispositif.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les fonds du premier pilier de la PAC ont été ponctionnés pour assurer l'effectivité du soutien aux assurés. Cet arbitrage, qui est loin d'être un cas isolé (voir infra) traduit une forme d'inconséquence de la programmation financière des enveloppes de la PAC, qui oblige à réduire les aides directes du premier pilier pour financer les impasses de financement constatées sur plusieurs interventions relevant du second pilier de la PAC.

(3) Les enjeux financiers des calamités agricoles sont fréquemment très élevés

En ce qui concerne les calamités agricoles, le bilan pour 2017 illustre l'importance des enjeux qui leur sont associés.

Il indique une traduction financière de l'ordre de 91,4 millions d'euros correspondant majoritairement aux dossiers suivants:

- gel en arboriculture du mois d'avril 2017 pour 48,5 millions d'euros;

- sécheresse sur fourrage pour 30 millions d'euros (sécheresse de l'année 2016 pour 15,3 millions d'euros et sécheresse de l'année 2017 pour 14,7 millions d'euros) :

- pluies et inondations pour 7,6 millions d'euros (pluies et inondations de l'année 2016 pour 5,4 millions d'euros et pluies et inondations de l'année 2017 pour 2,2 millions d'euros).

Cet historique récent doit être gardé à l'esprit pour apprécier la crédibilité du projet de budget pour 2019 qui, comme cela a été souligné, est sujette à caution.

d) Une voie fiscale utile mais sans profit pour la très grande majorité des exploitations

Le code général des impôts offre aux exploitants agricoles un mécanisme leur permettant de pratiquer sur leur revenu imposable selon un régime réel d'imposition une déduction pour aléas (article 72 D bis).

La déduction pour aléas (DPA) n'a pas rencontré son public.

Ainsi, en 2017, seulement environ 5 700 agriculteurs ont eu recours à la DPA pour un coût pour les finances publiques de 15 millions d'euros

D'un montant limité, elle est soumise à un luxe de conditions qui en rendent la pratique complexe. Le Gouvernement a proposé de substituer à la DPA une déduction pour épargne de précaution (DEP).

Le plafond annuel de cette déduction serait significativement supérieur au plafond actuel (27 000 euros). Il serait le suivant.

Plafond de la DPA et de la DEP

(en euros)

Niveau de bénéfice

Plafond DPA

Plafond DEP

Différence

27 000

27 000

27 000

0

27 000 à 49 999

27 000

33 900

6 900

50 000 à 74 999

27 000

38 900

11 900

75 000 à 99 999

27 000

41 399

14 399

100 000 et au-delà

27 000

41 400

14 400

Les modalités de matérialisation de l'épargne correspondante seraient assouplies. L'exploitant pourrait constituer l'épargne sous forme monétaire ou physique, à travers des stocks à rotation lente.

Par ailleurs ses conditions d'utilisation seraient libérées, la déduction pouvant être utilisée dans un délai portée à dix ans et pour couvrir les besoins de l'exploitation.

La création de la DEP s'accompagne de la suppression du régime en vigueur de déduction pour investissement (DPI) de l'article 72 D du code général des impôts qui au regard des plafonds de la DPA, devait être prise en compte.

Par rapport à la DPI, le régime de la DEP prévoit l'obligation de rapporter la déduction de sorte que la DEP perd, du moins en théorie, son caractère de subvention à l'investissement. Cette caractéristique avait pourtant sans doute fait le succès partiel de la DPI.

En 2017, 41 300 exploitants ont utilisé la DPI pour un coût de 87 millions d'euros.

Il faut toutefois admettre que le recours à la DPI avait été resserré au cours du temps. En outre, les souplesses de l'utilisation de la DEP, et la faculté de passer une nouvelle DEP dans des conditions très simples peuvent permettre d'envisager une issue équivalente, voire même plus favorable, à celle de la DPI.

Le barème de calcul de la DEP permet en théorie de retirer un avantage fiscal significatif du dispositif.

Les taux de déduction du résultat sont nettement plus élevés qu'actuellement.

Taux de déduction à la valeur des différents seuils du barème

Niveau de bénéfice

Taux de déduction actuel

Taux de déduction DEP

27 000

100

100

27 000 à 49 999

54,1

67,8

50 000 à 74 999

36

51,7

75 000 à 99 999

27

41,7

100 000

27

41,4

127 000

21,2

32,5

150 000

18

27,6

175 000

15,4

23,6

200 000

13,5

20,7

Source : commission des finances du Sénat

Combinées avec la progressivité du barème de l'imposition sur le revenu, ces taux de déduction apportent des avantages croissants avec le bénéfice.

La mesure offrira ainsi des avantages concentrés sur les exploitations les plus profitables. La situation rarement ou médiocrement bénéficiaire d'une proportion élevée d'exploitations agricoles exclura une grande majorité des exploitations du bénéfice de la nouvelle disposition. Tout dispositif incitatif de transfert des administrations publiques vers les entreprises reposant sur des allègements d'imposition sur les bénéfices suppose que les entreprises destinataires disposent de bénéfices, et, de plus, de bénéfices taxables.

Le graphique ci-dessous montre que, même au niveau de l'excédent brut d'exploitation (EBE), peu d'entreprises seront effectivement bénéficiaires du dispositif.

Source : commission des comptes de l'agriculture

Cette situation est encore mieux vérifiée au niveau du résultat courant avant impôts (RCAI) des exploitations, agrégat qui se rapproche davantage du résultat imposable.

Source : commission des comptes de l'agriculture

Le résultat médian est de 14 000 euros, soit un niveau où la déductibilité est à peine envisageable pour des exploitants auxquels ce résultat permet sans doute à peine de vivre, une fois acquittées les cotisations sociales.

Au demeurant, 25 % des exploitations avaient un résultat négatif en 2016, cette proportion atteignant même 60 % hors subventions.

Source : commission des comptes de l'agriculture

Dans ces conditions, l'évaluation de l'impact budgétaire de la mesure, qui en fait ressortir le poids modéré, s'accompagnera nécessairement d'une forte concentration sur un volant restreint de la population des exploitations agricoles.

Estimation de l'impact de la déduction pour épargne de précaution sur les recettes publiques

(en millions d'euros)

Source : évaluation des articles du projet de loi de finances pour 2019

Pour la très grande majorité des exploitations, il conviendra de rester vigilants à ce qu'elles puissent bénéficier de soutiens sur crédits budgétaires, hélas mal provisionnés dans le projet de budget pour 2019.


* 7 Pour travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi.

* 8 Où, cependant, le salaire minimum en agriculture devrait rejoindre le SMIC horaire général appliqué en Allemagne depuis 2015