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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

IV. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE AUX ABOIS ?

La modification substantielle apportée en 2017 à la nomenclature budgétaire au terme de laquelle l'ancien programme 149 « Forêt » a vu ses crédits absorbés par un nouveau programme 149 fusionnant les crédits de la forêt et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en faveur de l'agriculture, perdure cette année.

Cette innovation avait été justifiée par la préoccupation de « simplifier la gestion budgétaire » et de « renforcer la cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières ».

L'historique de la gestion budgétaire enseignant que les crédits prévus pour conduire la politique forestière ont souvent été mobilisés à d'autres finalités, vos rapporteurs spéciaux avaient jugé que, la séparation des programmes obligeant malgré tout à respecter les disciplines de spécialisation des dotations, la décision de fusionner les crédits des programmes 154 et 149 instaurait une situation de plus grande précarité pour les crédits de la politique forestière. Ceux-ci ont perdu la protection ménagée par le principe de spécialité budgétaire.

La « personnalité » budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce qu'il faut regretter a fortiori dans la mesure où la thématique forestière n'est pas nécessairement agricole dans ses grands enjeux nationaux actuels.

Au demeurant, le contexte général de la politique forestière est marqué par une extrême dispersion des financements publics à l'image des acteurs d'une politique publique à maintes têtes.

La lisibilité de la politique forestière, mais sans doute aussi sa cohérence de conception et d'exécution, s'en trouvent réduites comme l'est celle du projet annuel de performances dans son volet forestier.

En ce sens, par exemple, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la présentation détaillée des équilibres du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui bénéficie de ressources affectées en plus des crédits budgétaires qui lui sont réservés, devrait être exposée avec clarté.

Vos rapporteurs spéciaux recommandent l'élaboration d'un document de politique transversale permettant de remédier à ces insuffisances.

De fait, les crédits de la mission sont loin d'être les seuls moyens publics consacrés à la forêt. Dans leur rapport sur la politique forestière, vos rapporteurs spéciaux rappelaient que celle-ci impliquait des transferts estimés à 910 millions d'euros en moyenne annuelle au cours de la période 2006-2013.

Cet effort d'estimation devrait être régulièrement renouvelé.

A ce stade, il n'est guère possible de dépasser des estimations approximatives des concours publics à la forêt.

Il en ressort que la mission, par ses crédits, compte ainsi pour à peine 28 % des concours publics à la forêt, contribution qui tend à décliner au fil du temps.

Concours publics à la forêt

La contribution directe du budget de l'État issue du programme 149 était en moyenne sur la période 2006-2013, de 296 millions d'euros mais, pour 2018 de seulement 242,1 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont :

- 190,2 millions d'euros répartis entre les opérateurs de l'État (Office National des Forêts, Centre National de la Propriété Forestière et l'Institut Technologique FCBA),

- 20,2 millions d'euros pour l'investissement en forêt,

- 21,7 millions d'euros pour la protection des forêts (défense contre les maladies et les feux de forêts, restauration des terrains de montagne).

Les dépenses fiscales sont estimées à 124 millions d'euros en moyenne sur la période 2006-2013 (seules quatre dépenses fiscales sur les treize identifiables comme bénéficiant à l'économie forestière sont évaluées dans le projet annuel de performances) : mesures fiscales patrimoniales sur les droits de mutation à titre gratuit et l'impôt de solidarité sur la fortune, que le régime de l'impôt sur la fortune immobilière prolongerait, et mesures d'encouragement fiscal à l'investissement forestier.

La taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti en forêt, dite « centimes forestiers » est estimée à 19 millions d'euros. Elle est versée en partie au CNPF (9,5 millions d'euros à la Fédération Nationale des Communes Forestières (FNCOFOR) et en partie au Fonds Stratégique de la Forêt et du Bois (FSFB -3,7 millions d'euros). Le reste du montant de la taxe est affecté aux chambres d'agriculture.

Divers autres financements sont mis en oeuvre par des organismes publics à hauteur de 47 millions d'euros par an en moyenne : financements du programme d'investissements d'avenir (22 millions d'euros), du fonds de modernisation des scieries (prêts participatifs de développement bois : 2,6 millions d'euros) et du fonds stratégique bois (2,6 millions d'euros), trois dispositifs gérés par Bpifrance.

D'autres crédits de l'État viennent soutenir plus indirectement le secteur forêt-bois, en incitant à l'utilisation de bois-énergie. Il s'agit entre autres :

- de crédits du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » : 95,5 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013 dédiés au « fonds chaleur » et attribués à des projets visant à soutenir l'utilisation du bois ;

- du soutien à la production d'électricité à partir de bois : 46,6 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013, via des tarifs d'achat d'électricité à tarifs réglementés et des appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- du crédit d'impôt « développement durable » visant à encourager l'acquisition d'équipements utilisant les énergies renouvelables.

De nouvelles ressources financières ont été allouées à la filière en 2015 et 2016 dans le cadre du doublement du « fonds chaleur ». L'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) a lancé en mars 2015 (pour 30 millions d'euros) et en février 2016 (pour 20 millions d'euros) des appels à manifestation d'intérêt nommés « DYNAMIC Bois » dont l'objectif est de faciliter l'approvisionnement des chaufferies biomasse en incitant financièrement à la mobilisation de bois supplémentaire tout en améliorant la qualité des peuplements forestiers, tant sur un plan économique qu'environnemental. 24 projets ont été sélectionnés en 2015, 19 projets en 2016.

Des soutiens publics sont également mis en oeuvre par les conseils régionaux et les conseils départementaux. Pour ces derniers, la Cour des comptes a mis en évidence un montant global d'environ 38 millions d'euros par an destinés au secteur forêt-bois, et prioritairement au développement économique de l'aval de la filière, à la formation et l'animation, à l'aide aux scieries et à l'investissement forestier. Pour les financements apportés par les conseils régionaux, ils sont estimés à 52 millions d'euros par an. Les financements communaux ne sont pas estimés.

Au-delà de ces financements d'origine nationale, les fonds européens (FEADER, FEDER et FSE) apportent un financement public d'appoint pour la filière forêt-bois qui représente 47 millions d'euros par an, essentiellement concentrés sur le FEADER (28 millions d'euros) et le FEDER (17,8 millions d'euros).

En outre, le produit de la taxe fiscale affectée (13,3 millions d'euros en 2017) au Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB), à l'Institut Technologique FCBA, et au Centre technique des industries de la mécanique (CETIM) ainsi que des fonds d'origine interprofessionnelle (cotisation volontaire obligatoire à hauteur de 9,1 millions d'euros en 2017), mis en oeuvre par l'interprofession France Bois Forêt (FBF), contribuent également à apporter un soutien financier à la filière forêt-bois.

Enfin, devrait être mise en place cette année, dans le cadre du Grand Plan d'Investissement (GPI) 2018-2022, une mesure nationale d'aide à l'amélioration des peuplements forestiers, dotée de 3,7 millions d'euros. Les aides à l'aval directement financées sur le programme 149 Forêt se concentrent actuellement sur un dispositif de prêts garantis, géré par Bpifrance : le fonds de modernisation des scieries (prêt participatif de développement). Doté de 6,3 millions d'euros au 31 décembre 2017, il permet de consentir des prêts aux entreprises de 40 000 à 300 000 euros (avec différé de remboursement de 2 ans). Cet outil sera complété dès 2018, également dans le cadre du GPI, par un second système de prêts garantis, avec différé d'amortissement, de 300 000 euros à 1 million d'euros.

A. VUE D'ENSEMBLE

Les dotations prévues s'élèvent à 246,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 254,7 millions d'euros en crédits de paiement ( CP).

Elles suivent des évolutions différenciées, avec un repli par rapport aux ouvertures de la loi de finances pour 2018 en crédits de paiement où elles s'élevaient à 270,3 millions d'euros et une légère augmentation en autorisations d'engagement (242,1 millions d'euros en 2018).

Le niveau des autorisations d'engagement avait été très fortement amputé l'an dernier (en 2017, il était encore de 268,5 millions d'euros) au motif que les suites de la tempête Klaus de 2009 se trouvaient désormais assumées. Cette affirmation demeure difficile à défendre.

Quoiqu'il en soit, le niveau des AE, même s'il s'inscrit en légère augmentation, doit être apprécié en fonction d'une situation de départ marquée par une réelle faiblesse de l'investissement forestier.

Les crédits inscrits pour surmonter les dégâts dus à la tempête Klaus s'élevaient encore à plus de 40 millions d'euros en 2016 et ont été une composante importante des crédits consacrés à la forêt depuis cette calamité. On avait pu juger que cette tempête avait préempté les marges de manoeuvre de la politique forestière. Les crédits de paiement inscrits à ce titre s'élèvent à 10,6 millions d'euros en 2019 contre 26 millions d'euros, l'an dernier. Force est de constater que les économies prévues désormais ne sont pas recyclées vers d'autres actions propres à atteindre les objectifs de la politique forestière qui pourraient l'être avec un impact budgétaire modéré et contrôlé.

Le programme est dominé par la subvention versée à l'Office nationale des forêts (ONF). Au total, les transferts vers l'ONF augmenteraient légèrement, du fait de la croissance des dépenses de missions d'intérêt général de l'ONF (+ 3,7 millions d'euros), le versement compensateur restant au même niveau (152 millions d'euros).

Une nouvelle fois, la structure du projet de budget en crédits de paiement voit la part revenant aux entreprises très sensiblement diminuer. Il en va de même pour les transferts aux collectivités territoriales.

Compte tenu de leur rôle dans les investissements destinés à prévenir les incendies et de l'importance des dégradations occasionnées par les feux de forêt de l'année aux différents massifs, la légère baisse des dotations prévues pour accompagner les collectivités dans la défense des forêts contre l'incendie est un mauvais signal.

Il en va de même pour l'évolution des dotations destinées à financer la restauration des terrains en montagne.

Les crédits d'investissement sont dotés en réduction (- 4 millions d'euros), ce qui est considérable vu leur faible niveau de départ. En 2017 la subvention versée par le programme 149 au centre national de la propriété forestière (CNPF) avait été fixée à 15,1 millions d'euros en baisse par rapport à 2016 (15,6 millions d'euros). Elle a été réduite de 700 000 euros.