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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : - LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le projet de budget pour le programme d'administration territoriale pour 2019 prévoit une réduction des moyens de 34,2 millions d'euros (- 2 %). Le repli est moins accusé une fois pris en compte les fonds de concours et attributions de produits (- 26 millions d'euros, soit - 1,5 %).

Ces variations, modestes, suggèrent que le projet de budget du programme est un budget de reconduction.

Certaines nuances doivent cependant être apportées à cette appréciation.

Certaines actions (la coordination de la sécurité des personnes et des biens, le contrôle de légalité et le pilotage des politiques gouvernementales) sont moins sollicitées que d'autres (l'animation et le pilotage du réseau, mais aussi la réglementation générale et la délivrance des titres sécurisés) par les efforts d'économie.

Cependant, ceci ne témoigne pas réellement d'une intention de renfort des moyens correspondants. D'ailleurs, le responsable de programme justifie ces évolutions par une analyse des moyens minimaux nécessaires à l'atteinte des objectifs prioritaires assignés aux services, témoignant ainsi d'une situation pour le moins tendue.

Ceci ne surprendra pas. Les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances ont abondamment indiqué les interrogations suscitées par l'examen des budgets successifs présentés ces dernières années.

La délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation, par le titre même du rapport d'information adopté par elle le 6 décembre 20162(*) « Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités », avait en son temps témoigné des mêmes préoccupations, largement confirmées par le rapport de la Cour des comptes consacré en décembre 2017 aux services déconcentrés de l'État.

De façon générale, la lecture du budget réservé à l'administration territoriale est complexe. Ceci tient à un cadre d'information budgétaire formellement défaillant, qui appelle une rénovation afin de mieux identifier les orientations dont témoigne le budget.

Mais, il faut bien reconnaître que, plus globalement, il peut sembler quelque peu artificiel d'affecter à un réseau d'administration générale des priorités fonctionnelles rigoureusement identifiables et qui peuvent contredire une évolution, voulue ces dernières années, vers davantage de déconcentration.

Néanmoins, dans ce contexte quelque peu anomique, malgré leur assez haut degré de généralité, l'on peut se référer aux directives nationales d'orientation des préfectures pour identifier les objectifs assignés aux services.

Elles ont affiché des priorités, très générales, tendant à affirmer le rôle de l'administration générale de l'État dans certains domaines relevant du champ des missions régaliennes (la sécurité, le contrôle de légalité, la détection des fraudes) ou de la conception d'un État stratège (l'animation des politiques publiques, le conseil aux collectivités territoriales). Dans le même temps, un certain nombre de missions, en particulier la délivrance des titres sécurisés, mais aussi des fonctions supports ont dû s'inscrire dans des processus de restructuration, qui ne sont pas toutes achevés.

À l'examen, il est bien difficile de juger que les priorités affichées en matière d'administration territoriale ont été atteintes. Au demeurant, correspondant fréquemment à des objectifs très larges peu susceptibles d'être la pierre de touche de priorisations des moyens, elles ne sont guère renseignées par le dispositif de performances présenté par le ministère lui-même, qui, pour les rares indicateurs publiés, traduit plutôt les difficultés rencontrées pour atteindre les cibles que le succès. Les faiblesses ainsi constatées dans certaines des missions d'administration territoriale semblent très incomplètement prises en compte dans les choix réalisés.

Il est vrai qu'un certain nombre d'objectifs se prêtent mal à une estimation quantitative. Néanmoins, les préoccupations incarnées par les rapports mentionnés semblent avoir quelques prolongements inquiétants dans un sentiment diffus de retrait de l'État de certains territoires.

Si ce sentiment peut être influencé par des analyses erronées et superficielles, qui font l'impasse sur les difficultés d'administration d'un vaste pays aux équilibres changeants, il peut sans doute se nourrir également de constats très quotidiens auxquels conduisent des arbitrages paraissant se trouver largement dictés par les contraintes budgétaires exercées sur la mission, que le programme d'administration territoriale assume principalement depuis de nombreuses années.

Évolution des crédits de paiement des actions
du programme 307

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Ouverts en LFI pour 2018

Demandés pour 2019

Évolution 2019-2018

Action 01 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens

172,8

173,5

0,40 %

Action 02 - Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres

688,5

663,1

- 3,70 %

Action 03 - Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

153,7

153,4

- 0,20 %

Action 04 - Pilotage des politiques gouvernementales

515,1

514,1

- 0,20 %

Action 05 - Animation et soutien du réseau

161,2

154

- 4,50 %

Total programme 307

1 691,3

1 658,1

- 2,00 %

Source : projet annuel de performance pour 2019

I. UN ÉTAT DE PROXIMITÉ EN PERTES DE MOYENS

Programmant une diminution des effectifs du programme, le projet de budget pour 2019 prolonge une tendance bien installée de réduction des effectifs du réseau territorial d'administration générale de l'État, qui s'est traduite par une perte de substance de pans entiers du réseau et a conduit à une révision à la baisse de ses ambitions.

Les restructurations mises en oeuvre semblent au milieu du gué. La réduction des effectifs positionnés dans le réseau au titre de la délivrance des documents sécurisés a été à peu près menée à bien, mais les redéploiements envisagés initialement ont été contrariés au point que les priorités fixées au réseau préfectoral ne se sont, jusqu'à présent, pas traduites par des réalisations significatives.

A. LA BAISSE DES EFFECTIFS DU RÉSEAU PRÉFECTORAL SE POURSUIT

1. Une nouvelle baisse des effectifs mais un plafond d'emplois qui ne respecte pas la programmation pluriannuelle
a) Une forte baisse des effectifs concentrée sur la mission de réglementation générale et de délivrance des titres

Le projet de loi de finances pour 2019 est fondé sur des schémas d'emplois comportant la suppression de 359 ETP, dont 200 au titre de 2019.

L'évolution du plafond d'emplois prend également en compte des transferts d'emplois réalisés principalement en direction du programme 216 de la mission si bien que le plafond d'emplois s'inscrit en diminution de 512 ETPT.

Hors transferts et corrections techniques, la diminution du plafond d'emplois atteint 1,4 %, représentant en première approximation les efforts de productivité demandés aux agents. Si l'impact des schémas d'emplois du programme (- 363 ETP) est moindre que l'an dernier où il avait atteint 415 ETPT, la réduction prévue en 2019 se traduit par une baisse des emplois de plus de 3 % en deux ans.

La diminution globale du plafond d'emplois s'accompagne d'évolutions contrastées

Elles concernent d'abord les missions financées par le programme.

Évolution du plafond d'emplois du programme 307 par action
à périmètres constant et courant

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Si l'on ne tient pas compte de l'incidence des transferts d'emplois programmés pour l'an prochain et des corrections techniques, les emplois perdus entre le plafond d'emplois pour 2018 et le plafond d'emplois pour 2019 résultent d'une très nette réduction des emplois de l'action 02 du programme correspondant à la mission de réglementation générale, de garantie de l'identité et de la nationalité et de délivrance des titres (- 389 ETPT, 75 % des pertes d'emplois).

Évolutions des plafonds d'emplois des actions du programme
entre 2018 et 2019 et niveau en 2019
(avec et hors transferts et corrections techniques)

en ETPT

 

Différence 2019/2018 (hors transferts et corrections techniques)

Différence 2019/2018 (après transferts et corrections techniques)

Nombre (hors transferts et corrections techniques)

Nombre (après transferts et corrections techniques)

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

- 17

- 5

2 945

2 944

Réglementation générale, garantie de l'identité et délivrance des titres sécurisés

- 389

- 400

11 203

11 188

Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

- 4

- 5

2 615

2 614

Pilotage territorial des politiques gouvernementales

- 18

- 17

8 574

8 571

Animation et soutien du réseau

0

- 85

85

0

Total

- 428

- 512

25 422

25 317

Le « pilotage territorial des politiques gouvernementales » et la « coordination de la sécurité des personnes et des biens » se partagent à peu près également la charge du reliquat des économies d'emplois.

On relève que les transferts prévus en 2019 devraient amplifier la réduction des emplois portés au titre de l'action 02 du programme.

De la même manière, les différentes catégories d'emplois ne sont pas touchées de la même manière par ces réductions de personnel.

Les emplois administratifs sont, comparativement, les plus affectés avec une réduction à périmètre constant de 362 ETPT (- 1,7 %). La catégorie des hauts fonctionnaires est, de son côté, épargnée par les diminutions de postes (une fois neutralisés les transferts). Enfin, les personnels techniques sont réduits de 48 ETPT soit 1,1 % des moyens de l'an dernier.

Par ailleurs, même si les évolutions catégorielles ne sont pas exposées avec précision, la présentation du programme assurée dans le document budgétaire évoque la suppression de personnels de catégorie C contrebalancée par une augmentation des emplois de catégories A et B. Cette évolution budgétée à hauteur de 600 000 euros en 2019 est le résultat du plan de repyramidage annoncé dans le cadre du plan « PPNG ».

b) Un plafond d'emplois qui ne respecte pas la loi de programmation des finances publiques

La loi de programmation des finances publiques a maintenu la dynamique d'économies pour l'année 2019 en prévoyant un schéma d'emplois négatif de -350 ETP pour le programme 307.

Le schéma d'emplois prévu pour 2019 extériorise un surplus de 150 emplois par rapport à la loi de programmation.

Il répond à deux motifs :

- un supplément de 50 emplois au titre du renfort des préfectures qui auront à assurer la prise en charge des mineurs non accompagnés ;

- un autre contingent de 100 emplois au titre du report du rapprochement avec le programme 333 qui devrait être mis en oeuvre au 1er janvier 2020 (voir infra).

2. Le prolongement d'une tendance bien installée

L'évolution du plafond d'emplois en 2019 doit être resituée dans une tendance installée de baisse continue des effectifs du réseau préfectoral, qui a conduit à réduire ses missions et son déploiement sur le territoire dans des conditions parfois équivoques et avec des effets peu probants sur la qualité de l'action de l'État.

On rappelle qu'au total, au cours de la décennie écoulée (2007-2017), le plafond d'emplois du programme d'administration territoriale aura rétrogradé de 3 357 ETPT soit un repli de 11 % des effectifs.

Une partie de cette diminution d'effectifs est due à des transferts vers d'autres administrations dans le cadre de la délégation des compétences de gestion du FEDER aux régions (- 211 ETPT en 2016) et du transfert des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) du fait de la mutualisation mise en oeuvre en 2016 (- 679 ETPT).

a) Des suppressions d'emplois depuis 2009

Il n'en reste pas moins que les effectifs du réseau préfectoral ont subi dès avant la mise en oeuvre du « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG) des réductions de personnel répétées détaillées dans l'encadré ci-après.

Chronique des réductions d'emploi du réseau préfectoral
entre 2009 et 2015

Les réductions d'effectifs du réseau préfectoral ont découlé successivement des « mandats » des révisions générales des politiques publiques - RGPP1 (de 2009 à 2011) et RGPP2 (définis initialement pour la période de 2012 à 2013 mais appliqués uniquement en 2012) - puis, à compter de 2013, du cadre d'action du plan ministériel de modernisation et de simplification (PMMS) et, enfin, pour la période 2016-2018, de la mise en oeuvre du « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG).

1- Les mandats RGPP1 : une cible de réduction d'emplois de 2 107 ETPT pour 2009 à 2011

Rappel des cibles RGPP 1

Une économie de 2 107 ETPT devait être réalisée sur 3 ans, de 2009 à 2011, répartie comme suit :

- contrôle de légalité : 450 ETPT ;

- système d'immatriculation des véhicules (SIV) : 339 ETPT ;

- carte nationale d'identité, passeport : 260 ETPT ;

- Fonctions support : 1 058 ETPT.

B) Réalisation des mandats RGPP 1

Globalement, les objectifs ont été atteints.

Le ministère suggère cependant que, dans le détail, les réductions d'emplois ont pu différer de celles qui avaient été programmées. Dans sa présentation du bilan de la RGPP 1, il fait valoir que les « résultats doivent être par ailleurs appréciés en fonction des obstacles rencontrés et notamment :

- les difficultés initiales du SIV (calendrier différé, problèmes techniques lors de l'installation de l'application) ;

- la fréquentation des usagers aux guichets des préfectures n'a pas enregistré la baisse escomptée ;

- le report de la mise en place de la carte nationale d'identité électronique (CNIe) ;

- la réduction limitée des actes transmissibles au titre du contrôle de légalité ».

En bref, d'autres missions que celles initialement prévues pour receler des gains de productivité ont dû compenser une plus grande rigidité des emplois mobilisés par ces missions.

2- Les mandats RGPP 2 : une cible de réduction d'emplois de 475 ETPT en 2012

Rappel de la cible

En 2012, les mesures RGPP 2 relatives au programme 307 « Administration territoriale » prévoyaient la suppression de 475 ETPT qui se répartissaient comme suit :

- rationalisation de la délivrance des titres : 200 ETPT ;

- contrôle de légalité et de la réglementation : 225 ETPT ;

- rationalisation des fonctions support et de la représentation de l'État : 50 ETPT.

Réalisation : - 385 ETPT

La réduction d'effectifs liée au schéma d'emplois (- 380 ETP) a été inférieure à la baisse du plafond d'emplois (- 475 ETPT). Le programme 307 a réalisé un schéma d'emplois de - 383 ETP en 2012.

En effet, un renfort de + 110 ETP a bénéficié au programme 307 par « atténuation » du schéma d'emplois ainsi ramené à - 365 ETP, afin de renforcer les équipes dans le cadre du déploiement du logiciel dit « Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France » (AGDREF).

En gestion, l'objectif a été durci de 15 ETP et porté à - 380 ETP pour contribuer à la réalisation du schéma d'emplois du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

L'effort final a été très majoritairement porté sur les missions suivantes :

- rationalisation de la délivrance des titres : 142 ETP ;

- contrôle de légalité et de la réglementation : 108 ETP ;

- rationalisation des fonctions support et de la représentation de l'État : 133 ETP.

3- Les réductions d'effectifs en 2013 : une cible de réduction d'emplois de 53 ETPT

En loi de finances initiale pour 2013, le schéma d'emplois pour 2013 tablait sur la suppression de 450 ETP et se trouvait compatible avec une baisse du plafond de 53 ETPT, compte tenu des évolutions observées l'année précédente. Cet effort de réduction correspondait à un taux de non-remplacement de 46 % des départs en retraite prévisionnels, contre 42 % en 2012.

Les réductions d'effectifs liées à l'application du schéma d'emplois ont porté prioritairement sur les fonctions support (ex : la gestion budgétaire, les emplois de résidence et le nettoyage), les effectifs affectés au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire, qui avaient fortement diminué entre 2009 et 2012, étant à peu près préservés.

4- Les réductions d'effectifs en 2014 : une cible de réduction d'emplois de 398 ETPT

En loi de finances initiale pour 2014, la baisse du plafond d'emplois s'est à nouveau accusée avec - 398 ETPT.

Le schéma d'emplois pour 2014 a été fixé à - 550 ETP correspondant à une amplification du taux de non-remplacement porté à 56 % des départs en retraite prévisionnels, contre 46 % en 2013.

Ces réductions d'effectifs étaient, pour partie, explicitées par le plan ministériel de modernisation et de simplification, qui les justifiait notamment par des opérations de mutualisation et d'externalisation déjà engagées (exemple : fonctions supports et gestion budgétaire).

Les suppressions d'emplois ont majoritairement porté sur les missions suivantes :

- les emplois de résidence ;

- les fonctions de nettoyage ;

- la gestion budgétaire (régionalisation des plateformes Chorus) ;

- la sécurité ;

- les naturalisations ;

- l'asile ;

- le contentieux ;

- les élections.

5- Les réductions d'effectifs en 2015 : une cible de réduction d'emplois de 262 ETPT

Pour 2015, le schéma d'emplois a été fixé à - 180 ETP pour une baisse du plafond de 262 ETPT.

Les gains d'effectifs à réaliser ont été justifiés comme suit :

- régionalisation de la fonction financière et mise en place des services facturiers : - 40 ETP ;

- création des plateformes régionales pour l'instruction des passeports : - 60 ETP ;

- création des plateformes régionales d'instruction des demandes d'acquisition de la nationalité française par décret et par mariage : - 80 ETP.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Au cours de la période sous revue, la plupart des économies d'emplois ont concerné les fonctions support et la mission de délivrance des titres.

Cependant, certaines années, la quasi-totalité des missions du réseau préfectoral, y compris les missions appelées à devenir prioritaires dans le cadre du PPNG, ont été concernées par les réductions d'emplois.

b) De nouvelles suppressions d'emplois dans le cadre du PPNG

La mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération a prolongé ces réductions d'emplois au cours de la période 2016 à 2018, mais les effets attendus sur le plafond d'emplois paraissent avoir été contrariés.

Dans le cadre du PPNG, 1 300 ETP étaient appelés à être supprimés au cours de la période de 2016 à 2018.

En réalité, le nombre d'agents concernés par le plan était supérieur (4 000 emplois) puisqu'étaient prévus des redéploiements de moyens concernant 2 700 emplois.

La composante quantitative du plan a été menée à son terme selon la chronique suivante.

Suppressions d'emplois liées au PPNG

 

2016

2017

2018

Total

Emplois supprimés

200

685

415

1 300

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Mais, même s'il a été très significatif, le repli du plafond d'emplois du programme entre 2015 et 2018 n'a été que de 733 ETPT, traduisant les effets de besoins non prévus, du fait des difficultés rencontrées dans la dématérialisation de certaines prestations, des flux migratoires et des menaces sur la sécurité.

Évolution des emplois du programme à périmètre courant (2011-2019)

Source : commission des finances du sénat d'après les données des documents budgétaires

Ces mêmes besoins ont freiné les redéploiements vers les missions identifiées comme prioritaires, qui devaient provenir de la restructuration touchant les services de titres sécurisés en place dans les préfectures. À ce jour, elles n'ont pu être complètement mises en oeuvre (voir infra).

3. La situation d'emploi de certains corps traduit une spécialisation fonctionnelle parfois relative

Les corps préfectoral et des sous-préfets comprennent un assez grand nombre d'agents n'exerçant pas leur activité dans le réseau.

Au 1er septembre 2018, 127 préfets n'exercent pas en administration préfectorale.

Préfets chargés d'une mission de service public relevant du Gouvernement

8

Membres du CSATE

11

Conseillers du Gouvernement

14

Affectés en administration centrale

26

Affectés en cabinet ministériel

3

Mis à disposition

17

Détachés

35

En disponibilité ou hors cadres

13

TOTAL

127

Source: réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Au 1er septembre 2018, 111 sous-préfets n'exercent pas en administration préfectorale.

Hors cadre en administration centrale du ministère de l'intérieur ou mis à disposition hors du ministère de l'intérieur

20

Détachés hors du ministère de l'intérieur (autres ministères, collectivités locales, chambre de commerce et d'industrie, ...)

23

Détachés à l'administration centrale du ministère de l'intérieur

61

En disponibilité ou hors cadres

7

TOTAL

111

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Cette situation traduit un sur-recrutement des corps correspondants dès lors qu'on n'envisage que les besoins fonctionnels de l'administration territoriale.


* 2 « Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités » M. Éric Doligé et Mme Marie-François Perol-Dumont au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Sénat : rapport n ° 181 du 6 décembre 2016.