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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. LA RÉDUCTION DES MOYENS DU RÉSEAU S'INTÈGRE DANS UN CONTEXTE D'ATTRITION DES SERVICES DÉCONCENTRÉS ET DE FAIBLE ÉVOLUTION DES POSITIONNEMENTS QUI CONTRASTE AVEC LA RÉORGANISATION DE LA FRANCE DÉCENTRALISÉE

1. Une baisse des moyens qui fait écho à une attrition plus globale des moyens de l'administration territoriale de l'État

Les services déconcentrés de l'État, en particulier ceux placés sous l'autorité des préfets ont connu une forte réduction de leurs effectifs, la baisse des moyens des autres services ayant été plus mesurée.

Évolution des effectifs des services déconcentrés entre 2011 et 2015 en équivalent temps plein (ETP)

Source : Cour des comptes

De 2001 à 2015, sur une période très courte donc, les effectifs des services placés sous l'autorité des préfets ont perdu près de 10 000 emplois, soit un recul proche de 11 %.

Tous services confondus, en incluant les opérateurs de l'État, la « France de province » accueille 1,8 million d'emplois financés par le budget de l'État sur les 2,4 millions d'emplois décomptés à ce titre.

Hors personnels de l'éducation nationale, ce ne sont plus que 766 300 emplois qui sont concernés (sur un total métropolitain de plus d'un million d'emplois).

L'Ile-de-France absorbe à elle seule un quart de ces derniers emplois, contribuant aux déséquilibres constatés dans la répartition des effectifs sur le territoire.

Répartition territoriale des effectifs de la fonction publique d'État

Source : commission des finances du Sénat

2. Le budget de 2019 ou la confirmation de la réduction des emplois positionnés dans les départements et à l'échelon infradépartemental

Les suppressions d'emplois prévues pour 2019 touchent principalement l'échelon départemental (- 383 emplois contre - 47 pour l'échelon régional).

Cette situation n'est pas nouvelle, la rationalisation du déploiement régional liée à la diminution du nombre des régions ayant eu peu d'effets sur le niveau des effectifs régionaux tout en suscitant des inquiétudes sur l'impact de la régionalisation de l'administration générale de l'État sur sa capacité à demeurer à l'écoute des territoires (voir infra).

La présentation de la politique d'emploi du ministère comme concernant l'échelon départemental est équivoque, les documents budgétaires ne décomposent pas les évolutions d'emplois entre préfectures et sous-préfectures.

Or, dans le passé, les baisses d'effectifs ont principalement touché le niveau infradépartemental d'administration territoriale de l'État, les sous-préfectures, au point de poser avec une acuité très forte la question de la carte des sous-préfectures (voir infra).

La redéfinition des missions et les réorganisations des ressources humaines qui n'ont pas épuisé leurs effets sont marquées par des perspectives de réduction d'effectifs qui, inévitablement, renforceront la pression sur le déploiement fin du réseau préfectoral, le niveau des sous-préfectures, appelé à mettre en oeuvre ces changements et à assumer ces contraintes renforcées.

S'il est justifié que la carte des sous-préfectures évolue du fait des modifications de la carte de la France décentralisée, qui évolue de son côté, et des mutations économiques et sociales des territoires, qu'il faut prendre en compte, encore faut-il tenir compte du sentiment d'abandon territorial de nombre de nos compatriotes, particulièrement dans les territoires ruraux, et préserver les moyens d'un réseau appelé à matérialiser au plus près la présence de l'État.

a) Une réduction du nombre des préfectures de régions consécutive à la réforme territoriale aux effets limités et incertains

À compter du 1er janvier 2016, sept nouvelles régions se sont substituées à seize régions actuelles3(*).

Cette réforme semble n'avoir exercé que peu d'effets sur les capacités déployées en région par le ministère de l'intérieur.

La réforme de la carte territoriale implique une réorganisation des services déconcentrés de l'État en régions. Des préfets préfigurateurs ont été nommés le 22 avril 2015 afin d'élaborer des propositions d'organisation des services régionaux.

Les préfectures n'ont été qu'en partie concernées par cette réorganisation, la création des nouvelles régions ne remettant pas en cause l'implantation géographique des services préfectoraux.

Certes, le nombre de préfectures de région a été réduit4(*). Il n'y a plus en France métropolitaine que 13 préfectures de région au lieu de 22.

En revanche, les réorganisations liées à la fusion des régions ont eu peu de prolongements.

Elles ont essentiellement impacté les agents des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et les agents affectés dans des services de préfectures à vocation régionale. Il a en effet été décidé de rapprocher les SGAR des régions fusionnées et de positionner la nouvelle organisation du SGAR auprès du nouveau préfet de région. Par ailleurs, le rôle du secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) a été redéfini autour de ses missions d'animation interministérielle et d'impulsion des actions de modernisation. La circulaire du Premier ministre du 25 septembre 2015 a posé les orientations concernant les nouvelles orientations des SGAR dans le cadre de la réforme territoriale, notamment en réorganisant les services en deux pôles chargés, d'une part, de l'animation régionale des politiques publiques, et, d'autre part, de la coordination interministérielle de la mise en oeuvre du décret n° 2015-510 portant charte de déconcentration au titre de la mutualisation des moyens de fonctionnement des réseaux déconcentrés. La nouvelle organisation des SGAR est en place depuis la fin du premier semestre 2016.

À ce titre , certaines missions exercées actuellement dans les préfectures de département chef-lieu de région ont été progressivement centralisées au siège de la nouvelle région, comme la gestion des ressources humaines des agents en préfecture et la gestion des budgets opérationnels du programme 3075(*) (BOP) correspondant aux crédits du programme délégués aux services déconcentrés.

Il n'est pas certain que ce processus de recentralisation soit achevé. Les transferts d'emplois prévus en 2019 à destination du programme 216 de la mission pourraient n'être qu'une étape vers un rattachement des moyens de pilotage du réseau au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » placé auprès du secrétariat général du Gouvernement ».

D'ores et déjà, depuis 2017, le programme 333 est amené à porter les crédits de fonctionnement courant des directions régionales (DR) métropolitaines placées sous l'autorité des préfets de région, et les crédits de fonctionnement courant des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), des délégations régionales à la recherche et à la technologie (DRRT) et des délégations régionales aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes (DRDFE).

Une amplification de cette évolution ramènerait vers une organisation plus intégrée des moyens des services territoriaux de l'État. On rappelle également que le corps préfectoral a connu dans son histoire un rattachement privilégié au premier ministre, il a été plutôt préservé jusque-là.

Cette régionalisation des missions aura eu, au total, des impacts budgétaires plutôt modérés et concentrés sur une faible proportion des effectifs du réseau.

Au total, 337 agents ont été touchés par la réforme régionale (230 agents en SGAR et 107 sur des missions dites de niveau régional en préfectures) ont été réaffectés sur de nouveaux emplois après une mobilité fonctionnelle ou, plus rarement, géographique. L'impact de la réforme sur les effectifs est difficile à apprécier sachant que, si le ministère de l'intérieur indique que 30 % des emplois des SGAR supprimés auraient été économisés, d'autres facteurs, comme la délégation aux régions de la gestion des fonds européens ont également pu jouer.

En ce qui concerne les directions régionales, l'impact de la fusion des régions a été modéré. La plupart d'entre elles ont conservé des déploiements sur plusieurs sites faute de pouvoir réellement mettre en oeuvre des mobilités géographiques très exigeantes en moyens d'accompagnement.

De fait, lors de la bascule au 1er janvier 2016 sur une organisation à 13 régions, seul un petit nombre de postes de directeurs, recteurs ou préfets ont été supprimés dans les régions qui n'étaient plus chef-lieu. La réforme a ainsi fait disparaitre 9 postes de préfets de région et de directeurs généraux d'agence régionales de santé et 63 postes de directeurs régionaux des administrations de l'État, ainsi que leurs états-majors.

D'un point de vue fonctionnel, les réformes mises en oeuvre appellent une réelle vigilance.

En premier lieu, la concentration de la mission de conception dans les préfectures régionales crée un risque d'éloignement par rapport aux réalités locales et, peut-être, de concentration de l'attention sur les grandes métropoles où ces centres de coordination se trouvent localisés.

La constitution de grandes directions régionales des ministères spécialisés, malgré son peu d'effets à ce jour, alimente cette inquiétude.

Dans ce contexte, l'on peut s'interroger sur un sentiment diffus de déclassement des échelons préfectoraux de niveau départemental non sélectionnés pour abriter les nouveaux pôles régionaux. Préoccupation classique, les agents des structures ayant perdu leur vocation à exercer des compétences décisionnelles s'inquiètent de pouvoir subir une certaine inertie dans le déroulement de leur carrière du fait d'un désavantage comparatif. Quant aux chefs de poste départementaux, un certain éloignement par rapport au centre régional et de celui-ci par rapport à leurs préoccupations territoriales peut nourrir une forme de lassitude. La situation des sous-préfets relève de mêmes hypothèses.

b) Quelle présence de l'État au niveau infradépartemental ?
(1) La structure territoriale du réseau, peu d'évolutions significatives

Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement précédent entendait poursuivre la réforme des sous-préfectures, en particulier au regard de leur déploiement.

Par instruction ministérielle du 12 février 2016, les préfets de département ont été ainsi sollicités afin de transmettre, après concertation avec les élus, un projet territorial visant à réorganiser l'échelon infradépartemental de l'État à échéance du 1er janvier 2017.

Ces propositions n'ont porté que sur quelques ajustements passant par des fusions ou des jumelages d'arrondissements et, majoritairement, par des ajustements des limites des arrondissements, résultant notamment des travaux des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Il s'est agi principalement d'assurer une plus grande cohérence entre la carte des arrondissements et celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les fusions et les jumelages d'arrondissements depuis 2016

Les fusions d'arrondissements

En application de l'article L. 3113-1 du CGCT, la fusion d'arrondissements est prononcée par décret en Conseil d'État du ministre de l'intérieur, pris après consultation du Conseil départemental. Cette procédure a été mise en oeuvre pour:

- la fusion des arrondissements de Châteaubriant et d'Ancenis, en Loire-Atlantique ; le décret du 29/12/2016, entré en vigueur au 1er/01/2017 a créé le nouvel arrondissement de Châteaubriant-Ancenis en se substituant aux deux précédent ;

- la fusion des arrondissements de Châlons-en-Champagne et de Sainte-Menehould, dans la Marne ; le décret du 29/03/2017, entré en vigueur au 1er/04/2017 a étendu l'arrondissement de Châlons-en-Champagne en supprimant celui de Sainte-Menehould

Les jumelages d'arrondissements

Par décret du Président de la République, un sous-préfet peut être nommé conjointement sur deux arrondissements, actant ainsi leur jumelage. Au cours des trois dernières années, cinq jumelages d'arrondissements ont été réalisés par la nomination par décret d'un sous-préfet commun :

- Antony et Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine), depuis le 24 juin 2015 ;

- Marmande et Nérac (Lot-et-Garonne), depuis le 12 mai 2016 ;

- Gex et Nantua (Ain), depuis le 8 novembre 2016 ;

- Laval et Château-Gontier (Mayenne), depuis le 17 janvier 2018 ;

- Péronne et Montdidier (Somme) depuis le 23 avril 2018.

Les modifications des limites d'arrondissement

En application de l'article L. 3113-1 du CGCT, les modifications des limites territoriales des arrondissements sont décidées par le représentant de d'État dans la région, après consultation du Conseil départemental ou par décret en Conseil d'État dès lors qu'elles emportent modification des limites départementales.

En 2015 et début 2016, seules 11 modifications de limites d'arrondissements ont été réalisées dans 10 départements. À l'exception du Rhône, où la carte a été profondément remaniée pour tenir compte de la création de la métropole de Lyon, les arrêtés préfectoraux n'ont modifié qu'à la marge les limites d'arrondissements : seules 17 communes au total ont changé d'arrondissement afin de permettre la création de communes nouvelles (une commune ne pouvant être divisée entre deux arrondissements).

Depuis l'instruction du 12 février 2016 , la carte des arrondissements a été remaniée par arrêté préfectoral dans 65 départements, entrainant un changement d'arrondissement pour 2 106 communes : Ain, Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ariège, Aube, Aude, Aveyron, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente, Charente-Maritime, Corrèze, Corse-du-Sud, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Creuse, Dordogne, Drôme, Eure, Finistère, Gard, Haute-Garonne, Gers, Hérault, Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Isère, Jura, Loir-et-Cher, Loire, Loiret, Lot, Maine-et-Loire, Manche, Mayenne, Morbihan, Nièvre, Orne, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Haut-Rhin, Rhône, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Yvelines, Somme, Deux-Sèvres, Var, Vaucluse, Vendée, Vienne, Yonne, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise.

Trois nouvelles modifications sont prévues dans les prochains mois : Doubs, Oise, Vosges.

(2) De nombreuses sous-préfectures subissent une pénurie de moyens

Les sous-préfectures sont censées incarner la présence de l'État au plus près du local dont elles sont chargées d'assurer l'animation du développement.

Si les implantations territoriales ont été globalement préservées ce dont il faut se féliciter, il reste que le réseau a beaucoup souffert de la politique d'emploi mise en oeuvre ces dernières années et que des pans entiers de ce réseau se trouvent en situation de pénurie de moyens.

Celle-ci, au demeurant, s'aggrave dans un contexte marqué par la poursuite de la baisse des effectifs. L'ensemble des sous-préfectures devraient accueillir, en fin d'année 2018, 4 032 ETPT contre 4 432 ETPT en 2017, soit une nouvelle baisse de 9 % des effectifs.

Dans ces conditions, le nombre des sous-préfectures ayant 10 ETPT ou moins, qui était de 58 l'an dernier, passe à 76 en 2018. 132 sous-préfectures ont entre 10 et 30 ETPT parmi lesquelles plus de 40 disposent de moins de 12 ETPT.

Seules 31 sous-préfectures dépassent un contingent d'effectifs de plus de 30 ETPT contre 36 l'an dernier.

Ces données ne préjugent pas de la pertinence du déploiement du réseau. Celle-ci paraît sans détermination bien claire.

L'on constate une grande hétérogénéité dans les situations si bien que, ni le nombre des habitants, ni celui des services de l'État ne sont des facteurs explicatifs d'une carte des sous-préfectures, qui malgré certaines évolutions portant sur les limites territoriales des arrondissements, éprouve des difficultés à s'adapter aux changements multiples connus par les territoires.

Dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens, la présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour ceux-ci que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à un État de proximité.

(3) L'État infradépartemental ne doit pas s'affadir dans de fausses alternatives

À cet égard, l'évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité ne paraît pas offrir de réelle équivalence.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prescrit l'élaboration conjointe par l'État et le conseil départemental d'un schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public, en association avec les intercommunalités.

Ce schéma comprend un plan de développement des différents modèles d'espaces mutualisés de services, dont les Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP).

Les Maisons de l'État (MdE) et les Maisons de services au public (MSAP)

D'après la circulaire du Premier ministre du 15 octobre 2014 sur la création des Maisons de l'État : « Il convient de distinguer les Maisons de services au public et les autres projets de ce type, des Maisons de l'État. Constituant deux formes de regroupement de services publics de proximité, ces formules se distinguent par leur nature juridique, leurs objectifs, leur échelle d'implantation privilégiée, et leurs moyens.

Les Maisons de services au public ont un fondement législatif, un objectif tourné vers l'usager et le grand public, et des moyens de fonctionnement humains mutualisés et encadrés. Elles sont généralement implantées à un échelon infra-arrondissement, même si elles peuvent dans certains cas, en fonction des spécificités territoriales, être créées dans des chefs-lieux d'arrondissement. Elles visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains en situation de déficit de services publics. Elles ont été définies par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Elles reposent sur un principe de mutualisation des services : les agents qui les animent proposent des prestations assurées par différents services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ainsi que des services privés, principalement à destination du grand public. Le fonctionnement des Maisons de services au public est porté par des collectivités locales, en partenariat avec les opérateurs, ou par les opérateurs eux-mêmes, selon une logique de service rendu.

Les Maisons de l'État, quant à elles, permettent une rationalisation et une meilleure visibilité de la présence de l'État dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains présentant des enjeux particuliers de maintien de cette présence, via une mutualisation des locaux et de certaines fonctions support : elles accueillent des services de l'État privilégiant plutôt l'appui aux collectivités territoriales mais sans exclure les services dédiés aux usagers, tels ceux des sous-préfectures délivrant des titres ou ceux des services des finances publiques, ainsi que les opérateurs eux-mêmes, soit via des permanences, soit via des missions de plein exercice. Les missions des Maisons de l'État sont assurées par les agents des services qui y sont rassemblés ».

Les maisons de service au public (MSAP) visent à organiser un accueil de proximité principalement pour le compte des opérateurs et entreprises de service public (CAF, CPAM, CARSAT, MSA, URSSAF, EDF, GRDF, SNCF, La Poste, Pôle Emploi, ...).

Le Gouvernement avait l'ambition de créer 1 000 MSAP au 1er janvier 2017 ; leur nombre est de 1 271 ouvertes ou en cours d'ouverture au 21 juin 2018.

Les MSAP6(*) visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux ou urbains en situation d'isolement Elles sont davantage dédiées à l'accueil des usagers que les maisons de l'État, qui ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations et sont un instrument de rationalisation des implantations immobilières de l'État.

Les MdE, créées par arrêté préfectoral, sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé). Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux

Au 1er août 2018, outre 70 Maisons de l'État ou espaces mutualisés déployés dans 52 départements, 21 projets étaient en cours d'élaboration dans 19 départements.

L'investissement nécessaire à la création de maisons de l'État repose sur les budgets ministériels (programmes 214, 307, 309, 333, ...) ou des opérateurs, éventuellement renforcés par le produit des cessions immobilières, et si besoin par un abondement issu du BOP mutualisé du CAS 723.

Une étude a permis d'évaluer que les 22 maisons de l'État :

- ont un coût moyen par projet de 320 000 euros ;

- représentent un coût total de travaux de 7,045 millions d'euros, dont 5,022 millions d'euros (71 %) en provenance des différents programmes budgétaires de l'État ;

- représentent une économie annuelle pour le budget de l'État de 970 000 euros ;

- ont permis de réduire de 39 % le ratio d'occupation dans les bâtiments concernés, qui est passé de 28 à 17 m2 de surface utile nette (SUN) par poste de travail, soit une réduction de 8 000 m2 (43 %) de SUN ;

- ont une durée moyenne d'amortissement de 6,3 ans ;

- sont créées à 77 % dans une sous-préfecture, à 14 % dans une unité territoriale de la DDT(M) et à 9 % dans un centre des finances publiques ;

- regroupent essentiellement des sous-préfectures, des unités territoriales des DDT(M) et des inspecteurs de l'éducation nationale ;

- accueillent principalement des permanences des délégués du défenseur des droits (36 %), des unités départementales de l'architecture et du patrimoine (32 %) et des DDPP (23 %) ;

- peuvent aussi accueillir (physiquement ou sous forme de permanences) : des centres d'information et d'orientation (CIO), des unités ou agences territoriales de l'Office national des forêts (ONF), des centres des finances publiques, des unités départementales des DIRECCTE ou des DREAL, les Douanes, les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), des Points d'accès au droit, Pôle emploi, la Mission locale, la CPAM, la CAF, l'UDAF, ...


* 3Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 4 Depuis son institution en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.

* 5 La gestion des crédits déconcentrés du programme 307, c'est-à-dire les crédits dédiés aux dépenses de personnel et de fonctionnement des préfectures, est confiée aux préfets de région, qui les répartit ensuite entre les différentes unités opérationnelles (UO).

* 6 La part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».