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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Jacques GENEST

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. 2,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2019, au titre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », ce qui représente une hausse de 3 % par rapport à la loi de finances pour 2018 (+ 83 millions d'euros), année où les crédits ouverts s'étaient inscrits en forte baisse après le calendrier électoral très dense de l'année précédente et les mesures de revalorisation salariales alors mises en oeuvre. Hors l'impact des élections prévues en 2019, concentré sur le programme 232 correspondant, les dotations sont globalement stabilisées par rapport à la loi de finances pour 2018, moyennant deux mouvements de sens contraire à périmètre courant (une diminution des crédits du programme d'administration territoriale - 32,9 millions d'euros- ; une augmentation des crédits du programme réservoir 216 - 36, 3 millions d'euros).

2. Ces évolutions sont toutefois tributaires d'une exécution des crédits ouverts par la loi de finances pour 2018, qui pourrait se conclure par un dépassement des autorisations initiales. Le ministère de l'intérieur a été dans le passé régulièrement sous doté. L'exécution des crédits en 2017 s'est soldée par des reports de charges sur 2018, qui pourraient, au total, se traduire par des dépenses supérieures à celles programmées, notamment sur les lignes réservées à l'accueil des étrangers, au financement de la vie politique et aux contentieux.

3. Dans la précédente loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, la mission AGTE ne faisait pas partie des missions prioritaires. Pour avoir délaissé cette notion, la nouvelle loi de programmation des finances publiques (2018-2022) prolonge cette situation. Elle a consacré le choix de maintenir une contrainte forte sur les dépenses de la mission. Une fois neutralisées les dépenses électorales, elle implique un maintien des autres dotations en 2019 et une augmentation de 1 % des dépenses en 2020, mais exprimée en valeur. En bref, la valeur réelle des moyens consacrés à l'administration territoriale de l'État est appelée à se réduire à nouveau, l'effort consacré par l'État à sa présence dans les territoires déclinant dans le total de ses interventions.

4Il convient de relever que, dès 2019, la loi de programmation pluriannuelle n'est pas respectée, l'écart entre les plafonds de crédits alors adoptés et les crédits finalement nécessaires étant appelé à s'amplifier au fur et à mesure. Cette perspective tient pour beaucoup aux difficultés rencontrées pour traduire la programmation dans son volet consacré à l'organisation des élections (particulièrement, la dématérialisation de la propagande électorale). Ces difficultés, connues de longue date, ont été négligées dans la loi de programmation. Par ailleurs, d'autres besoins ont sans doute été mésestimés, comme ceux liés à l'accueil des étrangers ou à la politique salariale du ministère. En l'état, les conditions à remplir pour respecter la programmation pluriannuelle paraissent inatteignables, sauf à accepter une dégradation profonde des missions et du climat social du ministère.

5. Les crédits de la mission font l'objet de déversements considérables vers d'autres missions matérialisant ainsi certains accommodements avec le principe de spécialité budgétaire et créant une certaine opacité quant aux politiques publiques conduites par le ministère de l'intérieur. L'information budgétaire, assurée par le projet annuel de performance pour 2019, n'assure plus la transparence de ces flux, situation qui doit être au plus vite corrigée. Par ailleurs, une proportion considérable des dépenses est financée par des fonds de concours, attributions de produits et taxes affectées (au profit de l'opérateur principal de la mission, l'agence nationale des titres sécurisés), ce qui opacifie considérablement les opérations financières en jeu. L'activité de délivrance des titres, qui absorbe une grande part des moyens globaux mobilisés par la mission, devrait être isolée dans un support budgétaire ad hoc.

6. La relative résistance des crédits de personnel (73,2 % des dotations) dans le budget pour 2019 doit être relevée dans la mesure où le programme 307 d'administration territoriale de l'État, qui porte la majeure partie des emplois de la mission, comporte, une nouvelle fois, une réduction des effectifs (un schéma d'emplois de - 200 ETP pour 2019) et intègre les effets en année pleine de la suppression de 415 ETP par le schéma d'emplois de l'année précédente. De leur côté, les schémas d'emplois du programme 216 sur lesquels sont basées les évolutions de dépenses de personnel se replient quoique plus modérément. Au total, les crédits de personnel se replient de 2 millions d'euros (- 0, 1 %) témoignant d'une faible élasticité par rapport aux évolutions touchant le volume d'emplois.

7. Ce constat doit, par ailleurs, être inscrit dans un contexte plus qualitatif, a priori favorable à une réduction de la masse salariale de la mission. Le gel du point d'indice de la fonction publique exerce un frein sur sa progression tandis que la déformation de la composition des personnels employés vers le recours à davantage de vacataires contractuels assure une certaine flexibilité mais aussi, à travers la non-affiliation des personnels au régime de retraite de la fonction publique d'État, des économies substantielles au titre de la contribution employeur du ministère de l'intérieur (partiellement compensées seulement par une augmentation des dépenses de l'allocation de retour à l'emploi).

8. Comme c'est la règle, ces sources d'économies sont compensées par des mesures catégorielles, qu'elles soient en lien avec le protocole PPCR ou plus propres au ministère ainsi que par le glissement-vieillesse-technicité (GVT) auquel les mesures catégorielles tendent à imprimer un certain dynamisme. Le retour à l'application du PPCR suppose un surcoût annuel de l'ordre de 5 millions d'euros. De leur côté, les mesures de repyramidage adoptées dans le cadre du « plan préfecture nouvelle génération » de la période 2016-2018 (PPNG) impliquent, à terme, plus de 7 millions d'euros de plus.

9. La réduction des crédits consacrés à l'administration territoriale de l'État dont le programme 307 porte les moyens, poursuit une tendance bien installée que le plan « préfecture nouvelle génération » (PPNG) avait prolongée en programmant la suppression de 1 300 ETP entre 2016 et 2018. Au total, le réseau préfectoral aura perdu plus de 11 % de ses effectifs en dix ans. Par ailleurs, le PPNG prévoyait le redéploiement de 2 700 emplois, soit pour armer les centres d'expertise et de ressources titre (CERT) appelés à se substituer aux préfectures dans la fonction de délivrance des titres sécurisés, soit pour augmenter les ressources consacrées aux priorités définies concomitamment dans le cadre de la directive nationale d'orientation des préfectures et des sous-préfectures (DNO) pour les années 2016 à 2018 et d'une directive nationale d'orientation portant sur l'ingénierie territoriale.

10. Si les suppressions d'emplois annoncées ont été mises en oeuvre, les moyens programmés pour renforcer les priorités affichées n'ont pas été complètement mis en place. Les difficultés rencontrées dans la délivrance des titres ont contraint à réduire les réaffectations d'emplois, que les charges résultant de l'intensification des flux migratoires ont, de leur côté, mobilisé davantage que prévu. Le schéma d'emplois du programme 307 pour 2019 illustre ces contraintes. Fondé sur la suppression de 200 ETP, il comporte la mise en place de 50 emplois supplémentaires pour faire face aux besoins pressants de l'accueil des mineurs non accompagnés. Ceux-ci renforcent encore la contrainte exercée par le schéma d'emplois sur les autres fonctions assurées par les services.

11. Dans ces conditions, la bonne exécution des missions, dont le dispositif de performances, malgré des choix d'objectifs et d'indicateurs très perfectibles, indique d'ores et déjà la relativité, encourt un risque élevé de dégradation.

12. En ce qui concerne la délivrance des titres sécurisés, la fermeture des guichets de l'État semble globalement achevée ainsi que le processus de sélection des communes disposant de stations de traitement des demandes. Cette restructuration numérique, que les communes choisies ont pu généralement bien accompagner, illustre, par plusieurs de ses aspects, un certain nombre des difficultés rencontrées par l'État numérique. L'accessibilité à des services essentiels pour les administrés s'est réduite, du fait de la fermeture de la plupart des points de contact assurés auparavant par les mairies, mais aussi du maintien d'une fracture numérique, territoriale et sociale. Votre rapporteur spécial relève que le Défenseur des droits s'en est particulièrement alarmé dans son dernier rapport et il fait sienne la proposition de ménager des voies alternatives non dématérialisées pour faciliter l'exercice par tous de leurs droits. Par ailleurs, les objectifs affichés pour justifier la numérisation des procédures semblent assez loin, pour certains, de s'être traduits en réalisations. La numérisation n'a, à ce jour, pas permis le raccourcissement de délais de délivrance des titres sécurisés. Dans certaines parties du territoire des délais insupportables demeurent que les dysfonctionnements des CERT chargés de gérer les demandes de cartes grises ont considérablement accrus, alors même que moins de 15 % de ces demandes passent par ce canal. Les difficultés rencontrées ont, au demeurant, été un obstacle à la réallocation des moyens de la délivrance des titres vers les priorités affichées. Peut-être faut-il voir dans ce dernier phénomène l'une des explications au constat qui conduit à relever que la réaffectation de certains effectifs à la lutte contre la fraude documentaire ne peut être considérée comme ayant été suivie d'une amélioration appréciable des résultats. La fraude documentaire semble encore bénéficier de nombres de failles dans les dispositifs de contrôle.

13. Malgré l'abandon de la mission de guichet du réseau, les autres priorités qui lui ont été fixées n'ont pas toujours fait l'objet d'un renforcement appréciable de leurs moyens si bien que, plus ou moins explicitement, l'ampleur des missions correspondantes a dû être réduite. Il en est allé ainsi du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales, dont les effectifs ont été quelque peu renforcés ces dernières années, mais qui perdrait 5 ETP en 2019, en contradiction avec les recommandations de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Mission constitutionnelle des préfets, le contrôle de légalité n'a cessé de voir son périmètre réduit, le nombre d'actes devant faire l'objet d'un contrôle obligatoire ayant été très resserré sans pour autant que les objectifs soient atteints. La mission de conseil aux collectivités territoriales, qui est intriquée à la mission de contrôle, subit le contrecoup d'un débordement des capacités

locales affectées au contrôle des actes et des opérations budgétaires. Le projet de budget pour 2019 se contente pourtant de stabiliser les crédits correspondants. La priorité donnée à l'ingénierie territoriale ne trouve de son côté pas de prolongement budgétaire appréciable, dans un contexte marqué par l'attrition des moyens localisés dans les territoires par les administrations spécialisées. Quant au pilotage des politiques gouvernementales, qui est également tributaire de ces derniers, ses dotations s'inscrivent en baisse, la délégation de la gestion des fonds européens aux régions permettant certaines économies que le ministère ne réaffecte pas plus au renforcement de ses autres missions que celles résultant de la modeste économie dégagée par la réorganisation des régions.

14. La hausse des moyens dédiés à la coordination de la sécurité des personnes et des biens (4,20 %) ne saurait qu'être approuvée dans le contexte actuel de fortes tensions. Ni le PPNG, ni la directive nationale d'orientation (DNO) n'en avaient fait une priorité et les besoins correspondants peuvent être l'une des explications d'une sorte d'abandon des priorités alors affichées allant dans le sens d'un renforcement de l'attention portée aux projets de développement locaux, en lien avec les collectivités territoriales. Pour autant, les recrutements programmés ces dernières années (185 ETP en 2016 et 2017) semblent avoir pris un certain retard et ressortent pour solde de tous comptes du projet de budget pour 2019.

15. Le projet de budget pourrait enregistrer une évolution positive avec le renforcement des moyens consacrés à l'accueil des étrangers, qui avait été très insuffisant ces dernières années. Le conditionnel ici s'impose dans la mesure où les ressources consacrées à l'accueil des étrangers ne sont pas identifiées dans un support budgétaire distinct qu'il convient de mettre en place au plus vite, compte tenu de l'ampleur des enjeux. Par ailleurs, force est de constater qu'il existe régulièrement un hiatus entre les ressources prévues en loi de finances initiale et les moyens finalement mis en oeuvre. L'année en cours en témoigne avec force. Dans ce contexte, sous réserve que l'augmentation de 14 % des ETPT consacrés à l'accueil des étrangers en 2018 ne soit pas rognée, un début de mise à niveau des capacités avec les flux à traiter pourrait être confirmé par la création de 50 ETPT consacrés à l'accueil des mineurs non accompagnés. Les besoins sont considérables, ce dont a pu témoigner le Défenseur des droits dans une récente contribution. Il ne s'agit pas seulement de s'inscrire en cohérence avec les dispositions législatives récemment adoptées, mais d'assurer une mission aux enjeux multiples. Le dispositif de performance, qui mériterait d'être mieux articulé, témoigne du déficit de résultats, qu'un contentieux nourri et d'insupportables délais d'attente viennent illustrer.

16. La détérioration des moyens d'exercice des missions du réseau s'est accompagnée au fil du temps d'une forte réduction des effectifs unitaires des entités qui a particulièrement touché les sous-préfectures. Cette évolution se poursuit inexorablement. Le nombre des sous-préfectures disposant de moins de 10 emplois s'accroît, passant de 58 en 2017 à 76 en 2018. Dans ce contexte, un projet de restructuration du réseau infradépartemental de l'État avait pu être annoncé. Il ne s'est que peu matérialisé dans les faits. Jusqu'à présent peu de sous-préfectures ont été fermées (deux sous-préfectures par fusion), l'essentiel des ajustements opérés passant par des redécoupages des arrondissements, qui ont pris une ampleur particulière ces dernières années. Finalement, au terme des évolutions observées, la paupérisation de certaines sous-préfectures ressort davantage subie que le résultat d'une politique claire de présence de l'État adaptée aux besoins locaux, qui, en intégrant pleinement la nécessité d'une proximité de l'État, refléterait les enjeux auxquels sont confrontés les territoires. Au regard de cet objectif, les Maisons de l'État et les Maisons de services au public ne sauraient constituer de réelles alternatives.

17. Des difficultés de recrutement semblent se durcir, en particulier dans les territoires ruraux et en outre-mer. Elles sont l'un des facteurs d'une forme de dégradation des conditions d'emplois du ministère qui paraît appelé à recruter de plus en plus d'emplois temporaires.

18. Le principal opérateur du programme, l'ANTS, bénéficie de taxes affectées stabilisées à un haut niveau (195 millions d'euros) pour faire face aux coûts de production des titres sécurisés. Une partie de ces produits revient au ministère de l'intérieur, qui conserve des activités de production de titres, sans justification particulière. Les différents droits de timbre perçus auprès des demandeurs alimentent, par ailleurs, le budget de l'État (154 millions d'euros en 2019), du fait du plafonnement de l'affectation. C'est sans doute la raison pour laquelle, malgré une certaine retenue dans les coûts de production des titres, les droits perçus n'ont pas vu leur tarif baisser. La réduction des coûts de production des titres est, en partie, effacée par des coûts d'acheminement en hausse et pourrait utilement se poursuivre si l'on en croit quelques éléments de comparaison internationale. Cependant, il faut compter avec le retour d'un projet de carte nationale d'identité électronique du fait des initiatives européennes en cours, qui pourrait, s'il se concrétisait, susciter de nouveaux investissements.

19. La programmation budgétaire du financement de la vie politique cultuelle et associative (programme 232) est dépendante du cycle électoral, qui, vide en 2018, reprendra une certaine actualité en 2019. Les opérations électorales de 2017 ont continué à marquer l'année en cours. Les versements au titre des soutiens aux formations politiques ont été retardés, apparemment dans l'attente de la conclusion de contentieux. L'enveloppe est de 68,67 millions d'euros, mais une économie de constatation tenant au non-respect des règles de parité la ramène à 66,4 millions d'euros. Votre rapporteur spécial suggère que les économies, sans doute pérennes ainsi constatées, soient attribuées à l'action en faveur des droits des femmes.

Si l'enveloppe est budgétée sans changement depuis plusieurs années, perdant ainsi de sa valeur réelle année après année, les critères de répartition, qui ne tiennent aucun compte de la représentation locale des partis, sont extrêmement sensibles aux résultats électoraux d'une année donnée, le mécanisme d'attribution ne comportant aucun élément de lissage. Les critères qui conditionnent la répartition prévue à ce titre ont entraîné un bouleversement dans la répartition traditionnelle des concours publics aux différents partis. La dotation de « En Marche ! » nulle jusqu'à présent, par définition, a été portée à plus de 22 millions d'euros. Celle du parti socialiste a été amputée de 75 %.

Le coût des élections européennes devrait atteindre 111 millions d'euros, en l'absence de dématérialisation de la propagande électorale, le Gouvernement ayant renoncé à proposer de nouvelles expérimentations, qui auraient pu être utiles et adaptées à ce scrutin, à condition d'être limitées. Le supplément de dépenses correspondant se trouvera quelque peu atténuée par les économies réalisées au titre du remboursement des frais des candidats aux élections politiques, dont une partie, correspondant aux échéances de 2017 n'avait été budgétée que l'an dernier. Les conditions du contrôle exercé par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), font l'objet d'une évaluation de votre rapporteur spécial, qui prend acte de ce que les décisions arrêtées par la commission n'empêchent pas la justice d'examiner certains faits portés à sa connaissance. Il s'agit apparemment du problème posé par la facturation de prestations pour lesquels la commission a été dotée de moyens d'expertise nouveaux.

20. Les frais généraux du ministère de l'intérieur (programme 216) extériorisent une hausse des coûts (+ 36,3 millions d'euros), dont une partie provient d'un transfert d'emplois issus du programme 307 et correspondant aux effectifs de l'administration centrale auparavant rattachés à ce programme. Cette dernière évolution pourrait préfigurer des changements plus importants, la fusion des moyens du programme 333 avec la mission AGTE étant à l'étude. Elle pourrait ramener à une situation de pilotage des moyens de l'administration générale et territoriale de l'État par le premier ministre, éventualité qui appelle une évaluation préalable systématique.

21. Il n'est pas certain que les crédits budgétés suffisent. L'an dernier, le programme avait enregistré le rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant (156 ETPT), situation assez singulière de financement d'une juridiction par le ministère de l'intérieur. Compte tenu du stock considérable d'affaires à traiter, les moyens pourraient être insuffisants, les collectivités territoriales devant connaître de leur côté une surcharge créée par les demandes préalables qu'elles seront appelées à instruire.

La baisse des crédits réservés au fonds interministériel de prévention de la délinquance se poursuit. L'an dernier, elle avait été expliquée par une réduction du format des centres de réinsertion et de prévention de la délinquance dans le contexte de la mise en place d'une nouvelle stratégie. Le plan présenté en février 2018 suppose 13,8 millions d'euros de crédits, 18,2 millions d'euros étant par ailleurs consacrés à la sécurisation de sites contre des actes terroristes. Le reste des interventions du fonds subira une contrainte renforcée, même si des recoupements peuvent exister.

Votre rapporteur spécial relève la sous-représentation des zones de gendarmerie dans les équipements financés par le fonds. Cette situation peut s'expliquer par des besoins particuliers aux zones de police, mais il conviendra d'être attentif aux suites réservées aux engagements pris d'un rééquilibrage.

Les crédits du programme sont largement préemptés par des engagements précédents correspondant à des opérations immobilières très significatives. 702 millions d'engagements antérieurs restent à payer, ne laissant de marges que pour 404 millions d'euros de nouveaux engagements qui, en dehors de ceux purement conventionnels, laissent en fait moins de 200 millions d'euros disponibles pour des investissements nouveaux. Ceux-ci seront fortement mobilisés vers les systèmes informatiques (101 millions d'euros) en particulier le réseau radio du futur annoncé par le président de la République. Le coût de ce projet dépasse 160 millions d'euros. Compte tenu de certaines expériences (voir par exemple le centre de données BO 15), il faut souhaiter qu'il ne suscite pas de dépassements.

L'action sociale du ministère de l'intérieur a fait l'objet de critiques très sévères de la part de la Cour des comptes dont votre rapporteur spécial s'attachera à suivre les prolongements. Certaines irrégularités ont été relevées.

Le Conseil national des activités privées de sécurité bénéficiera comme l'an dernier de 17,5 millions d'euros de crédits. L'extension de la sécurité privée et les besoins de formation correspondant aux perspectives d'élargissement des facultés offertes invitent à s'interroger sur le niveau de la dotation.

La charge des dépenses de contentieux du ministère spectaculairement sous-budgétée en 2017, avec une insuffisance de financement proche de 100 millions d'euros est prévu en stabilité en 2019. Votre rapporteur spécial relève certaines initiatives prises pour résoudre les difficultés récurrentes rencontrées par le ministère. Il souhaite qu'elles apportent des résultats mais, se référant aux orientations prises dans le domaine du contentieux pour refus de concours de la force publique, il alerte solennellement pour que la sélectivité recherchée en ce domaine n'aboutisse pas à sacrifier l'égalité de nos compatriotes au nom des seuls enjeux financiers.

Au 10 octobre 2018, date limite fixée par la LOLF, 98 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.