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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

Dotée, en 2019, de 2,840 milliards d'euros (hors fonds de concours et attributions de produits) en crédits de paiement, contre 2,757 milliards d'euros en 2018, la mission AGTE comprend trois programmes poursuivant des objectifs diversifiés et d'ampleur inégale :

- le programme 307 « Administration territoriale » qui porte principalement les moyens du réseau préfectoral (1 657,1 milliard d'euros, contre 1,690 milliard d'euros en 2018) ;

- le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » finance essentiellement certaines expressions de la vie politique du pays (207,1 millions d'euros, contre 125,6 millions d'euros en 2018) ;

- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » est un programme réservoir qui finance les moyens généraux du ministère de l'intérieur et certaines interventions de ce dernier (976 millions d'euros, contre 939,7 millions d'euros en 2018).

Les dotations de la mission s'inscrivent en hausse (+ 83 millions d'euros), cette évolution résultant d'évolutions en sens contraire, le programme 307 connaissant une réduction de ses moyens tandis que les deux autres programmes de la mission bénéficient de dotations supérieures à celles de 2018.

I. UN BUDGET AU FIL DE L'EAU

A. APRÈS UNE ANNÉE 2017 PLUTÔT DÉPENSIÈRE ET UNE ANNÉE 2018 PROMISE À DES ÉCONOMIES CONTRARIÉES...

Les crédits budgétaires consommés en 2017 (3 milliards d'euros) ont extériorisé une hausse de 11,1 % par rapport aux dépenses de 2016, année qui avait bénéficié de reports de crédits élevés.

Toutefois, ces dépenses, largement dues à des événements exceptionnels, n'ont pas épuisé les dotations ouvertes de sorte que les économies affichées par les crédits de la loi de finances initiale pour 2018, ne se concrétiseraient pas en totalité.

1. En 2017, le poids de charges « exceptionnelles »...

Une grande partie de l'augmentation des crédits pouvait être attribuée à des charges exceptionnelles, résultant d'abord de changements de périmètre d'une année sur l'autre (près de 100 millions d'euros), avec notamment l'inclusion dans la mission du fonds interministériel de prévention de la délinquance, pour 80,4 millions d'euros, mais aussi, et surtout, du calendrier électoral.

En effet, c'est principalement l'alourdissement des dotations du programme 232 de financement de la vie politique et culturelle (+ 237,3 millions d'euros par rapport aux dépenses de 2016 et + 370 millions d'euros environ par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale) qui avait contribué à l'alourdissement des charges budgétées. Cette dernière évolution était bien entendu déterminée par le cycle électoral particulièrement dense en 2017, qui devrait prolonger leur influence sur l'exécution des dotations en 2018 (voir infra).

2. ... mais aussi d'une dynamique soutenue d'autres dépenses plus discrétionnaires

Toutefois, en dehors des circonstances particulières à l'exercice 2017, l'on avait pu relever que, de façon inhabituelle, les charges de la mission étaient programmées sur une base suffisamment dynamique pour que le plafond de la programmation pluriannuelle alors en vigueur se trouve dépassé. De la même manière, la contribution régulière de la mission à la réduction des dépenses publiques se trouva inversée par une croissance soutenue des dotations (2,9 % pour les programmes 307 et 216), qui pouvait être analysée comme n'étant pas seulement la conséquence de facteurs extérieurs mais comme attribuable à certains choix discrétionnaires portant, en particulier, sur les rémunérations mais venant aussi de mesures plus structurelles (« plan préfecture nouvelle génération », investissements informatiques et immobiliers).

À titre d'exemple, les suppléments de crédits du programme 307 qui finance le déploiement territorial du ministère à travers son réseau préfectoral et représente le programme le plus lourd financièrement dans l'ensemble de la mission, de l'ordre de 51 millions d'euros, résultaient de choix de politique salariale mais aussi de dépenses de réorganisation d'une série de missions dans le cadre du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG).

3. L'exécution budgétaire de 2018 reste entourée d'incertitudes

La loi de finances pour 2018 a ouvert 2,75 milliards d'euros de crédits à la mission, soit des économies significatives.

Cependant, ces moyens devraient être abondés de reports de crédits en provenance de l'exercice 2017, de sorte que les économies envisagées seraient contrariées.

L'exécution du budget a laissé inemployés en 2017 48 millions d'euros de crédits au programme 307, 12,1 millions d'euros au titre du programme 216 et, surtout, 45 millions d'euros au titre du programme 232.

Dans ces conditions, l'exécution des crédits de la mission en 2018 pourrait se traduire par des dépenses supérieures aux crédits ouverts, même si, ceux-ci devraient ne pas nécessiter de nouvelles autorisations et pourraient, pour le programme 307, « rendre » des moyens gelés.

Ces perspectives, qui pèsent pour quelques dizaines de millions d'euros, restent toutefois à confirmer dans la mesure où des charges difficilement pilotables exercent une pression fréquente sur les dépenses de la mission.