Projet de loi de finances pour 1999 : Solidarité

B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AUX PERSONNES HANDICAPÉES

Les crédits budgétaires consacrés aux handicapés et inscrits au budget de l'Etat sont principalement situés dans le fascicule consacré à la solidarité et à la santé ; certains crédits sont également inscrits dans le budget consacré à l'emploi.

Les crédits relevant du bleu " solidarité et santé " sont inclus cette année sous un nouvel agrégat plus global que les années précédentes intitulé " développement social " : avant le budget pour 1999, les dotations budgétaires en question étaient regroupées sous l'agrégat " politique en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées " d'un montant total de 30 milliards de francs au total en 1998 et qui comprenait six chapitres.

En 1999, cette présentation est légèrement modifiée : les crédits concernant les personnes handicapées et les personnes âgées sont intégrés dans un agrégat plus général qui est composé au total de 14 chapitres, parfois hétérogènes (objection de conscience, aide à l'enfance, professions sociales, etc.), qui représentent un montant de 35,3 milliards de francs.

Cette nouvelle présentation permet de mieux distinguer, au sein des crédits " solidarité ", ce qui relève de la lutte contre l'exclusion sociale de ce qui a trait aux diverses mesures d'aide et de développement social.

Toutefois, elle rend moins lisible la lecture de l'évolution des crédits qui concerne la population handicapée, ce qui relance la réflexion sur la création d'une annexe spécifique (jaune budgétaire) qui récapitulerait l'ensemble des moyens consacrés à l'intégration des personnes handicapées .

Evolution des crédits de solidarité
en faveur des personnes handicapées depuis 1995

(en francs)

	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
Prise en charge par l'Etat des CAT (46-23 art. 10)	5.293.974.045	5.590.197.045	5.844.777.365	6.039.500.000	6.235.510.000
Tutelle et curatelle d'Etat (46-23 art. 60)	328.660.000	374.000.000	435.500.000	515.000.000	571.500.000
Allocations et prestations diverses en faveur des personnes handicapées (46-23 art. 70)	65.446.200	63.900.000	52.200.000	50.000.000	40.200.000
Aide sociale en faveur des personnes handicapées (46-23 art. 90)	84.418.000	85.750.000	98.000.000	102.100.000	112.400.000
Contribution de l'Etat au financement de l'AAH (46-92 art. 10)	20.081.000.000	20.764.000.000	22.260.000.000	23.389.000.000	24.569.000.000
Actions sociales en faveur des personnes handicapées Actions nationales et déconcentrées (47-21 art. 30 et art. 50)	151.965.940	164.615.940	147.075.000	145.850.000	145.850.000
Subventions d'équipement (66-20 art. 10)	85.000.000	85.000.000	56.214.000	46.500.000	38.600.000
TOTAL	26.090.464.185	27.127.762.985	28.893.766.365	30.319.450.000	31.713.060.000
Evolution	+ 6,82 %	+ 3,98 %	+ 6,51 %	+ 4,93 %	+ 4,6 %

S'agissant des crédits affectés aux services du ministère de l'emploi et de la solidarité, il est utile d'ajouter, pour être exhaustif, les dotations inscrites sur le bleu budgétaire relatif à l'emploi qui fait l'objet de l'avis de notre collègue, M. Louis Souvet.

Crédits relatifs à l'emploi des personnes handicapées depuis 1995

en millions de francs

	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
Aide aux travailleurs handicapés (44-71 art. 10)	45,50	45,50	38,67	49,17	49,00
Ateliers protégés (44-71 art. 30)	125,15	129,65	143,50	145,32	155,05
EPSR (44-71 art. 50)	60,94	42,07	50,00	53,38	55,00
Investissement des ateliers protégés (66-72 art. 50)	19,20	22,20	11,45	4,00	0,00
Sous-total	250,79	239,42	243,62	251,87	259,05
Garanties de ressources ^(1)	4.420,06	4.782,51	4.712,50	4.981,60	5.199,51
TOTAL	4.670,85	5.021,93	4.964,37	5.233,47	5.458,56

(1) La garantie de ressources prise en charge par le budget de l'Etat correspond aux travailleurs employés en CAT ou en ateliers protégés ; l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire.

En définitive, ce sont donc 37,17 milliards de francs qui sont mis en oeuvre dans le budget de l'emploi et de la solidarité en faveur des personnes handicapées.

Ces crédits budgétaires peuvent être déclinés sur trois axes : garantir un minimum de ressources, assurer un accueil en établissement, faciliter l'accès à l'emploi.

1. Garantir un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation non contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue handicapée par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.

L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Ainsi, au 1 ^er janvier 1998, le montant de l'AAH a été porté à 3.470,91 francs , soit une revalorisation de 1,1 %. Les ressources personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas dépasser 42.193 francs par an (3.516 francs par mois) s'il s'agit d'une personne seule et 84.386 francs par an (7.032 francs par mois) s'il s'agit d'un couple marié.

Il existe également une allocation dite " complément d'AAH " versée aux personnes handicapées à plus de 80 % et vivant à leur domicile, afin de couvrir les dépenses supplémentaires à engager pour les adaptations nécessaires à une vie autonome. Le montant du complément d'AAH est de 555 francs par mois.

L'AAH et son complément représentent un engagement de 24,57 milliards de francs pour le ministère de l'emploi et de la solidarité dans le projet de budget pour 1999. Les mêmes crédits s'élevaient à 23,4 milliards de francs en 1998, soit une progression significative de 5,05 %.

Cette augmentation des crédits recouvre non seulement une hausse des effectifs mais également une provision pour la revalorisation de 1,2 % du montant de l'allocation qui interviendra au 1 ^er janvier 1999.

Il est à noter que le minimum vieillesse a été revalorisé de 2 % par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, ce qui devrait avoir une incidence sur le coût de l'AAH.

2. Accueillir les handicapés dans des structures adaptées

a) L'accueil sur des lieux de travail adaptés

Deux types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés -financés respectivement par les crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux personnes handicapées de travailler dans une structure spécialisée.

• Les centres d'aide par le travail (CAT)

Dans le cadre du plan pluriannuel de financement (1999-2003) prévu en faveur des personnes handicapées, le Gouvernement a mis en place les crédits budgétaires pour accroître de 2.000 unités en 1999 le nombre de places de CAT.

On rappellera que les CAT sont des établissements qui ont pour vocation d'offrir aux adultes handicapés qui ne peuvent, momentanément ou durablement, travailler ni dans les entreprises ordinaires, ni dans un atelier protégé ou pour le compte d'un centre de distribution de travail à domicile, ni exercer une activité professionnelle indépendante, des possibilités d'activités diverses à caractère professionnel, un soutien médico-social et éducatif et un milieu de vie favorisant leur épanouissement personnel et leur intégration sociale.

Les centres sont créés sur autorisation du préfet, donnée après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) . Ils sont habilités par le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.

L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné à trois conditions :

- être orienté par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;

- être âgé de plus de vingt ans : toutefois, les centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ; dans ce cas, la décision de la commission technique est prise après avis de la commission départementale de l'éducation spéciale ;

- avoir une capacité de travail inférieure à un tiers de la normale : toutefois, la commission technique peut orienter vers des centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la période d'essai, une capacité de travail supérieure.

Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et médico-sociaux qui sont financés par l'aide sociale obligatoire de l'Etat, et donc sur des crédits budgétaires.

La dotation prévue pour 1999 (chapitre 46-23, article 10) s'élève au total à 6,26 milliards de francs et fait l'objet d'une mesure nouvelle de 224 millions de francs qui résulte pour partie de la création des 2.000 nouvelles places (131 millions de francs, soit un coût unitaire de 65.500 francs par place) et pour partie d'un ajustement pour couvrir la masse salariale (93 millions de francs).

• Les ateliers protégés

Il convient de rappeler que les ateliers protégés et les centres de distribution de travail à domicile constituent des unités économiques de production dépendant d'associations ou d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs handicapés à même d'exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le milieu ordinaire de travail.

Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs handicapés dont la capacité de travail est au moins égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur valide. Selon les nécessités de leur production, les ateliers protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la limite de 20 % de leurs effectifs.

Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés s'élèvent à 165 millions de francs en 1999. Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue comme les années précédentes, qui permettra de porter le nombre de places ouvertes à 14.100 à la fin de 1999.

b) L'accueil dans des structures d'hébergement adaptés

Ces établissements ne sont mentionnés ici que pour mémoire dans la mesure où leur financement est assuré, non par le budget de l'Etat, mais par l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés, ou par l'aide sociale départementale lorsque l'établissement a seulement une vocation d'hébergement.

Le dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux accueillant des handicapés forme une sorte de " constellation " à propos de laquelle l'encadré ci-après s'efforce de fournir quelques points de repères.

Régime juridique et financier des différentes catégories
d'établissements d'accueil des personnes handicapées

Les foyers de vie ou foyers occupationnels pour personnes handicapées sont des établissements médico-sociaux accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil spécialisées (MAS). En général, les foyers de " vie " sont ouverts toute l'année et peuvent offrir un accueil à la journée ou à temps complet.

Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux et éventuellement de personnel médical et paramédical assure le fonctionnement de la structure.

Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée.

Les maisons d'accueil spécialisées (MAS) sont des établissements médico-sociaux recevant des adultes handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés que dans un établissement de soins.

Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes accueillies.

Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.

Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.

Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes lourdement handicapés (FDT) sont destinés à accueillir des personnes lourdement handicapées dont la dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les rend inaptes à toute activité à caractère professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les FDT sont financés par :

- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes aux soins, personnels et matériels médicaux et paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 % du prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de 362,77 francs ;

- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de l'hébergement et l'animation des établissements.

Les foyers d'hébergement pour travailleurs handicapés assurent l'hébergement et l'entretien des travailleurs handicapés exerçant une activité pendant la journée en centres d'aide par le travail, en ateliers protégés ou en milieu ordinaire. Ils peuvent être publics ou privés.

Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les prestations médicales sont assurées par des médecins libéraux rémunérés à l'acte.

Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.

Le nombre d'établissements et de places installées au titre de l'hébergement des handicapés a augmenté au cours de ces dernières années comme en témoignent les statistiques suivantes :

	Nombre de structures (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	936	1.019	1.096	1.152	1.210
Foyers occupationnels	347	472	606	718	831
Foyers à double tarification	-	-	61	102	149
Maisons d'accueil spécialisées	119	164	190	208	249
	Nombre de places installées (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	30.924	32.816	35.005	36.589	38.607
Foyers occupationnels	13.808	17.428	20.752	24.422	27.500
Foyers à double tarification	-	-	1.701	3.212	4.860
Maisons d'accueil spécialisées	4.726	6.322	7.534	8.469	10.193
	Nombre de personnes accueillies (au 1 ^er janvier)
	1988	1990	1992	1994	1996
Foyers d'hébergement	30.155	31.941	33.698	35.678	37.451
Foyers occupationnels	13.459	17.073	20.464	23.939	27.024
Foyers à double tarification	-	-	1.653	3.219	4.740
Maisons d'accueil spécialisées	4.641	6.205	7.529	8.346	10.093

Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de l'emploi et de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997

Champ : France entière

Il reste que le financement des établissements de soins pour adultes handicapés ne concerne pas directement le budget de l'Etat, mais celui de l'assurance maladie. En 1999, 230 millions de francs devraient être dégagés sur l'enveloppe sociale et médico-sociale, au sein de l'ONDAM, pour financer 1.100 places supplémentaires en MAS et en FDT , soit la première tranche du programme pluriannuel de 5.500 places annoncé par le Gouvernement.

S'agissant des établissements d'accueil des adultes handicapés, il importe d'évoquer les questions de l'amélioration de l'accueil des autistes et de la résorption des effets de l'amendement, parfois improprement appelé " amendement Creton ".

c) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives à l'autisme

Votre commission s'est toujours montrée sensible au problème douloureux de l'amélioration de la prise en charge des enfants, adolescents et adultes autistes.

Il n'est pas inexact de souligner que la France avait pris un certain retard en ce domaine alors que la relation avec les personnes victimes de ce grave trouble du développement de la communication nécessite une attention spécifique.

De ce point de vue, la loi du 11 décembre 1996 modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et tendant à assurer une prise en charge adaptée de l'autisme, issue de la proposition de loi déposée par notre collègue M. Jacques Machet, a marqué un tournant dans la prise de conscience des particularités du syndrome autistique et de l'utilité d'une prise en charge pluridisciplinaire .

Le Gouvernement s'est engagé, dans le cadre du nouveau plan pluriannuel, à poursuivre l'effort entrepris depuis 1995 et qui avait permis la création de 1.171 places nouvelles adaptées dans le cadre des schémas régionaux pluriannuels sur l'autisme.

En 1999, une enveloppe de 100 millions de francs supplémentaires doit être dégagée au titre des dépenses d'assurance maladie dans le cadre de mesures nouvelles et de redéploiement afin de permettre le financement :

- de sections de MAS et de FDT pour les autistes,

- de sections d'instituts médico-éducatifs et de services d'éducation spécialisée et de soins à domicile pour les enfants et adolescents autistes,

- de centres interrégionaux de ressources et de diagnostic précoce sur l'autisme.

Votre rapporteur rappelle qu'il importe particulièrement d'assurer une détection précoce de l'autisme pour permettre la mise en place d'une prise en charge de qualité, susceptible de faciliter l'insertion sociale des autistes devenus adultes.

d) La résorption progressive des effets de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social

L'amendement " Creton " -qui devrait être appelé amendement " Gillibert " du nom du ministre qui en avait accepté l'adoption- résulte du I bis de l'article 6 de la loi d'orientation en faveur des handicapés du 30 juin 1975, introduit par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social.

Celui-ci prévoit qu'un jeune adulte handicapé peut être maintenu dans l'établissement d'éducation spéciale au-delà de l'âge réglementaire s'il ne peut être admis immédiatement dans un établissement pour adultes handicapés désigné par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ; cette décision s'impose à l'organisme ou à la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adulte désigné par la COTOREP (...) ".

Bien que procédant d'une intention généreuse, -qui était de limiter les ruptures de prise en charge des jeunes adultes-, le dispositif n'a pas eu les effets attendus dans la mesure où, loin de susciter automatiquement la création de nouvelles places de CAT, il a entraîné de véritables situations " d'embouteillage " dans les établissements d'éducation spécialisée. Ces derniers ont dû prendre en charge des personnes handicapées adultes, que les personnels n'étaient pas toujours prêts à encadrer, au détriment d'enfants handicapés plus jeunes qui ne pouvaient accéder aux structures qui leur étaient destinées.

La situation a été aggravée par les multiples contentieux survenus entre les départements et les caisses d'assurance maladie sur la nature des dépenses devant être prises en charge.

Si la circulaire n° 95-41 du 27 janvier 1995, arrêtée après concertation avec la CNAMTS et l'APCG, avait permis de lever une bonne partie des difficultés techniques, une complication est à nouveau intervenue à la suite de l'annulation de cette circulaire par un arrêt du Conseil d'Etat du 9 juillet 1997.

La circulaire prévoyait notamment que le département verserait à l'établissement accueillant l'adulte handicapé une compensation " sur la base d'un tarif moyen d'hébergement constaté dans les foyers pour adultes lourdement handicapés du département ". Or, le Conseil d'Etat a considéré que, sur ce point, la circulaire était contraire à la loi du 13 janvier 1989 qui dispose que la personne morale compétente supporte le coût " des frais d'hébergement et des soins effectivement occasionnés ".

Pour 1999, le Gouvernement a transmis à votre rapporteur les éléments d'information suivants.

Les premiers résultats de l'enquête annuelle recensant les effectifs maintenus au titre de " l'amendement Creton " font apparaître, notamment, qu'au 31 décembre 1997, environ 4.200 jeunes adultes étaient encore concernés par ce dispositif. Parmi eux, 1.170 personnes seraient titulaires d'une orientation en MAS ou FDT. Par ailleurs, même si elles manquent de fiabilité, les estimations pour 1997 concernant les listes d'attente, donnent des ordres de grandeur, à savoir environ 5.400 demandes pour accéder aux MAS et aux FDT, et 6.800 demandes pour les foyers occupationnels.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a décidé un plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) visant à créer 5.500 places de MAS et de FDT.

Trois objectifs sont assignés à ce plan :

- résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus, faute de places, en établissement d'éducation spéciale, de telle sorte que le dispositif transitoire et d'exception que devait constituer l'amendement dit " Creton ", tombe rapidement en désuétude ;

- absorber, chaque année, " tout en le régulant " , le flux de sortie normal des jeunes de ces établissements ;

- faire bénéficier très largement les personnes inscrites sur les listes d'attente des places nouvelles mais aussi des places libérées par l'évolution des orientations et des sorties de CAT.

Afin de mobiliser plus fortement les acteurs de terrain dans le cadre de la réalisation de ce plan pluriannuel, une mission d'appui sera mise en place. Elle aura pour tâche notamment d'aider les services déconcentrés à définir des mesures adaptées à leur situation en vue de réaliser les objectifs nationaux qu'ils auront à décliner localement, d'opérer une meilleure adéquation des équipements aux besoins recensés, et, de façon générale, d'optimiser l'utilisation des moyens dont ils disposent.

Pour ce qui concerne les incertitudes juridiques nées de l'annulation de la circulaire précitée, le Gouvernement indique qu'il a arrêté le principe d'une modification de l'article 6 de la loi n° 75-434 du 30 juin 1975 qui autorisera la mise en place d'une procédure de tarification forfaitaire dérogatoire (et provisoire) au droit commun.

Enfin, le ministère souhaite conforter les bases juridiques de création et de fonctionnement des structures pour adultes handicapés, et notamment des FDT créés par une circulaire ministérielle du 14 février 1986. Une telle démarche, qui serait souhaitable pour lever l'un des obstacles au développement de telles structures, devrait également être mise en oeuvre dans le cadre de la révision de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

3. Faciliter l'accès à l'emploi des personnes handicapées

Les mesures budgétaires prévues en faveur de l'emploi des personnes handicapées s'impose d'autant plus que cette catégorie de la population est fortement touchée par le chômage.

L'évolution du nombre de travailleurs handicapés demandeurs d'emplois de catégorie 1 (personnes sans emploi, immédiatement disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi à la recherche d'un emploi à durée indéterminée à plein temps) depuis 1990 est la suivante :

Il est à noter qu'en juin 1995, la définition de la catégorie 1 des demandeurs d'emploi a été modifiée. Les personnes qui travaillent plus de 78 heures dans le mois ne sont plus enregistrées.

S'agissant de l'emploi, les mesures relatives au financement des places en établissements spécialisés, CAT, ateliers protégés, examinés ci-dessus, sont complétées par diverses mesures.

a) La garantie de ressources des travailleurs handicapés

	1995	1996	1997	1998	1999
Garantie de ressources (chapitre 44-71 art. 40)	4.420,06	4.782,51	4.712,50	4.981,60	5.199,51
Mesures nouvelles	320,45	362,44	- 70,01	269,10	217,91
Evolution en %	7,25 %	7,58 %	- 1,49 %	5,40 %	4,19 %

Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de l'Etat un complément de rémunération, versé aux travailleurs handicapés exerçant une activité en CAT ou en ateliers protégés et leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide.

Depuis 1997, le fonds d'insertion des travailleurs handicapés, financé par les contributions des entreprises et géré par une association, l'AGEFIPH, assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.

Le budget de l'Etat prend, pour sa part, directement à sa charge la garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en atelier protégé.

Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à 5,2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 217,91 millions de francs sur 1998.

Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en centres d'aide par le travail.

b) Les équipes de préparation et de suivi du reclassement EPSR et les organismes d'insertion et de placement (OIP)

Le budget pour 1999 porte à 55 millions de francs le montant de la subvention EPSR en 1999, soit une hausse de 3 % par rapport à la dotation de 53,3 millions de francs prévue en loi de finances pour 1998.

Il convient de rappeler que les EPSR apportent leur soutien aux handicapés en les aidant à surmonter les difficultés personnelles ou sociales susceptibles de faire obstacle à leur réadaptation, en leur procurant toutes informations utiles et en suivant leurs démarches. Elles recherchent, par ailleurs, les institutions susceptibles de fournir les moyens d'une insertion professionnelle, informent et conseillent les entreprises.

Les EPSR publiques ressortent de la compétence des Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dont elles constituent un service administratif interne. Elles ne disposent donc pas d'une personnalité juridique propre, de financements particuliers autres que ceux dévolus par le ministère de l'emploi et de la solidarité à l'ensemble de ses services déconcentrés.

En revanche, les EPSR privées prennent la forme d'une association loi 1901. Elles sont alors financées directement par l'AGEFIPH et l'Etat (chapitre 44-71, article 50) avec lequel elles concluent une convention portant cahier des charges dont les clauses déterminent les missions particulières qui leur incombent.

L'année 1998 a été marquée par la question de la révision à la baisse de la prise en compte des contrats emploi-solidarité parmi les objectifs annuels de placement des EPSR.

Le 15 février 1994, le ministère du travail a signé une convention avec l'AGEFIPH qui a conduit à fixer aux EPSR des objectifs annuels de placement. Cette pratique a été entérinée par la circulaire DE n° 95-32 du 11 septembre 1995. Pour l'exercice 1995, l'objectif des placements limitait à 25 % le taux de contrats emploi-solidarité. Ce quota a été réduit à 15 % pour les exercices 1996 et 1997.

Or, en 1998, les objectifs de placement ont purement et simplement exclu le décompte des CES. Il apparaît surprenant de ne plus préconiser le recours aux CES alors que les handicapés font partie des catégories de population qui éprouvent beaucoup de difficultés sur le plan professionnel.

Au demeurant, il a été rappelé, par la circulaire du 31 décembre 1997 relative à la mobilisation des contrats emploi-solidarité, que ces contrats ont pour vocation première de faire office d'un véritable " sas vers l'emploi pérenne " pour les personnes qui ne sont pas susceptibles d'occuper un emploi ordinaire, aidé ou non, ou de suivre une formation qualifiante. Cette politique de recentrage ne peut que bénéficier aux personnes handicapées.

Le ministère souligne que cela implique le passage d'une gestion à dominante administrative à une sélection active et personnalisée des entrées en CES en mobilisant, aux côtés du service public de l'emploi, les structures spécialisées de placement. Suivant en cela les dispositions de la circulaire du 11 septembre 1995, il a paru important de recentrer la mission des EPSR et OIP vers le placement des travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail sur des contrats de travail durables (y compris les CEC). C'est la raison pour laquelle le comité de pilotage national institué par la convention Etat-AGEFIPH avait limité à 15 % la proportion de CES dans les objectifs fixés aux organismes de placement, considérant que les CES constituent une étape du parcours d'insertion et non une solution d'emploi durable. Toutefois, ce quota a lui-même été supprimé par décision du comité de pilotage national en 1998.

Le Gouvernement précise toutefois que, compte tenu de l'intérêt réel du placement de certains travailleurs handicapés dans le secteur non marchand, et afin de mieux tenir compte des actions des EPSR et OIP en faveur des personnes handicapées qui ne peuvent occuper un autre emploi marchand, sans pour autant départir ces structures de leur objectif de placement durable, il apparaît que des objectifs complémentaires de placement en CES pourraient être fixés en limitant l'étude des résultats aux CES conclus en faveur des travailleurs handicapés les plus éloignés de l'emploi, conformément aux orientations du Plan national d'action pour l'emploi.

Votre commission ne peut que souhaiter que ces objectifs complémentaires soient fixés le plus rapidement possible.

Par ailleurs, votre rapporteur a été récemment informé que Mme Martine Aubry aurait annoncé, le 26 novembre dernier, devant le Conseil supérieur des travailleurs handicapés, que le financement des EPSR serait assuré dès 1999 par l'AGEFIPH.

Si tel était le cas, il s'agirait d'un élément nouveau qui n'a pas été annoncé lors de la présentation du budget et qui mériterait des explications complémentaires en séance publique.