AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

A structure constante, les crédits relatifs à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999, soit 70,8 milliards de francs, présentent une augmentation de 4,73 %, plus rapide que celle du budget général (2,3 %) et des dépenses d'intervention (3,7 %).

Constatant que le projet de budget pour 1999 faisait largement appel aux marges de manoeuvre dégagées par le retour de la croissance, votre commission s'est demandée s'il était accompagné d'un effort de maîtrise accrue des dérives de coût possible dans le secteur social.

Certes, il est tentant de juger un budget à la lumière des augmentations nominales de crédits obtenus par le ministre durant la négociation budgétaire.

Dans le domaine social, ce raisonnement se heurte toutefois à l'ampleur des besoins non satisfaits : qu'il s'agisse, par exemple, d'améliorer le niveau de vie des plus démunis, de lutter contre tous les facteurs qui freinent l'intégration des handicapés dans la société ou d'assurer l'accompagnement social en vue de réinsérer les personnes en situation de détresse sociale, le présent budget ne saurait assurer la couverture des dépenses potentielles.

C'est pourquoi, pour porter un jugement objectif, il apparaît nécessaire de tenir compte non seulement des points de satisfaction ou d'insatisfaction relevés au cours des auditions préalables, mais aussi de la réalité des efforts engagés par le ministère pour " dépenser mieux ", c'est-à-dire pour offrir plus de prestations ou les répartir plus équitablement à niveau budgétaire constant.

Votre commission a relevé deux motifs de satisfaction.

S'agissant des personnes handicapées, le Gouvernement, dans la ligne des engagements pris par Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, ne relâche pas l'effort entrepris ces dernières années pour accroître significativement le nombre de places en établissements.

Concernant la lutte contre les exclusions -qui demande toujours une grande vigilance comme en témoigne les conséquences dramatiques de la récente vague du froid-, le ministère a pris en compte l'élan donné par la loi d'orientation du 29 juillet dernier en revalorisant les crédits déconcentrés afférents et en maintenant l'effort en faveur des centres d'hébergement et de réinsertion. En ce domaine, le Gouvernement doit tout faire pour faciliter et améliorer l'accès aux hébergements disponibles.

S'agissant, en particulier, des problèmes liés au handicap, votre commission a souhaité qu'un effort soit engagé en faveur du soutien adapté aux enfants handicapés scolarisés, notamment dans les filières normales et que le travail en milieu ordinaire soit développé pour les adultes handicapés.

Elle demande de plus que les récents -et heureux- progrès de la médecine ne conduisent pas à porter un jugement erroné sur la situation toujours difficile des personnes atteintes par une affection évolutive grave du point de vue des règles d'attribution de l'AAH.

Cela étant, votre commission a souligné le caractère préoccupant de l'évolution de deux postes de dépenses.

Dans une période de reprise économique, l'augmentation de 3 % de l'effectif des 1.070.000 titulaires du RMI attendue pour 1999, malgré le vote de la loi contre les exclusions, est inquiétante.

Concernant le dossier du financement des mesures de tutelle et de curatelle d'Etat, dont les crédits augmentent de 11 % cette année, votre commission ne peut que souligner l'absence d'avancées pour mieux maîtriser, en toute clarté, ces dépenses en irrésistible ascension.

Mais c'est dans le domaine de l'aide sociale financée par les collectivités locales que votre commission ressent les plus graves incertitudes.

D'un montant total de 78,5 milliards de francs, en 1997, en augmentation de 3,7 %, les dépenses d'aide sociale départementale connaissent une accalmie trompeuse car les menaces de dérive existent toujours : le vieillissement démographique, la " judiciarisation " de l'aide à l'enfance, la spécificité de la prise en charge des adultes handicapés âgés, constituent autant de tendances lourdes à la hausse des dépenses.

Celles-ci seront encore aggravées par les récentes réformes voulues par le Gouvernement relatives à la réduction du temps de travail, à la nouvelle définition de la notion de travail effectif et aux emplois-jeunes qui vont augmenter les charges sur les établissements sociaux et médico-sociaux.

Dans ce contexte, la mise en oeuvre du taux directeur opposable à l'évolution des dépenses du secteur social et médico-social représente une avancée ; au demeurant, votre commission a adopté un amendement afin de l'étendre aux établissements financés par les départements.

Toutefois, la réforme du taux directeur ne prendra son sens que si elle n'étrangle pas les associations gestionnaires du secteur médico-social, soumises à des coûts dont elles n'ont pas la maîtrise.

Il importe de remettre à plat les facteurs d'évolution de la dépense sociale et médico-sociale afin d'évaluer la situation, tant en ce qui concerne les dépenses imputables aux normes techniques, que celles relatives à la mise en oeuvre des conventions collectives ou de leurs avenants. L'Etat doit accompagner la mise en oeuvre du taux directeur opposable pour neutraliser les effets de certaines décisions qu'il prend et dont le secteur social et médico-social ne saurait être considéré pour seul responsable.

Soucieuse de constater le caractère peu rassurant de certaines évolutions de dépenses, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité dans le projet de budget pour 1999.

I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE

Sur l'ensemble du budget des affaires sociales, qui représente 243 milliards de francs, l'avis que nous examinons maintenant porte exclusivement sur les dépenses liées à la politique de la solidarité financées par le ministère des affaires sociales, c'est-à-dire sur environ 71 milliards de francs, soit 4,3 % des dépenses du budget général.

Ces dépenses s'articulent autour de deux " agrégats ", à peu près équivalents, d'un montant de 35 milliards de francs chacun :

- l'agrégat relatif à l'intégration et la lutte contre l'exclusion recouvre le RMI, les dépenses des CHRS, ainsi que l'action sociale de l'Etat pour la réinsertion et la lutte contre l'exclusion ;

- l'agrégat relatif au développement social assez hétérogène regroupe notamment les dépenses relatives à la formation des travailleurs sociaux, au financement des centres d'aide par le travail (CAT), ainsi que les dépenses d'action sociale de l'Etat destinées aux personnes handicapées et aux personnes âgées.

Les dépenses relatives aux personnes handicapées seront analysées de manière approfondie dans le II infra de cet avis. Avant d'évoquer les grandes caractéristiques du budget, votre rapporteur souhaite évoquer, de manière liminaire, l'évolution de quelques dépenses hétérogènes incluses dans l'agrégat " développement social ".

Les crédits relatifs à l'information et aux interventions sur les droits des femmes

Ces crédits (chapitre 43-02), qui s'inscrivaient à la baisse dans le précédent budget, passent de 72 à 80,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 11,6 %.

La mesure nouvelle de 8,4 millions de francs se décompose essentiellement en trois postes :

- une revalorisation des crédits alloués au Conseil supérieur de l'information sexuelle et à diverses associations (1,6 million de francs) ou organismes à vocation nationale, tels que le Centre national d'information sur les droits des femmes (CNIDF) ;

- les moyens alloués au titre du Plan national d'action pour l'emploi (5,1 millions de francs) le service public de l'emploi doit porter une attention particulière aux femmes par le développement de l'effort d'information dans les établissements scolaires et universitaires, la mixité des emplois et l'égalité professionnelle dans l'entreprise ;

- une augmentation de 850 milliers de francs des crédits pour les permanences d'écoute des femmes victimes de violence.

Les crédits relatifs à la prise en charge de diverses dépenses au titre du service national des objecteurs de conscience

Ces crédits passeront de 118 millions de francs en 1998 à 106 millions de francs dans le projet de budget pour 1999, soit une baisse de 10 % des crédits disponibles .

Le maintien de ce poste budgétaire est justifié par le fait que d'ici à 2002, près d'un million de jeunes, qui ont atteint l'âge de 18 ans avant 1997, demeurent soumis aux obligations du service national.

En revanche, il est frappant de constater que la réforme du service national a entraîné une forte diminution des candidatures à l'objection de conscience dont le nombre a diminué de 43 % en 1997 (9.578 demandes) et de 33 % en 1998 (5.424 demandes) pour atteindre le nombre de 9.445 objecteurs de conscience en service actuellement.

Les crédits ne diminuent donc pas à due proportion de la chute prévisible des effectifs afin d'aider à la réduction des retards de paiement au titre des sommes dues par l'Etat aux associations qui emploient les objecteurs et avancent les sommes correspondant à leurs frais de nourriture et de logement.

Il convient de noter que, dans le budget précédent, les crédits correspondants avaient été ramenés de 201,6 millions de francs à 118 millions de francs, soit une baisse de 42 % des dépenses.

Les crédits concernant le financement des prestations sociales et des actions culturelles en faveur des rapatriés

S'agissant des rapatriés, les crédits inscrits pour 1999 au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit 135 millions de francs, -stables par rapport à 1998-, ne représentent qu'une fraction des crédits prévus en faveur des rapatriés et inscrits sur les budgets de différents ministères qui s'élèvent au total à 1,66 milliard de francs dans le présent budget.

Crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1999

(en millions de francs)

 

LFI 98

PLF 99

Economie, Finances et Industrie

 
 

I - (Charges communes)

792,27

412.02

II - Services financiers

27

25

III - Industrie

177,12

177,12

Emploi solidarité et ville

 
 

II - Santé solidarité, ville

135

135

Anciens combattants

56,2

6,2

Affaires étrangères et coopération

0,04

0,04

Equipement, transports et logement

773,98

748,10

Agriculture et pêche

105

60

Total

2.066,61

1.657,48

Si le présent rapport ne saurait présenter un commentaire exhaustif de l'ensemble des crédits budgétaires prévus en faveur des rapatriés, deux observations peuvent être présentées à propos de l'évolution des crédits.

Tout d'abord, la baisse de 19,8 % de l'ensemble des crédits budgétaires relatifs à une cause purement mécanique. D'une part, le dispositif d'indemnisation des rapatriés, relancé par la loi du 16 juillet 1987 et financé sur le budget des charges communes, arrive maintenant à son terme ; d'autre part, le dispositif de contribution de l'Etat pour le rachat des cotisations afférentes à certaines périodes d'activité des rapatriés dans le pays où ils ont résidé, enregistre dorénavant un tassement des demandes.

Ensuite, s'agissant du dispositif d'aide au désendettement des rapatriés réinstallés, l'année 1998 marque la fin de l'activité des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) qui avaient été mises en place par décrets et circulaires du 28 mars 1994 et du 21 avril 1995.

M. Louis Monchovet, délégué aux rapatriés, a indiqué à votre rapporteur que, pour les dossiers restant à régler, qui sont souvent les plus lourds et les plus complexes, il serait mis en place une commission à caractère national. M. Monchovet souligne que la départementalisation des attributions d'aide avait pu susciter certaines tensions au niveau local et que l'ensemble des associations de rapatriés ne souhaitait pas qu'elle soit reconduite.

A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES

La mise en oeuvre de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions fait appel à de multiples secteurs d'intervention publics tels que l'emploi, la formation professionnelle, le logement ou la santé qui ne relèvent pas tous du champ du présent avis.

Concernant le volet relatif à la solidarité, le programme national de lutte contre les exclusions entraîne diverses mesures nouvelles concernant, en particulier, le dispositif d'accueil d'urgence et la formation des professions sociales.

1. Un ensemble de mesures nouvelles liées à la loi contre les exclusions

Les mesures nouvelles du budget solidarité
relatives à la mise en oeuvre de la loi contre les exclusions

(en millions de francs)

 

Mesures nouvelles (DO + CP)

Accès à l'emploi

 

- Fonds d'aide aux jeunes (chap. 47-21)

120

- Appui social individualisé (chap. 47-21)

100

Accueil et logement d'urgence

 

- Fonctionnement des résidences sociales (chap. 47-21)

80

- Dispositif de veille d'urgence (chap. 47-21)

40

- Création de places en CHRS (chap. 46-23)

42

- Rénovation de CHRS (chap. 66-20)

43

Moyens de la lutte contre l'exclusion

 

- Création de l'Observatoire national (chap. 34-94)

5

- Créations d'emplois (chap. 31-41 et 31-42)

16,7

- Mesures relatives aux DDASS (chap. 37-13)

37

- Formation des travailleurs sociaux (chap. 43-33)

52

TOTAL

535,7

La lutte contre les exclusions dans les crédits relatifs à la solidarité représente près de 536 millions de francs de mesures nouvelles.

L'effort du Gouvernement tranche avec le budget de l'année dernière dont votre commission avait souligné combien il était décevant, notamment en matière d'hébergement d'urgence. Le poste le plus important à cet égard est celui des dépenses d'intervention inscrites au titre du programme d'action sociale de l'Etat (dépenses non déconcentrées et déconcentrées du chapitre 47-21) et qui sont destinées à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ces crédits, qui avaient été diminués dans le précédent budget pour être portés à 763 millions de francs environ, connaissent à nouveau une augmentation pour atteindre 943 millions de francs dans le projet de budget pour 1999.

En 1998, les principales utilisations de ces crédits ont été les suivantes :

- répondre à l'urgence sociale en matière d'hébergement d'urgence, d'accueil et d'orientation, d'aide et de secours de toute nature aux personnes les plus démunies, pour un montant qui devrait dépasser 300 millions de francs ;

- apporter la contribution de l'Etat aux fonds départementaux d'aide aux jeunes (FAJ) (100 millions de francs environ) ;

- financer des postes FONJEP et des emplois locaux d'insertion accordés à des associations et des réseaux engagés dans une large palette d'activités destinées à lutter contre l'exclusion et à recréer le lien social (à titre d'illustration, les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs sont des utilisateurs importants de ces dispositifs) ;

- financer les conventions d'objectifs pour soutenir l'activité des grands réseaux caritatifs d'envergure nationale ; il est à noter que ce poste a fait l'objet d'un redéploiement interne, du niveau national au niveau déconcentré, sur une série d'actions locales qui étaient jusqu'alors financées par imputation sur les enveloppes nationales.

Par ailleurs, ces crédits d'action sociale permettent d'apporter une aide à des publics spécifiques (gens du voyage), de lutter contre divers fléaux (prostitution, suicide, développement des sectes), de mener des actions innovantes en direction des jeunes (opérations écoles ouvertes, prévention été), de lancer des actions expérimentales et de soutenir le développement de la vie associative dans le champ de la lutte contre l'exclusion.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits délégués aux services déconcentrés augmenteront principalement grâce à la poursuite de l'effort amorcé dès 1998 en faveur de la veille et de l'urgence sociales ainsi que du fonctionnement des résidences sociales, et également sur les fonds d'aide aux jeunes afin de poursuivre la montée en charge du programme TRACE. L'enveloppe affectée aux FAJ devrait passer de 100 à 190 millions de francs entre 1998 et 1999.

En outre, une mesure nouvelle de 100 millions de francs est prévue pour l'appui social individualisé. Compte non tenu des compléments apportés par le Fonds social européen, l'enveloppe consacrée à l'ASI sera de 140 millions de francs.

Votre rapporteur souligne néanmoins que l'augmentation de certaines des dépenses programmées sur le budget de l'Etat ne seront pas sans incidence pour les collectivités territoriales. Tel est le cas de l'augmentation des fonds des FSL qui doivent être abondés à parité par le département et qui donnent lieu à des contributions volontaires de quelques milliers de communes.

Il convient également de s'interroger sur le financement futur des fonds d'urgence sociale mis en place à la suite des mouvements de chômeurs et qui ont donné lieu à la mise en place de commissions d'action sociale d'urgence (CASU) par voie de circulaire.

2. La poursuite de l'effort en faveur des CHRS au rythme prévu par le programme national d'action de lutte contre les exclusions

Avec le retour des températures rigoureuses de l'hiver et les accidents tragiques qui surviennent pour les sans-abri sombrant en situation d'hypothermie durant leur sommeil, se pose de façon plus aiguë la question du caractère adapté du dispositif d'hébergement d'urgence et d'accueil des personnes en difficulté.

a) Le dispositif d'hébergement d'urgence

Ce dispositif est fondé sur trois types de structures.

•  Tout d'abord, des structures d'hébergement d'urgence qui offrent un gîte et un couvert ainsi que des prestations élémentaires (soins, équipement sanitaire, écoute et réconfort) pour les plus démunis.

Ces équipements ont essentiellement pour vocation d'offrir un hébergement de courte durée (la durée maximum du séjour est parfois fixée à trois nuits au maximum pour faciliter les rotations) principalement pendant la période hivernale et s'adressent à des personnes sans gîte ni couvert et, parfois, très désocialisées. Le parc ainsi disponible a été évalué à 15.000 places lors de la préparation de la loi contre les exclusions. Ces structures légères sont créées et gérées par les associations caritatives avec l'appui de subventions non pérennes versées par les collectivités locales (ou l'Etat), ou financées par l'initiative privée.

•  Le second dispositif est celui des CHRS qui ont pour but non seulement d'offrir des prestations d'accueil en urgence mais aussi d'assurer un véritable accompagnement social des personnes et des familles dans une démarche de retour à l'autonomie de vie sociale.

Les CHRS relèvent de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Comme le confirme la loi du 22 juillet 1983 portant répartition des compétences, les CHRS sont contrôlés et relèvent du financement par l'Etat, au titre de l'aide sociale obligatoire (chapitre 46-23 du budget solidarité). Il n'est pas inutile de rappeler que l'aide sociale en matière de logement et d'hébergement incombant à l'Etat résulte de la loi du 23 novembre 1953 et qu'elle a été élargie à l'accueil des familles par la loi du 19 novembre 1974.

La capacité des CHRS, au nombre de 735 au 1 er janvier 1996, qui emploient environ 9.500 personnes, peut être évaluée doublement : les places financées par les crédits d'aide sociale obligatoire de l'Etat s'élevaient au nombre de 28.400 en prévision au 31 décembre 1998.

Si l'on examine l'ensemble des places installées, y compris celles financées par exemple par certaines collectivités locales, le nombre total est évalué à 30.820. A cela, il convient d'ajouter la possibilité pour les CHRS de suivre près de 3.000 personnes en milieu de vie ordinaire sans les héberger.

Au total, les CHRS ont une possibilité d'accueil de près de 30.000 personnes qui peut être évidemment augmentée temporairement en cas de situation très difficile.

Les caractéristiques des populations accueillies en CHRS en 1994

La dernière enquête sociale du SESI en janvier 1994 fait apparaître les données suivantes sur les populations accueillies en CHRS.

Seuls 22 % des adultes disposaient auparavant d'un logement personnel. La plupart d'entre eux étaient locataires, notamment en HLM. C'était surtout le cas des familles accompagnées d'enfants.

Un quart des adultes (24 %) n'avaient pas de logement personnel avant d'être accueillis en CHRS mais étaient hébergés dans leur famille ou chez des amis.

15 % n'avaient pas de logement à proprement parler, ils occupaient une caravane ou étaient sans abri.

Les autres adultes accueillis (34 %) provenaient d'établissements sociaux, médicaux ou pénitentiaires.

Les personnes accueillies sont pénalisées surtout par une qualification professionnelle trop ancienne ou insuffisante : 36 % des adultes accueillis sont des ouvriers non qualifiés et 19 % n'ont aucune expérience professionnelle.

La majorité des adultes hébergés en CHRS sont chômeurs (36 %) ou inactifs (19 %).

Seuls 24 % des adultes en CHRS exercent une activité salariée.

La plupart des adultes hébergés en CHRS ont pour ressource principale une allocation.

Un tiers des adultes de moins de 25 ans est sans ressources.

La population accueillie est composée majoritairement de personnes seules (80 % d'hommes). A l'heure actuelle, on enregistre un phénomène de net rajeunissement des personnes hébergées et les CHRS sont amenés à secourir de plus en plus de femmes avec enfants. L'apparition de ces publics nouveaux a pour effet de faire évoluer les solutions proposées par les CHRS dont les missions, outre l'hébergement d'urgence, s'articulent autour de projets prenant en compte le logement, la formation, l'emploi, l'accès au système de soins. Ainsi, les CHRS sont conduits à jouer un rôle de pivot dans les différents processus d'insertion.

•  Le troisième dispositif est celui des logements d'urgence et d'insertion qui sont examinés plus particulièrement dans l'avis de notre collègue, M. Jacques Bimbenet, et qui ont été mis en place essentiellement par les gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé. 5.000 logements ont été construits de 1993 à 1995 et 9.000 logements supplémentaires ont été installés dans le cadre du plan Périssol. 221 logements ont été programmés depuis le 1 er janvier 1997.

b) Le financement des CHRS prévu pour 1999

En section de fonctionnement , la dotation prévue au titre de l'aide sociale pour les personnes hébergées en CHRS s'élève à 2,49 milliards de francs pour 1999 soit une mesure nouvelle de 77,5 millions de francs qui correspond à une progression de 3,2 % par rapport à 1998.

Il importe de souligner que par un amendement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré un article 84 au projet de loi de finances qui institue un taux directeur opposable à l'évolution des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat, (CAT et les CHRS) qui vient compléter le dispositif similaire prévu à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'assurance maladie.

La hausse de 3,2 % prévue pour la dotation globale des CHRS, qui est d'ailleurs la même que celle prévue au sein de l'ONDAM pour le secteur social et médico-social revêt donc cette année un caractère plus impératif que les années précédentes.

Selon le bleu budgétaire, la mesure nouvelle correspond :

- pour 35 millions de francs, à l'incidence de la " revalorisation du taux directeur des établissements sociaux et médico-sociaux " c'est-à-dire à la prise en charge de l'évolution générale des dépenses des CHRS ;

- pour 42 millions de francs, à la création de 500 places nouvelles en CHRS.

Ces places nouvelles correspondent en réalité à la transformation de places d'hébergement d'urgence actuellement financées par des subventions en places relevant de l'aide sociale.

Il est apparu en effet que, d'une part, le besoin des populations concernées dépassait le cadre hivernal et que, d'autre part, les prestations de base offertes (un lit, un couvert...) ne permettaient pas d'engager la personne dans une démarche d'insertion. Par ailleurs, la pérennité de ces structures n'est pas assurée dans la mesure où elles sont financées par des subventions dont le montant peut varier d'une année sur l'autre. En assurant la stabilité du financement, cette transformation permet aux gestionnaires de développer les prestations d'accompagnement social vers l'insertion pour des personnes en situation de grande précarité.

Avec la transformation de 500 places supplémentaires, le Gouvernement applique strictement l'objectif visant 1.500 places sur 3 ans de 1998 à 2000 prévu dans le programme national de prévention et de lutte contre les exclusions.

En section d'investissement , Le Gouvernement inscrit une dépense de 75 millions de francs en autorisation de programme pour la rénovation des CHRS (chapitre 66-20, article 40).

Ces dépenses visent à financer des travaux de réhabilitation et de mise aux normes des CHRS afin de permettre un accueil individualisé. Il s'agit comme le rappelle la FNARS de généraliser la suppression des dortoirs collectifs, d'améliorer l'accueil des couples et des enfants ainsi que de garantir le respect des normes modernes d'hygiène et de confort.

Il est rappelé dans le programme d'action de mars 1998 que le tiers des places disponibles en centre d'hébergement ou en CHRS -soit respectivement 5.000 et 10.000 places pour chacune des deux catégories de structure- nécessite des travaux de rénovation.

S'agissant des 10.000 places de CHRS à rénover, il convient de rappeler que le coût moyen des travaux est estimé à 50.000 francs par place réhabilitée et que l'aide de l'Etat représente 50 % du coût, le reste étant pris en charge par le centre lui-même.

A terme, la mise en place de trois tranches de financement à 75 millions de francs devrait donc permettre de rénover 90.000 places de CHRS.

c) Le niveau de l'effort consenti pour les CHRS peut appeler des interrogations

•  Tout d'abord, pour ce qui concerne la transformation de places d'hébergement d'urgence en CHRS, la Fédération nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale (FNARS) estime que la tranche de 500 places prévue par le programme gouvernemental de mars devrait être au moins doublée pour répondre aux besoins minima et retrouver le rythme de 1997.

Il convient de rappeler en effet que le budget 1997 sous l'impulsion de M. Jacques Barrot avait prévu la transformation de 1.000 places d'hébergement dans le cadre d'un plan qui devait porter sur 3.000 places. Au total, ce sont 1.234 places qui avaient été transformées au titre du budget de 1997.

Evolution des crédits de fonctionnement des CHRS

(chapitre 46-23 article 22)

Année

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 (prévisions)

LFI

1.811 MF

1.849 MF

1.961 MF

1.927 MF

2.129 MF

2.222 MF

2.347 MF

2.412 MF

2.490 MF

Taux d'évolution de LFI à LFI

 

+ 2,06 %

+ 6,10 %

- 1,77 %

+ 10,53 %

4,33 %

5,65 %

2,77 %

3,21 %

Mesures nouvelles de création de places

0

0

8 MF

0

38,5 MF

38,5 MF

84 MF

42 MF

42 MF

Entendue par votre rapporteur, la FNARS a envisagé l'hypothèse d'un redéploiement entre les dépenses d'action sociale de l'Etat ( chapitre 47-21 - article 70 ) à hauteur de 42 millions de francs pour venir abonder la dotation au titre de l'aide sociale pour les CHRS ( chapitre 46-23 - article 22 ) et de permettre ainsi l'ouverture de 1.000 places au lieu de 500 prévues actuellement afin de répondre aux besoins dont la croissance est encore très forte, et de ne pas bloquer plus longtemps les créations et extensions étudiées et acceptées par les CROSS voire parfois autorisées par les préfets. Il s'agissait aussi de tenir compte de l'élargissement des missions des CHRS résultant de la loi du 29 juillet 1998, notamment dans les domaines de l'insertion professionnelle et par l'économique ainsi que de l'urgence et la veille sociale.

Sur ce point, M. Bernard Kouchner a fait savoir le 9 novembre dernier à l'Assemblée nationale qu'il était défavorable à cette proposition car les propositions d'inscription de crédits au chapitre 47-21 " correspondaient à des engagements pris par le Gouvernement " dans le cadre du programme du 4 mars dernier.

•  En second lieu, votre rapporteur souligne qu'au-delà de la question de l'augmentation du parc existant -dont le niveau n'est pas médiocre aujourd'hui qu'il s'agisse de places d'urgence ou de CHRS-, il importe de faciliter dans les meilleures conditions l'accès et l'orientation des plus démunis vers les structures d'accueil.

Il convient à la fois par un effort de persuasion de lever les réticences de ceux qui refusent d'accéder aux centres existants pour des craintes qui ne sont pas toujours réellement justifiées. Il faut également lever les obstacles administratifs ou matériels qui empêchent les personnes en difficulté de trouver un hébergement.

Le fonctionnement du service téléphonique d'urgence (le 115) semble connaître certains dysfonctionnements en particulier durant les périodes climatiques difficiles. L'Etat pourrait utilement intervenir pour apporter dans les périodes de pointe un soutien financier et logistique aux organismes qui assurent le fonctionnement des veilles téléphoniques et qui jouent un rôle de service public.

•  Enfin, en troisième lieu, il n'est pas inutile de relever que, si l'amélioration des actuelles places d'hébergement en dortoirs collectifs -qui sont génératrices d'insécurité- est très attendue, le Gouvernement a choisi d'inscrire uniquement 43 millions de francs de crédits de paiement sur les 75 millions de francs d'autorisations de programme destinés à la rénovation des CHRS.

Cette somme ne permet de subventionner en 1999 des travaux que sur l'équivalent de 1.720 places par rapport aux 3.000 envisageables en autorisation de programme nonobstant les éventuels reports de crédits.

Votre rapporteur souligne que l'effort doit être suivi avec régularité.

3. Une augmentation significative des crédits destinés aux établissements de formation des travailleurs sociaux

La lutte contre l'exclusion repose évidemment sur l'action des travailleurs sociaux dont l'intervention est parfois déterminante pour éviter à de nombreuses personnes de basculer dans l'exclusion la plus grave.

La formation des étudiants en travail social est assurée par 153 centres de formation de travailleurs sociaux dont 31 ont un statut de droit public sous forme d'établissements publics et dont les autres centres ont un statut privé du type association loi de 1901 ou loi de 1908.

Les 31 établissements publics recouvrent des lycées publics (20), des instituts universitaires technologiques (3), des universités (1), des hôpitaux (4) ainsi que des services ou établissements publics rattachés à des conseils généraux ou à l'Etat (3).

Les travailleurs sociaux, dont les employeurs, les professions et les niveaux de qualification seront variables, représentent environ 440.000 personnes. Actuellement, 31.000 étudiants environ sont en formation.

Formation des travailleurs sociaux -1997-1998

Assistant de service social

6.044

Conseiller en économie sociale familiale

937

Éducateur spécialisé

7.604

Éducateur de jeunes enfants

3.197

Éducateur technique spécialisé

924

Moniteur éducateur

3.647

Aide médico-psychologique

5.156

Travailleuse familiale

275

Aide à domicile (CAFAD)

3.062

Total

30.846

Source : ministère de l'Emploi et de la Solidarité

Votre rapporteur souligne le rôle important joué par les conseillères en économie sociale familiale qui jouent un rôle déterminant pour apprendre à des mères de famille comment mieux gérer le budget familial et effectuer les démarches administratives indispensables.

L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a clarifié et consolidé les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et a amélioré la reconnaissance des droits des étudiants.

a) La dotation budgétaire pour 1999 doit permettre de financer la formation de 1.000 étudiants supplémentaires.

•  Pour ce qui concerne les dépenses de fonctionnement , en 1999 les crédits relatifs à la formation des professions sociales (dépenses déconcentrées chapitre 43-33 - article 20) font l'objet d'une mesure nouvelle significative de 61 millions de francs et atteignent ainsi un montant total de 595 millions de francs .

La mesure nouvelle se décompose en 9 millions de francs au titre de l'évolution des dépenses des centres et 52 millions de francs 1( * ) pour permettre la formation d'environ 1.000 étudiants supplémentaires.

Cette progression est dans la ligne du programme d'action du 4 mars dernier. D'ores et déjà, selon l'ONFTS, 780 étudiants supplémentaires ont été reçus en formation en 1998.

•  Cette évolution appelle deux observations de la part de votre rapporteur.

Tout d'abord, selon l'ONFTS, les calculs prévisionnels du ministère sont effectués sur la base d'un montant forfaitaire de 26.000 francs par année de formation d'un étudiant, alors qu'en réalité le coût moyen réel d'une année de formation serait plus élevé : ainsi, il serait plus proche de 30.000 francs par étudiant selon une étude réalisée en 1997. L'ONFTS admet néanmoins que les crédits supplémentaires mis en place sont d'un niveau convenable, susceptible de permettre aux EFTS d'accroître les effectifs d'élèves dans les proportions envisagées.

Par ailleurs, M. Georges Comte, président de l'ONFTS, a souligné auprès de votre rapporteur le coût de la prise en charge de la formation des personnes embauchées sous " contrats-jeunes " et destinées à travailler dans le secteur social. Il est souligné que les jeunes en question ont souvent une formation moindre que celle des étudiants de la filière classique et qu'ils requièrent un encadrement et un contenu d'enseignement différents de ceux mis en place habituellement, ce qui génère donc des coûts supplémentaires. Dans la mesure où la dotation de l'article 43-53 précité couvre le financement direct de la formation des travailleurs sociaux relevant de formation professionnelle qualifiante, il sera important de réévaluer ce poste à l'avenir en tenant compte du poids des " emplois-jeunes ".

•  En section d'investissement , le projet de budget pour 1999 permet de maintenir à un niveau satisfaisant le financement des travaux destinés à améliorer la sécurité et l'accessibilité des écoles de formation de travailleurs sociaux : pour 1999, le montant des autorisations de programme s'élève à 6,6 millions de francs (contre 6,7 millions de francs en 1998) tandis que les crédits de paiement atteindront 6,2 millions de francs (contre 5 millions de francs en 1998).

b) La question récurrente des aides financières aux étudiants

Des crédits spécifiques sont prévus (chapitre 43-34, article 20), à hauteur de 82,2 millions de francs en 1999 , pour financer les bourses d'Etat, les indemnités aux travailleuses familiales en cours d'emploi et les rémunérations des étudiants en formation professionnelle relevant du ministère.

Les modalités d'attribution des bourses aux étudiants en travail social diffèrent aujourd'hui encore largement de celles pratiquées dans l'enseignement supérieur, qui sont versées suivant un barème pondéré en tenant compte des ressources et des charges familiales de l'intéressé.

S'agissant des travailleurs sociaux, les bourses sont attribuées dans le respect d'un quota national de 3.400 bourses d'Etat qui demeure inchangé depuis dix ans.

Le quota national est réparti entre les régions en tenant compte du nombre d'étudiants inscrits, du nombre de demandes de bourse et du quotient familial moyen calculé au plan national.

En conséquence, le nombre de boursiers en travail social est encadré par le quota, qui peut conduire à ce que des étudiants, selon la région, n'aient pas à remplir les mêmes conditions de revenu pour bénéficier de la bourse d'Etat.

Pour pallier l'insuffisance du niveau du quota, les Directions régionales des Affaires sanitaires et sociales ont été conduites, après instruction ministérielle, à attribuer des bourses à mi-taux afin de satisfaire un plus grand nombre des demandes. Ce procédé atteint toutefois ses limites, compte tenu des situations précaires et fragilisées dans lesquelles se trouvent les étudiants en travail social.

C'est ainsi qu'au titre de l'année scolaire 1997-1998, 4.080 étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse d'Etat et qu'au titre de l'année scolaire 1996-1997 ils étaient 3.996. Le montant de la bourse d'Etat s'élève à 19.692 francs pour la rentrée 1998.

L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 précise que les " étudiants inscrits dans les établissements peuvent, pour l'accomplissement de leur scolarité, prétendre à l'attribution d'aides financières de l'Etat, dont la nature, le taux et les conditions d'attribution sont fixés par décret ". Les attributions de bourses dans le secteur social et médico-social devraient donc se rapprocher du droit commun. L'élaboration de ce décret qui définira un nouveau cadre de référence, est programmée dans les mois à venir.

Votre rapporteur souligne que le montant de la dotation budgétaire est revalorisé de 1,4 % en 1999 et que cette progression ne tient compte ni de l'augmentation prévue de 1.000 étudiants en travail social ni, a fortiori, des conséquences du décret d'application en préparation de l'article 151 précité qui devrait améliorer les conditions d'attribution des bourses en travail social.

D'une façon générale, votre rapporteur souhaite que les décrets d'application de l'article 151 susvisé puissent paraître rapidement après consultation des organisations représentatives du secteur.

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