CHAPITRE IER -
ORIENTATIONS ET MOYENS
DE LA POLITIQUE DE
L'URBANISME
I. LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME
Selon
les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le
soutien aux agences d'urbanisme, la réalisation de grandes
opérations d'urbanisme, la politique foncière et la poursuite des
études menées à l'échelon local constituent les
grands axes de la politique de l'urbanisme dans le projet de loi de finances
pour 1999.
Les agences d'urbanisme
Les
38 agences d'urbanisme
qui réalisent des travaux
prospectifs et des projets d'équipement ou d'aménagement urbain
constituent un espace de concertation entre l'Etat, les collectivités
locales, les chambres de commerce et les professionnels. L'Etat, qui leur
accorde une subvention de 53 millions de francs (chapitre 65-23
article 40) leur donne pour objectif de :
-
renforcer la planification territoriale
en améliorant la
cohérence des schémas directeurs et des documents de
planification sectorielle tels que les plans de déplacement urbains, les
programmes locaux de l'habitat ou les schémas d'aménagement et de
gestion des eaux ;
- prendre en compte
l'incidence de la mobilité urbaine sur le
devenir des villes
;
- préparer les
contrats de plan 2000-2006
et participer aux
projets d'agglomération
qui serviront de support aux
" contrats d'agglomération " et aux " contrats de
pays " ;
- préparer les
contrats de villes pilotes
dans les
conditions prévues par le comité interministériel des
villes du 30 juin 1998.
Les grandes opérations d'urbanisme
L'Etat verse également des subventions ou des dotations en capital
à des établissements publics d'aménagement ou à des
sociétés d'économie mixte au titre de grandes
opérations nationales (chapitre 65-23 article 50). Les
50 millions de francs figurant, à ce titre, dans le projet de loi
de finances pour 1999, sont essentiellement destinés à participer
au financement de l'opération
Euroméditerranée
qui
tend à
requalifier
un site au centre de Marseille. Ces
crédits sont en hausse de près de 14 % par rapport à
1998, en 1999.
La politique foncière
Quinze millions de francs d'autorisations de programme (inscrits au
chapitre 55-21 article 20) sont consacrés aux dépenses de
gestion et d'entretien du patrimoine de l'Etat.
Désormais, le Gouvernement entend mettre en oeuvre une politique plus
active de gestion du patrimoine foncier de l'Etat, notamment dans les villes
nouvelles et sur des sites stratégiques. Dans ces zones, il est
envisagé de "
clarifier les règles de portage du foncier,
l'Etat assurant le portage du foncier urbanisable à long terme, les
établissements publics d'aménagement des villes nouvelles prenant
en charge le foncier urbanisable à court et moyen terme
".
Les moyens des services déconcentrés
Les crédits destinés aux études locales
(chapitre 57-30 article 40) -qui ne figurent pas dans
l'agrégat urbanisme et aménagement foncier-
s'élèvent à 33,804 millions de francs d'autorisations
de programme pour 1999. Ils sont destinés à financer :
- les "
porter à connaissance
" dans lesquels
"
la responsabilité de l'Etat est partagée avec celle des
collectivités locales, notamment en matière de
mobilité
urbaine
et les procédures de
planification locale,
en
particulier dans les agglomérations où se manifeste un
développement des schémas directeurs
" ;
- la
poursuite des études préalables
à
l'élaboration de
six directives territoriales
d'aménagement
(DTA) ;
- la
mise en oeuvre des lois "
littoral
" et
"
montagne "
" qui requièrent le maintien
d'une présence forte de l'Etat auprès des collectivités
locales, en particulier en raison des risques contentieux
".
Votre rapporteur souhaiterait que les crédits figurant au
chapitre 57-30, article 40 soient, à l'avenir, inclus dans
l'agrégat consacré à l'urbanisme afin d'accroître la
lisibilité du "
bleu budgétaire
"
.
II. LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'URBANISME, DE L'HABITAT ET DE LA CONSTRUCTION
Suivant les conclusions du rapport Santel, le Gouvernement a créé par décret du 6 mars 1998 une nouvelle direction générale dotée d'une organisation spécifique.
A. LES CONCLUSIONS DU RAPPORT SANTEL
En
juillet 1997, M. Gilbert Santel a reçu du ministre de
l'équipement, de la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement et du secrétaire d'Etat chargé du logement une
mission d'expertise visant notamment à créer, au sein du
ministère de l'Equipement, "
une direction
générale regroupant les attributions actuelles de la direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme et celles de la direction de
l'habitat et de la construction
"
1(
*
)
. Dans son rapport,
présenté à la fin de l'été 1997,
M. Santel préconisait la création d'une direction
générale de l'urbanisme et de la construction, chargée
de :
- développer les
synergies
entre les
politiques de
l'habitat
et les
politiques urbaines
;
- renforcer les compétences du ministère, notamment en
matière de
politique foncière
, de
politique de la
ville
et de
financement de l'aménagement
;
- favoriser une
approche globale des problèmes urbains
(articulation transports-développement urbain, écologie urbaine,
logement et cadre de vie).
Le même document préconisait de faire figurer le terme d'urbanisme
dans le nom même de la nouvelle direction générale en
notant qu'il convenait d'entendre ce terme comme un synonyme de
"
culture, science et technique de la construction, de
l'aménagement et du fonctionnement des agglomérations
"
et comme un concept qui "
recouvre aussi bien les questions
d'investissement, de fonctionnement, les infrastructures et les
équipements, les services, l'habitat ou les transports et la gouvernance
urbaine
". Les conclusions du rapport Santel ont été
approuvées par le Gouvernement à l'automne 1997. Elles ont servi
de base de travail aux rédacteurs du décret qui a
fusionné, au printemps 1998, la Direction de l'habitat et de la
construction (DHC) et la Direction de l'aménagement foncier et de
l'urbanisme (DAFU), afin de créer la Direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
B. LE DÉCRET DU 6 MARS 1998 FIXANT LES MISSIONS DE LA DGUHC
Le
décret n° 98-141 du 6 mars 1998 modifiant le
décret n° 85-659 du 2 juillet 1985 fixant
l'organisation de l'administration centrale du ministère de
l'équipement a déterminé les compétences de la
Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la
construction, qui est notamment chargée d'élaborer :
- les politiques de l'urbanisme, du logement et de la construction ;
- la politique de mise en valeur et d'aménagement des espaces
notamment urbains, et les politiques urbaines et de l'habitat ;
- les règles relatives à l'occupation des sols ;
- les politiques relatives aux financements, aux aides publiques, à
la fiscalité du logement et à la mise en oeuvre du droit au
logement ;
- la politique technique de la construction ;
- la réglementation applicable aux organismes constructeurs de
logements sociaux et à leur contrôle ;
- les interventions de l'Etat dans les opérations
d'aménagement urbain et de politique foncière ;
- la tutelle des établissements publics relevant du code de
l'urbanisme ;
- la mise en oeuvre de la politique de la ville en matière
d'aménagement urbain et d'habitat ;
- les études prospectives d'aménagement de
l'habitat.
C. L'ORGANISATION DE LA DGUHC
L'organisation interne
de la DGUHC s'articule autour de
trois services, de trois missions et de deux secrétariats
prévus par plusieurs arrêtés du 23 avril 1998.
Les services
Le
service du développement urbain et de l'habitat
pilote
"
l'ensemble des politiques opérationnelles communes à
l'urbanisme et au logement, depuis les financements, jusqu'au suivi des
organismes constructeurs
"
2(
*
)
, avec l'appui des services
extérieurs.
Le service de la stratégie et de la législation
"
définit les politiques de moyen et de long termes
"
et "
développe les instruments et les méthodes de la
planification urbaine
" pour contribuer à moderniser le droit
de l'urbanisme et de l'habitat.
Le service de la qualité et des professions
"
pilote les
politiques de qualité de la construction, d'ingénierie publique
du ministère et les relations avec les professionnels de
l'aménagement
".
Les missions
La
mission de la mobilité urbaine
constitue une
"
passerelle
" avec les politiques de transport.
La
mission de l'aménagement durable
établit un lien avec
le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
afin de prendre en compte les problèmes d'environnement et l'objectif de
développement durable.
La
mission territoriale,
constituée de neuf chargés
de mission, constitue l'interface entre l'administration centrale et les
services déconcentrés du ministère de l'équipement.
Les secrétariats
Le
secrétariat général des grandes opérations
d'urbanisme
pilote et anime ces opérations d'aménagement en
liaison avec les équipes des villes nouvelles.
Le
secrétariat permanent du plan urbanisme et architecture
travaille sur des programmes de recherche à vocation
interministérielle.
L'effectif total de la nouvelle direction générale
s'élève à 500 personnes, dont plus de la moitié
appartiennent au cadre A de la fonction publique.
III. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. POUR UNE PRÉSENTATION PLUS CLAIRE
A
l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1996,
Madame Josette Durrieu, avait, en sa qualité de rapporteur
pour avis de votre commission des Affaires économiques, souligné
le manque de clarté des documents budgétaires relatifs à
l'urbanisme. Trois ans plus tard, son successeur constate que cette remarque
est toujours d'actualité.
Le fascicule " urbanisme et services communs " qui existait jusqu'au
projet de loi de finances pour 1998 a été scindé en deux
nouveaux " bleus " : l'un est consacré aux " services
communs " tandis que l'autre est intitulé " urbanisme et
logement ". Cependant, certains crédits destinés à la
politique de l'urbanisme figurent encore au fascicule " services
communs ", ce qui constitue une première source de confusion, comme
on le verra ci-dessous.
Au sein du fascicule " urbanisme et logement " lui même, existe
un agrégat n° 5 intitulé " urbanisme et
aménagement foncier " dont on pourrait croire qu'il regroupe
l'ensemble des crédits de l'urbanisme figurant dans ce document. Tel
n'est pas le cas puisque ces crédits sont, à cause de
l'application de la nomenclature du budget civil de la Recherche et du
développement (BCRD), répartis entre l'agrégat
n° 5 précité et un agrégat n° 4,
intitulé " recherche ". Ceci constitue une seconde source
d'obscurité comptable.
Si l'on ajoute à cette présentation les modifications qui
affectent l'ordonnancement des lignes budgétaires d'une année sur
l'autre, (telles que des regroupements et des éclatements de chapitres),
il s'avère très difficile d'apprécier un budget
caractérisé par ce que votre rapporteur pour avis qualifiait,
voici trois ans, de " mouvement perpétuel " des lignes
comptables. Certes, les transformations du budget de l'urbanisme s'expliquent,
pour partie, par l'évolution des compétences du ministère
de l'équipement et notamment par le transfert de certaines d'entre elles
au ministère de l'environnement (espaces protégés) puis au
ministère de la culture (architecture) en 1995 et en 1996. Cependant,
votre Commission des Affaires économiques
souhaite vivement que le
Gouvernement s'emploie à remédier à cette situation qui,
en portant atteinte à la clarté des évolutions
budgétaires, limite la portée de l'autorisation de
dépenses que délivre le parlement à l'occasion du vote de
la loi de finances
.
B. ANALYSE DÉTAILLÉE
1. Crédits figurant au fascicule " services communs "
Le montant de ces crédits figure dans le tableau ci-après.
CRÉDITS DESTINÉS À L'URBANISME
FIGURANT
AU FASCICULE " SERVICES COMMUNS "
|
|
Crédits de paiement (en francs) |
|||
|
|
Dotations 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total 1999 |
|
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
|
|
31-95-51
|
13.285.903 |
13.285.903 |
871.447 |
14.157.800 |
|
34-98-72
|
- |
- |
7.184.553 |
7.184.553 |
|
44-10-20
|
15.846.890 |
15.846.890 |
+ 182.812 |
16.029.702 |
Les
chapitres 31-95 et 34-98, dont le total s'élève à
21 millions de francs en crédits de paiement, permettent
essentiellement de rémunérer les
vacations
effectuées
dans les directions départementales de
l'équipement
par des architectes et des urbanistes-conseils
.
Chacune de ces vacations bimensuelles est facturée environ
2062 francs par jour. Leur coût total s'élève à
14 millions de francs au titre du chapitre 31-95, article 51, d'une
part, et à 7 millions de francs au titre du chapitre 34-98,
article 72 (nouveau), d'autre part.
Ils enregistrent, en apparence, une forte hausse qui s'explique par deux
raisons. La première est technique. Jusqu'en 1998, les architectes et
urbanistes conseils étaient en partie payés sur des
crédits du titre V pour 4,196 millions de francs. Afin de
donner à ces crédits une imputation comptable plus conforme
à leur destination, ils ont été reversés dans le
titre III (chapitre 34-98-72 nouveau précité). La seconde
raison tient aux conséquences financières d'une décision
juridictionnelle aux termes de laquelle les architectes et urbanistes conseils
n'étant pas des prestataires de services, l'Etat doit acquitter les
cotisations URSSAF correspondant à leur rémunération. Un
surcoût de 3,86 millions de francs s'en est suivi pour l'Etat. Il
explique l'augmentation de la dotation du chapitre 34-98 article 72
précité.
Enfin, les crédits de fonctionnement du secrétariat
général des villes nouvelles (SGVN), organisme
interministériel, enregistrent une légère hausse,
atteignant 16 millions de francs. Votre rapporteur pour avis note que le
secrétaire général des grandes opérations est
également secrétaire général des villes nouvelles.
Il s'interroge, dans ces conditions, sur la possibilité de rapprocher
ces deux entités.
2. Crédits figurant dans l'agrégat n° 4 " Recherche "
A
compter de 1999, le secrétariat du plan urbanisme et architecture, qui
emploie environ 45 personnes exercera les compétences et disposera
des moyens de financement de l'ancien plan urbanisme (704.618 francs) et
de l'ancien plan architecture (2.217.251 francs). La dotation qui lui est
consacrée (soit 2.921.869 francs) figure au chapitre 34-30
article 20. Elle ne varie pas par rapport à 1998.
Les crédits d'études de la DGUHC s'élèvent en 1998
à 49,6 millions de francs en crédits de paiement et à
52,8 millions de francs en autorisations de programme. En apparence, ces
crédits enregistrent une forte hausse. En réalité, ils
connaissent une légère décrue. La hausse, purement
" optique ", provient de l'ajout aux crédits d'études
de l'ancienne direction de l'habitat et de la construction des crédits
d'études de l'ancienne direction de l'aménagement et de
l'urbanisme.
|
PRESENTATION DES CREDITS DE L'AGREGAT "RECHERCHE" ( 04 ) EN RAPPORT AVEC L'URBANISME |
||||||
|
en francs |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
||||
|
Chapitre, article |
Dotation 1998 |
Demandées pour 1999 |
Dotation 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total pour 1999 |
|
Titre III Moyens des services |
|
|
|
|
|
|
|
34-30-20 Moyens spécifiques de fonctionnement et d'information, Secrétariat du plan urbanisme |
|
|
2 217 251 |
2 217 251 |
704 618 |
2 921 869 |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
57-30-40 Construction, logement, habitat et urbanisme, études locales |
19 000 000 |
52 804 000 |
20 850 000 |
23 272 000 |
26 402 000 |
49 674 000 |
|
57-30-10 Etudes générales |
10 000 000 |
14 704 000 |
11 150 000 |
6 919 000 |
7 675 000 |
14 594 000 |
|
57-30-20 Plan urbanisme construction et architecture (recherche) |
16 500 000 |
25 400 000 |
15 100 000 |
13 338 000 |
10 160 000 |
23 498 000 |
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
65-30-10 Plan urbanisme construction et architecture (recherche) |
5 800 000 |
6 400 000 |
5 400 000 |
3 727 000 |
3 200 000 |
6 927 000 |
|
TOTAL GENERAL |
51 300 000 |
99 308 000 |
52 500 000 |
47 256 000 |
48 141 618 |
97 614 869 |
source : " bleu " budgétaire
L'accroissement -évoqué plus haut- de
4,196 millions de francs des crédits destinés à payer
les architectes et urbanistes conseils a été en partie
gagé sur ces crédits d'étude qui enregistrent donc une
légère baisse. La même remarque vaut pour les
crédits d'étude visés à l'article 10 du
même chapitre intitulé " études
générales ", qui proviennent de la fusion des moyens de la
DAU et de ceux de la DHC dont la réduction a, en partie, servi de gage
au paiement des charges sociales des architectes et urbanistes conseils.
L'accroissement apparent des crédits de recherche du plan urbanisme
construction et architecture (PUCA) à l'article 10 du même
chapitre, qui atteignent 6,9 millions de francs, provient également
de la fusion entre le plan urbanisme et le plan architecture. Le PUCA octroie
des subventions à des organismes de recherche afin de réaliser
des études (par exemple sur le logement de qualité à
coût modéré, sur le stationnement résidentiel, sur
les quartiers de gare ou sur le sport en ville).
3. Crédits figurant dans l'agrégat n° 5 " urbanisme "
Les
crédits relatifs à
l'aménagement foncier et à
l'urbanisme
(agrégat 05) figurant au fascicule budgétaire
"
urbanisme et logement
" au titre du ministère de
l'équipement, des transports et du logement s'élèvent
à
155,2 millions de francs
.
Ils se composent pour
150 millions de francs
(soit 97 %) de
dépenses en capital
, et pour
5,2 millions
de francs
de
dépenses ordinaires
. Ces crédits se répartissent
en quelques masses principales : 53 millions de francs sont
destinés au financement des agences d'urbanisme, environ
42 millions de francs sont consacrés tant aux subventions aux
opérations exceptionnelles qu'à la dotation globale
d'équipement des villes nouvelles ; enfin, douze millions de francs
sont alloués aux acquisitions foncières.
|
PRESENTATION DES CREDITS DESTINES A L'AMENAGEMENT FONCIER ET A L'URBANISME (Agrégat n° 5) |
|||||||
|
|
Autorisations de programme (en F) |
Crédits de paiement (en F) |
|||||
|
Chapitre, article |
Dotation 1998 |
Demandées pour 1999 |
Dotation 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total pour 1999 |
|
|
Titre III Moyens des services |
|
|
|
|
|
|
|
|
34-30-30 Fonctionnement spécifique (nouveau) |
|
|
|
|
1 077 036 |
1 077 036 |
|
|
34-30-40 Edition et publication (nouveau) |
|
|
|
|
3 738 402 |
3 738 402 |
|
|
Titre IV Interventions publiques, action économique,encouragements et intervention |
|
|
|
|
|
|
|
|
44-30-40 Etablissements d'enseignement et de formation |
|
|
|
|
428 568 |
428 568 |
|
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
|
55-21-20 Acquisitions foncières |
14 951 000 |
15 000 000 |
|
7 500 000 |
4 500 000 |
12 000 000 |
|
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
|
65-06 Dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles(nouveau) |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 Agglomérations nouvelles |
35 000 000 |
|
42 171 000 |
26 550 000 |
|
26 550 000 |
|
|
20 Dotation de construction des collèges |
10 000 000 |
|
18 885 000 |
9 600 000 |
|
9 600 000 |
|
|
30 Dotation de construction des lycées |
7 000 000 |
|
13 944 000 |
5 960 000 |
|
5 960 000 |
|
|
65-23-20 Expérimentations et innovations urbaines et architecturales |
1 064 000 |
1 000 000 |
1 157 000 |
700 000 |
300 000 |
1 000 000 |
|
|
65-23-40 Agences d'urbanisme |
53 000 000 |
53 000 000 |
53 000 000 |
|
53 000 000 |
53 000 000 |
|
|
65-23-50 Action foncière et aménagement urbain, opérations exceptionnelles |
43 936 000 |
50 000 000 |
37 203 000 |
26 910 000 |
15 000 000 |
41 910 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL GENERAL |
164 951 000 |
119 000 000 |
166 360 000 |
77 220 000 |
78 044 006 |
155 264 006 |
|
source : " bleu " budgétaire
Les
crédits de fonctionnement du chapitre 34-30, article 30 sont
destinés à payer des actions de formation des agents de l'Etat et
de professionnels. A l'instar des autres moyens de fonctionnement du
ministère de l'équipement, ils diminuent de 2 % environ.
Quant aux crédits de l'article 40 du même chapitre, qui sont
destinés à des dépenses d'édition, ils restent
stables en francs courants, ce qui implique une légère baisse en
francs constants.
La baisse enregistrée par la dotation globale des agglomérations
nouvelles se traduit au chapitre 65-06, articles 10 à 30, tant
en autorisations de programme (qui sont supprimées) qu'en crédits
de paiement. Cette réduction était prévue depuis 1993. En
effet, la DGE des agglomérations nouvelles, qui a été
créée en 1983, pour cinq ans, a été reconduite en
1988 et 1993. Cette dotation n'étant pas renouvelée après
1998, les agglomérations nouvelles seront désormais régies
par le droit commun de la DGE. Celui-ci ne prévoit pas que les communes
reçoivent de dotation spécifique au titre des collèges et
des lycées. Afin d'atténuer l'incidence de cette suppression pour
les agglomérations nouvelles, le chapitre 65-01 a été
ouvert au titre des charges communes du ministère de l'économie
et des Finances. Il permet de verser des aides spécifiques aux syndicats
d'agglomérations nouvelles les plus endettés, tant au titre de
leur budget de fonctionnement qu'en ce qui concerne le remboursement du
différé d'amortissement des emprunts souscrits.
Les crédits consacrés aux expérimentations
pré-opérationnelles du plan urbanisme
3(
*
)
(chapitre 65-23 article 20)
subissent une réduction de près de 14 %), ils atteignent
1 million de francs en autorisations de programme et en crédits de
paiement.
En revanche, les crédits consacrés aux agences d'urbanismes sont
maintenus au niveau de 53 millions de francs en autorisations de programme
comme en crédits de paiement, ce qui tranche avec le mouvement continu
de baisse qu'ils avaient enregistré au cours des derniers exercices.
Les crédits du chapitre 65-23, article 5 sont destinés
à octroyer des subventions à des opérations
exceptionnelles. Ils croissent de 13 % environ en autorisations de
programme et en crédits de paiement et atteignent respectivement 50 et
42 millions de francs. L'essentiel de ces crédits est
mobilisé au titre de l'opération
" Euroméditerrannée " qui est menée à
Marseille.