LA DÉFENSE EXTÉRIEURE CONTRE L'INCENDIE
À la demande de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, la Division de la Législation comparée a effectué une recherche sur la défense extérieure contre l'incendie en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni (Angleterre).
À titre liminaire, il convient de souligner que cette notion de défense extérieure contre l'incendie n'a pas d'équivalent dans les pays étudiés. La recherche s'est donc axée sur l'organisation du système de protection et de défense contre les incendies, les moyens y concourant, la répartition des bouches d'incendie, lorsque de telles informations étaient disponibles, ainsi que des illustrations d'initiatives existantes en matière de culture du risque, voire d'autoprotection.
En Allemagne, la protection contre les incendies relève de la compétence des Länder , lesquels attribuent aux communes les missions de gérer les services de sapeurs-pompiers et d'assurer l'approvisionnement en eau d'extinction. Si des recommandations peuvent émaner des associations professionnelles de pompiers ou des distributeurs d'eau, les communes demeurent libres de les adapter en fonction de la situation locale.
En Italie, le département des sapeurs-pompiers, des secours publics et de la défense civile du ministère de l'intérieur et, au niveau territorial, le corps des sapeurs-pompiers ont la compétence exclusive en matière de prévention des incendies (à l'exception des feux de forêt) et de réglementation. L'installation et l'entretien des bouches d'incendie sont assurés par les communes, sans qu'il existe de cadre législatif prescriptif sur la répartition des points d'eau.
Quant au Royaume-Uni (Angleterre), des lignes directrices sont émises au niveau national, tout en donnant une marge d'appréciation importante aux acteurs locaux en matière d'évaluation des risques à leur échelle.
A. L'ALLEMAGNE
1. Répartition des compétences
La protection contre les incendies (Brandschutz) relève, en Allemagne, de la compétence des Länder . Chaque Land dispose de sa propre loi et de ses propres règlements de construction en la matière. Les principaux acteurs impliqués dans la protection et la lutte contre les incendies sur le terrain sont :
- les municipalités (Gemeinde) qui sont responsables de la mise en place et de la gestion des services de sapeurs-pompiers (Feuerwehr) . Dans treize États fédérés sur seize, la législation énonce également explicitement l'obligation des municipalités ou, le cas échéant, de la ville (Stadt) d'assurer l'approvisionnement en eau contre les incendies (Löschwasserversorgung ) 186 ( * ) 187 ( * ) ;
- dans les municipalités où l'approvisionnement en eau a été privatisé, les sociétés de distribution d'eau sont responsables de l'approvisionnement en eau contre les incendies. Ceci doit toutefois être autorisé par la législation du Land et être expressément prévu dans le contrat de concession.
- les arrondissements (Landkreise) se voient généralement confier comme tâches la maintenance d'un centre opérationnel de contrôle, la mise en place et l'exploitation des systèmes d'alarme aux populations et, éventuellement, le soutien aux municipalités pour l'achat de véhicules et d'équipements ;
- l'État fédéré (Land) soutient les municipalités pour l'achat et l'entretien des véhicules, du matériel, voire des casernes de pompiers, à travers l'octroi de subventions. Il soutient la normalisation et la recherche et le fonctionnement des écoles de pompiers.
Dans la plupart des Länder , la législation précise que les autorités peuvent obliger les propriétaires de certains bâtiments ou installations présentant des risques particuliers à fournir et entretenir un approvisionnement spécial en eau d'extinction à leurs propres frais. Dix États fédérés prévoient également la possibilité pour les autorités locales compétentes d'obliger les propriétaires ou utilisateurs de bâtiments éloignés et/ou qui ne sont pas raccordés au réseau public d'eau d'extinction (ou de façon suffisante) de prévoir leurs propres moyens d'extinction (Löschmittel) . Les législations ne définissent pas la notion de « bâtiment éloigné » (voir infra ).
À titre d'exemple, dans le Bade-Wurtemberg, l'article 3 de la loi sur les sapeurs-pompiers (Feuerwehrgesetz) énonce que « chaque commune doit mettre en place, équiper et entretenir à ses frais une brigade de pompiers efficace et adaptée aux conditions locales. Elle a notamment pour tâches : 1. d'habiller uniformément les pompiers, de les équiper personnellement et de les former ; 2. de se procurer et entretenir les équipements et installations de lutte contre l'incendie nécessaires au déploiement ordonné et réussi des pompiers, ainsi que les installations et dispositifs de communication ; 3. d'assurer la disponibilité constante des réserves d'eau d'extinction et des autres moyens d'extinction d'incendie correspondant aux évolutions techniques ... » 188 ( * ) . Ce même article prévoit que le maire peut obliger les propriétaires de certains immeubles ou édifices à fournir et entretenir des moyens spécifiques d'extinction, par exemple, lorsque ceux-ci accueillent un grand nombre de personnes, mettraient gravement en danger l'environnement en cas d'accident ou que les conditions de leur défense contre l'incendie sont difficiles. Le maire peut également « obliger les propriétaires de bâtiments éloignés à construire et entretenir des systèmes d'eau d'extinction pour ces bâtiments » . Par ailleurs, conformément à l'article 44 de la loi sur l'eau (Wassergesetz) , les communes sont responsables de l'approvisionnement en eau publique mais sont libres de choisir le mode d'organisation pour accomplir cette tâche. En particulier, « l'eau doit être disponible avec une pression suffisante pour assurer si nécessaire l'approvisionnement en eau d'extinction dans les zones d'habitation » .
2. Moyens et organisation matérielle
En matière d'approvisionnement en eau d'extinction, les législations et réglementations allemandes distinguent entre :
- d'une part, l'approvisionnement en eau d'extinction dépendant du réseau principal de canalisations (abhängige Löschwasserversorgung) . Celui-ci est principalement assuré par les bouches d'incendie (Hydranten) publiques qui sont soit situées en surface, soit enterrées et raccordées au réseau d'eau potable. En cas de prélèvement sur le réseau d'eau potable, le document de travail de l'association des distributeurs d'eau et de gaz ( DVGW-Arbeitsblatt W 405 ) 189 ( * ) constitue le document de référence pour déterminer les besoins en eau d'extinction et éviter une chute trop forte de la pression sur le réseau, une fluctuation de la pression ou des problèmes d'hygiène en cas de reflux. Par ailleurs, selon la législation en vigueur dans le Land , les entreprises peuvent être tenues d'installer et de maintenir des bouches d'incendie dans leurs locaux ou aux abords de ceux-ci ;
- et d'autre part, l'approvisionnement en eau d'extinction indépendant (unabhängige Löschwasserversorgung) . Cela comprend les points d'eau naturels (fleuves, ruisseaux, lacs) et les points d'eau artificiels (barrages, puits, plans d'eau, citernes d'eau de pluie). Ces points d'eau sont utilisés lorsque l'approvisionnement en eau dépendant du réseau principal de canalisations n'est pas possible et à condition que la voie d'accès et les conditions de prélèvements soient bonnes et sûres et de faire l'objet d'une signalisation 190 ( * ) .
En cas d'extrême urgence, certains Länder autorisent le prélèvement d'eau de piscines, publiques ou privées, pour lutter contre les incendies 191 ( * ) .
3. Les obligations de répartition des points d'eau
Les législations des Länder en matière de protection contre les incendies fixent aux communes une obligation de résultat concernant l'approvisionnement en eau d'extinction. Elles ne prescrivent pas de distance minimale entre les points d'eau ou les bouches d'incendie.
Un document adopté en 2018 par l'association allemande des sapeurs-pompiers et le groupe des chefs de services incendie professionnels, en concertation avec l'association des fournisseurs d'eau et de gaz DVGW, énonce toutefois les recommandations suivantes pour la fourniture d'eau à partir de bouches d'incendie publiques 192 ( * ) :
- les bouches d'incendie doivent être disposées de manière à permettre un soutirage facile de l'eau ;
- l'approvisionnement en eau pour la lutte contre l'incendie et le sauvetage des personnes doit être assuré à une distance maximale de 75 mètres entre la zone de circulation et l'entrée du bâtiment ;
- les distances entre les bouches d'incendie des réseaux locaux, qui servent à l'alimentation en eau d'extinction (protection de base), ne doivent pas dépasser 150 mètres. Des distances plus importantes entre bouches d'incendie nécessitent une compensation par d'autres points d'extraction d'eau appropriés ;
- le besoin en eau d'extinction pour la protection de base est de 800 litres/minute (48 m 3 /heure) pour les bâtiments bas (jusqu'à 3 étages pleins) et d'au moins 1 600 litres/minute (96 m 3 /heure) pour les autres bâtiments. Cependant, des points de prélèvement d'un débit de 400 litres/minute (24 m 3 /heure) peuvent être acceptés si la totalité de la quantité d'eau d'extinction peut être sécurisée dans un rayon de 300 mètres à partir d'un maximum de deux points de prélèvement ;
- le besoin total en eau d'extinction doit être assuré dans un rayon de 300 mètres d'un bâtiment en feu (sauf en cas d'obstacle insurmontable comme une autoroute).
Les exigences décrites ci-dessus ne concernent que la protection de base contre l'incendie dans les zones résidentielles, commerciales, mixtes ou industrielles, sans risque élevé pour les biens ou les personnes. Des exigences plus importantes peuvent être prescrites dans certaines zones industrielles ou commerciales.
Il est indiqué que « si les exigences ci-dessus pour l'approvisionnement en eau d'extinction ne peuvent pas être satisfaites de manière adéquate, d'autres options doivent être envisagées, par exemple via des réservoirs d'eau d'extinction souterrains, des puits, des retenues d'eau ou, si la distance est trop grande, d'autres bouches d'incendie. La coordination des travaux et de la prise en charge des coûts a lieu, le cas échéant, entre la commune et la société de distribution d'eau » .
Les autorités communales demeurent compétentes en dernier ressort pour fixer la répartition des points d'eau, dont les bouches d'incendie, et peuvent s'écarter de ces recommandations. Par exemple, les lignes directrices pour l'approvisionnement en eau d'extinction de l'arrondissement de Ravensburg, dans le Bade-Wurtemberg, adoptées en 2010, prévoient une distance maximale autorisée entre un édifice et le premier point d'eau d'extinction de 200 mètres. Ce premier point d'eau doit couvrir au moins 50 % du besoin en eau d'extinction. L'ensemble des besoins en eau d'extinction doit être assuré dans un rayon de 300 mètres 193 ( * ) .
Les municipalités peuvent également tolérer des besoins en eau d'extinction moindres pour les propriétés individuelles isolées du centre-ville, après examen par les sapeurs-pompiers 194 ( * ) .
4. Autoprotection, culture du risque et détecteurs de fumée
Comme mentionné précédemment, certains Länder donnent la possibilité aux communes d'obliger les propriétaires de bâtiments ou résidences éloignés des centres-villes, qui ne sont pas raccordés au réseau d'eau potable ou ne disposent pas d'un débit suffisant, à fournir leur propre eau d'extinction. À nouveau dans l'arrondissement de Ravensburg, la commune d'Isny en Allgäu exige des propriétaires concernés l'installation de points d'eau d'extinction décentralisés (plans d'eau, citernes ou puits d'eau d'extinction). De plus, si de nouvelles constructions ou des rénovations sont effectuées en dehors de la ville, un approvisionnement suffisant en eau d'extinction est obligatoire, sous peine de refus de permis de construire 195 ( * ) .
S'agissant des détecteurs de fumée, leur installation a été graduellement rendue obligatoire dans les nouvelles constructions dans tous les Länder , entre 2003 et 2017 196 ( * ) . Cette obligation a été ensuite étendue aux logements existants dans tous les Länder , sauf en Saxe où une telle disposition devrait toutefois être examinée à l'automne 197 ( * ) . L'installation d'un détecteur de fumée est généralement exigée dans les chambres et les couloirs, voire également dans la pièce à vivre (Berlin et Brandebourg).
B. L'ITALIE
1. Répartition des compétences
En vertu du décret législatif du 8 mars 2006 198 ( * ) , le Corps national des sapeurs-pompiers (Corpo nazionale dei vigili del fuoco) , qui appartient au ministère de l'intérieur italien, assure les services de secours public, d'extinction et de prévention des incendies, y compris les incendies de forêt, sur tout le territoire 199 ( * ) . Au niveau central, le département des sapeurs-pompiers, des secours publics et de la défense civile du ministère de l'intérieur et, au niveau territorial, le corps des sapeurs-pompiers ont la compétence exclusive en matière de prévention des incendies et de réglementation anti-incendie afin de garantir l'uniformité des normes applicables sur l'ensemble du territoire.
S'agissant des feux de forêt ou de feux « d'interface » (incendi di interfaccia) entre des zones habitées et des zones boisées, les régions sont compétentes en matière de prévision, de prévention et de lutte active 200 ( * ) tandis que l'État, à travers la flotte aérienne de la protection civile, contribue aux activités d'extinction aux côtés des sapeurs-pompiers.
L'article 24, alinéa 14 du décret législatif du 8 mars 2006 (qui reprend une disposition législative de 1941) rappelle quant à lui que « les administrations communales, dans la limite des ressources disponibles dans leurs budgets, pourvoient à l'installation et à l'entretien des bouches incendie situées sur les voies publiques ( idranti antincendio stradali ) » . Une circulaire du ministère des travaux publics de 1964 précise qu'il revient aux préfets de s'assurer que les administrations communales adoptent les mesures nécessaires pour garantir la disponibilité en eau pour les services de lutte contre l'incendie 201 ( * ) .
2. Moyens et organisation matérielle
Les normes techniques de prévention incendie, telles que codifiées par le département des sapeurs-pompiers du ministère de l'intérieur, définissent un réseau de bouches d'incendie (rete di idranti) comme « un système d'extinction d'incendie, à commande manuelle, conçu pour contrer les effets de l'incendie, capable de fournir de l'eau à partir de dispositifs de distribution spéciaux » 202 ( * ) . Selon ce même code, le réseau de bouches d'incendie appartient aux moyens de protection active contre les incendies, au même titre que les systèmes d'alarme, d'extinction et de contrôle de la fumée et de la chaleur.
Les règlements locaux sur les services de distribution d'eau (servizio idrico integrato) précisent généralement que les gestionnaires doivent se rendre disponibles pour installer les bouches d'incendie sur la voie publique, qui font partie du réseau d'alimentation en eau, et que les communes supportent les coûts associés à cette installation et la consommation d'eau associée 203 ( * ) . La ville de Venise finance par exemple, depuis 2017, la mise aux normes et l'extension de son réseau anti-incendie dans le centre historique (nouvelles bouches d'incendie et prolongement du réseau d'alimentation), à hauteur de plusieurs millions d'euros par an 204 ( * ) . L'installation et la maintenance du réseau privé de bouches d'incendie et de points d'eau sont quant à eux à la charge des utilisateurs 205 ( * ) . Ces règlements prévoient aussi des sanctions en cas d'utilisation des bouches d'incendie publiques pour d'autres motifs que l'extinction d'un feu.
D'autres moyens que les bouches incendie, à colonne ou enterrées, peuvent être utilisées par les communes pour assurer la fourniture d'eau en cas d'incendie dans des zones difficilement accessibles ou plus reculées, comme des réservoirs et des systèmes de pompage. Les projets doivent être soumis au préalable au commandement des sapeurs-pompiers de la province, qui consulte si nécessaire la direction régionale, afin de s'assurer de cohérence et de l'adéquation aux normes en vigueur 206 ( * ) . Lors de leurs contrôles périodiques, les sapeurs-pompiers peuvent eux-mêmes prescrire certains travaux. À titre d'exemple, la ville de Rome a financé en 2017 la construction d'un réservoir d'eau de 10 mètres cube, situé en sous-sol à proximité d'un marché, pouvant être alimenté par l'eau de pluie ou par des camions citernes municipaux, ainsi qu'un système de pompage 207 ( * ) . Une commune en zone de montagne, en Lombardie, a installé en 2018 un réservoir anti-incendie à 1 000 mètres d'altitude et un réservoir de chargement pour hélicoptère, financés quasi intégralement par la région, compte tenu de la contribution de ces installations à la lutte contre les feux de forêt 208 ( * ) .
Les piscines peuvent être ponctuellement utilisées comme réservoirs anti-incendie mais l'organe national de normalisation UNI considère que l'utilisation de l'eau d'une piscine ne permet pas d'assurer la conformité à la norme UNI 10779 relative aux bouches d'incendie (voir infra ) 209 ( * ) .
3. Les obligations de répartition des points d'eau
Les recherches n'ont pas mis en évidence l'existence d'une disposition législative ou réglementaire générale prescrivant la distanciation maximale entre deux bouches incendie sur la voie publique.
Le décret ministériel du 20 décembre 2012 règlemente les normes de prévention incendie des systèmes de protection active contre l'incendie (dont les points d'eau et systèmes d'arrosage) pour les activités telles que les écoles, les bureaux, les bâtiments d'habitation civile, les garages, les établissements sanitaires, les salles de spectacle, et les enceintes sportives 210 ( * ) . Mais il ne traite pas des points d'eau du réseau de protection sur les voies publiques. Le texte indique que, pour les activités couvertes, les normes adoptées par l'organisme national de normalisation (Ente Italiano di Normazione - UNI) s'appliquent pour établir le dimensionnement du réseau de points d'eau. Ainsi, la norme UNI 10779 est considérée comme la solution conforme pour la plupart des activités civiles 211 ( * ) . Le type de protection (interne ou externe) et les caractéristiques d'alimentation en eau dépendent de l'évaluation des risques réalisée par le commandement des sapeurs-pompiers. Il est également précisé que la protection extérieure d'une entreprise ou activité peut, après avis du commandement des sapeurs-pompiers, être remplacée par le réseau public à condition que la bouche à incendie soit à proximité immédiate de l'entreprise ou activité ( « un chemin dégagé de 100 mètres maximum entre une bouche d'incendie publique et l'activité est considéré comme acceptable » 212 ( * ) ).
Plusieurs cartographies de bouches incendie de municipalités semblent confirmer l'absence de prescription nationale concernant la distance entre bouches incendie ou points d'eau du réseau public. Par exemple, la cartographie de la ville de Rome montre un réseau de bouches d'incendie dense en centre-ville mais plus épars dans la périphérie, avec certaines colonnes à eau défectueuses 213 ( * ) .
Le règlement sur les bouches d'incendie publiques de la province de Pescara, dans les Abruzzes, établi par l'ordre des ingénieurs de la province, suggère toutefois que des recommandations ou lignes directrices peuvent être établies au niveau local 214 ( * ) . Ce règlement rappelle ainsi certains principes généraux : le raccordement des bouches d'incendie doit être effectué de préférence sur le réseau de distribution d'eau potable ; les bouches d'incendie au-dessus du sol (à colonne) doivent être privilégiées par rapport aux bouches en sous-sol, partout où cela est possible. En matière de distribution des bouches d'incendie, les distances suivantes (mesurées comme la longueur du chemin réel le long des routes) doivent être respectées dans cette province :
- dans les zones comportant des groupes de bâtiments (centres habités, zone industrielle) facilement accessibles aux véhicules de lutte contre l'incendie, la distance maximale entre les bouches d'incendie ne doit pas dépasser 120 mètres et la distance entre chaque bâtiment et la bouche d'incendie la plus proche ne doit pas dépasser 80 mètres ;
- dans les zones comportant des groupes de bâtiments et à accessibilité limitée aux véhicules de lutte contre l'incendie (par exemple, les rues piétonnes des centres historiques), la distance maximale entre les bouches d'incendie ne doit pas dépasser 60 mètres et la distance entre chaque bâtiment et la bouche d'incendie la plus proche ne doit pas dépasser 40 mètres ;
- dans les zones avec des bâtiments dispersés, il est seulement exigé que la distance entre chaque bâtiment et la bouche d'incendie la plus proche ne dépasse pas 160 mètres.
4. Autoprotection, culture du risque et détecteurs de fumée
Les recherches conduites n'ont pas mis en évidence l'existence de dispositions législative ou réglementaire concernant l'autoprotection des habitations (hormis les normes anti-incendie obligatoires pour la construction d'immeubles). Le plan de prévention des risques de feu de forêt de la région Toscane 215 ( * ) souligne toutefois, s'agissant des feux d'interface entre zones habitées et zones boisées, la nécessité de sensibiliser et d'impliquer la population locale située dans les zones à risque. L'enjeu principal est de mettre en place des bandes de protection coupe-feu et des espaces défensifs autour des habitations. Ainsi, la région a adhéré en 2018 à l'initiative Firewise Communities créé par l'association américaine National Fire Protection , et organisé des journées de prévention et de formation ouvertes à la population locale. Dans le cadre de son plan pour 2019-2021, la région a pour objectif de définir, structurer et rendre opérationnelles des communautés firewise au niveau local qui pourraient être activées en cas d'incendie dans des zones d'interface.
S'agissant de la sensibilisation des jeunes citoyens au risque d'incendie, l'article 5 de la loi du 21 novembre 2000 dispose que l'État et les régions doivent favoriser l'intégration d'activités éducatives qui sensibilisent aux questions environnementales et à la lutte contre les incendies dans l'enseignement 216 ( * ) . Le projet « École sûre » (Scuola Sicura) en est une illustration. Il s'agit d'un programme pédagogique créé par le ministère de l'intérieur en collaboration avec le ministère de l'éducation et la direction de la protection civile qui inclut dans le programme scolaire différents enseignements relatifs à la protection civile. Les élèves apprennent notamment les éléments essentiels de la prévention des incendies, non seulement en milieu scolaire mais également dans les habitations 217 ( * ) .
Toutefois, s'agissant des détecteurs de fumée, la loi et la réglementation italiennes n'imposent pas l'obligation d'installer de tels détecteurs dans les habitations privées.
C. LE ROYAUME-UNI
1. Répartition des compétences
Les différents acteurs concourant aux activités de défense contre les incendies sont :
- les autorités d'incendie et de secours (Fire and rescue Authority-FRA) , au nombre de 45, sont des organismes de collectivités locales chargés, dans la zone où ils exercent leurs fonctions, du maintien et de la supervision d'un service d'incendie et de secours ;
- les services d'incendie et de secours (Fire and Rescue Services-FRS) : il s'agit de l'unité opérationnelle de la défense contre les incendies. Les services d'incendie et de secours sont sous le contrôle d'une local authority et supervisés par une autorité d'incendie et de secours (FRA), elle-même composée de représentants des exécutifs locaux ;
- les compagnies des eaux (water suppliers) : elles sont en charge de l'installation des points d'eau, dont elles ont la propriété, et de leur signalisation. Elles ont l'obligation de répondre aux demandes des services d'incendie et de secours en ce qui concerne l'alimentation en eau lors des opérations de lutte contre les incendies.
La gestion du risque incendie repose en partie sur la coopération entre les services locaux qui luttent contre ce risque et les compagnies des eaux : ces dernières assurent l'approvisionnement en eau tandis que les services d'incendie et de secours sont en charge de déterminer l'emplacement des bouches d'incendie (fire hydrant) , de les tester, de les réparer voire d'effectuer leur maintenance 218 ( * ) .
Les services d'incendie et de secours et les compagnies locales des eaux sont invitées à conclure un accord, qui comprend notamment la question des coûts liés à l'utilisation de l'eau, à l'installation ou à la signalisation des bouches. Aux termes de l'article 39 de la loi de 2004 sur les services d'incendie et de secours, « un accord (...) peut inclure des conditions quant au paiement qui doit être fait à la compagnie des eaux, conformément à l'article 147 de la loi de 1991 sur les compagnies des eaux » 219 ( * ) . L'article 147 de la loi de 1991 dispose toutefois qu'aucun paiement ne peut être demandé par une compagnie des eaux à l'égard de l'eau prélevée à des fins d'extinction d'incendie ou de toute autre urgence ou à des fins de test des appareils ou de formation des personnels à la lutte contre les incendies. La facturation des travaux opérés sur demande dans le but de lutter contre les incendies est néanmoins possible (article 147 (2)) 220 ( * ) .
L'article 42 de la loi de 2004, quant à lui, dispose que « les dépenses engagées par une compagnie des eaux (...) en lien avec une bouche d'incendie doivent être assumées par le service d'incendie et de secours de la région dans laquelle la bouche d'incendie est située » .
En matière de financement, la plus grande partie des ressources financières disponibles pour les FRA provient de taxes locales et de fonds du gouvernement central, octroyés via le règlement financier pour les collectivités locales (local government finance settlement) sous la forme d'une dotation, mais également de subventions accordées dans un but spécifique. Au-delà de ces financements principaux, le FRA lève des fonds en facturant certains services non urgents.
Les FRA sont des organismes décentralisés. Selon le guide publié en 2017 par l'association des collectivités territoriales sur les services d'incendie et de secours en Angleterre, « la décision d'abolir les normes nationales en matière de couverture du risque incendie, et de les remplacer par une planification de la gestion intégrée des risques, a permis aux FRA locaux d'analyser avec attention le risque local dans des secteurs spécifiques dans lesquels ils étaient responsables, puis d'adapter les FRS pour répondre à ce risque. En agissant ainsi, l'approche cible utilisée nécessite désormais des activités de gestion des risques qui s'équilibrent à travers trois disciplines : la prévention, la protection et la réponse d'urgence » 221 ( * ) .
2. Moyens et organisation matérielle
Aux termes de la loi de 2004 sur les services d'incendie et de secours, « une autorité d'incendie et de secours doit prendre toutes les mesures raisonnables pour garantir qu'un approvisionnement en eau approprié sera disponible pour un usage par l'autorité en cas d'incendie » 222 ( * ) . L'article 40 de la même loi précise que si un service d'incendie et de secours demande, dans le cadre d'une opération de lutte contre le feu, à une compagnie des eaux de fournir une alimentation et une pression supérieures à celles qui auraient été fournies autrement, celle-ci doit prendre toutes les mesures pour s'y conformer, y compris en coupant, si besoin, l'eau dans des conduites du secteur 223 ( * ) .
De plus, « une autorité d'incendie et de secours peut utiliser toute source d'eau appropriée pour éteindre un incendie ou protéger la vie ou les biens en cas d'incendie (mais doit payer une indemnité raisonnable pour l'eau) » . Le site des services d'incendie et de secours du Kent précise à ce titre : « tout autant que les bouches d'incendie, nous pouvons utiliser des points d'eau lors d'incidents, y compris les bassins et les piscines. Ayez l'obligeance de signaler ces sources, si elles se trouvent sur un terrain privé détenu ou occupé par un particulier ou une entreprise, à l'équipe des services des eaux en précisant les informations clés telles que l'emplacement et la capacité si elle est connue. Nous connaissons déjà toutes les sources d'eau publiques, telles que les rivières. En cas d'incendie, nous utiliserons toute source d'eau disponible pour y faire face. Après l'incident, toute eau utilisée sera renouvelée gratuitement, à un moment convenu entre la compagnie locale des eaux et les services d'incendie » 224 ( * ) .
3. Les obligations de répartition des points d'eau
Les lignes directrices nationales 225 ( * ) sur l'approvisionnement en eau dans le cadre de la lutte contre un incendie rappellent que les bouches d'incendie sont fixées sur demande à des endroits appropriés, sauf sur les conduites principales, et que quiconque demande l'installation d'un tel système est redevable des frais liés aux travaux. L'annexe 5 de ces lignes directrices fixe des standards en matière de débit lors de la lutte contre un incendie. Ainsi, pour un site industriel, il est recommandé que l'infrastructure d'approvisionnement en eau soit de 20 litres par seconde sur un site d'une superficie d'au plus un hectare, tandis qu'un complexe commercial ou de tourisme devrait avoir un approvisionnement en eau capable de délivrer un débit minimal compris entre 20 et 75 litres par seconde. Pour le cas d'une mairie, par exemple, la recommandation est de 15 litres par seconde pour une seule bouche d'incendie sur site ou à une distance véhiculaire d'au plus 100 mètres du site. Pour des sites comme des écoles ou des centres de santé, le débit minimal recommandé est de 20 litres par seconde par bouche d'incendie présente sur le site ou dans un périmètre d'au plus 70 mètres 226 ( * ) .
Les recherches semblent indiquer que les services d'incendie et de secours des différentes zones gèrent la localisation des bouches d'incendie dans leur secteur.
À titre d'exemple, dans le Bedfordshire, situé dans le centre de l'Angleterre, près de 11 000 bouches d'incendie sont disséminées dans ce comté d'une superficie de 1 235 km 2 . Le service d'incendie et de secours du comté est saisi dès lors qu'un nouveau projet de construction est planifié dans le comté pour conduire une évaluation des risques et recommander le nombre et le positionnement des bouches d'incendie nécessaires 227 ( * ) . Le service indique également que « chaque bouche est placée de façon stratégique » sans pour autant mentionner une distance précise qu'il conviendrait de respecter.
De même, dans le West Yorkshire 228 ( * ) , ce sont près de 47 000 bouches qui sont installées sur un territoire de 2 029 km 2 . Le service d'incendie et de secours du comté est lui-aussi saisi quand un nouveau projet de construction est planifié pour conduire une évaluation des risques et recommander le nombre et le positionnement des bouches d'incendie nécessaires, sans qu'il soit fait mention d'une distance particulière entre deux points d'eau.
Quant au guide du service d'incendie et de secours du Cambridgeshire « construire en sécurité : lutter contre le feu » 229 ( * ) , il indique dans son point 1.5 que les exigences en matière d'approvisionnement en eau sont :
- pour les projets résidentiels, qu'aucune habitation ne devrait se situer à plus de 150 mètres, sans obstruction, d'une bouche d'incendie sur une conduite d'eau d'au moins 90 millimètres de diamètre nominal et que l'emplacement et le nombre des bouches sont déterminés par le service d'incendie et de secours, après une évaluation des risques, une fois qu'un schéma des eaux (water scheme) aura été fourni ou qu'une copie du plan de l'infrastructure existante a été remise;
- pour les projets commerciaux, les nouveaux développements doivent être situés à une distance maximale de 100 mètres par rapport à une borne d'incendie existante. Dans le cas contraire, une nouvelle bouche d'incendie doit être installée à moins de 90 mètres d'un point d'entrée et à moins de 90 mètres de la borne existante. Pour ces projets comme pour les habitations, l'emplacement et le nombre des bouches sont déterminés par le service d'incendie et de secours, après une évaluation des risques, une fois qu'un schéma des eaux (water scheme) aura été fourni ou qu'une copie du plan de l'infrastructure existante aura été remise. Lorsqu'aucun système de distribution d'eau n'est disponible ou que la pression et le débit sont insuffisants dans la canalisation, des sources d'approvisionnement alternatives doivent être proposées, à l'instar (i) d'un réservoir d'eau statique d'une capacité d'au moins 45 000 litres, (ii) d'une source, d'une rivière, d'un canal ou d'un bassin capable de fournir ou stocker au moins 45 000 litres d'eau à tout moment de l'année et pour lequel un accès, une place et une surface en dur sont disponibles pour un équipement de pompage ou (iii) de tout autre moyen visant à fournir un approvisionnement en eau pour les opérations de lutte contre les incendies et considéré comme approprié par les autorités d'incendie et de secours.
La page internet des services d'incendie et de secours de Londres, quant à elle, précise que dans la ville, les personnes ne sont jamais à plus de 90 mètres d'une bouche d'incendie, et qu'il y a toujours au moins deux bouches d'incendie à moins de dix mètres d'une école 230 ( * ) .
4. Autoprotection, culture du risque et détecteurs de fumée
En Angleterre, l'article 6 de la loi de 2004 précitée dispose que les services d'incendie et de secours doivent promouvoir la sécurité incendie dans leur secteur géographique. À cette fin, une autorité d'incendie et de secours peut prendre des dispositions pour informer sur les mesures de prévention du risque incendie ou pour fournir des conseils sur la prévention des risques incendie, la limitation de leur propagation et les moyens d'évacuation.
À l'échelle nationale, le Conseil national des chefs des services d'incendie et de secours (National Fire Chiefs Council) coordonne et soutient annuellement différentes campagnes de sensibilisation au risque incendie effectuées par les services incendie et de secours du pays et ainsi que certains de leurs partenaires 231 ( * ) . À titre d'exemple, une semaine en juin est consacrée à la sécurité à la maison.
S'agissant de l'information des acteurs locaux, le guide de l'Association des collectivités territoriales (Local Government Association) à destination des membres des autorités d'incendie et de secours rappelle que les élus locaux ont accès gratuitement à une formation sur les principes essentiels de la direction des services incendie et de secours (Fire Leadership Essentials) proposée deux fois par an. Certains séminaires thématiques peuvent également être proposés. L'Association des collectivités territoriales organise aussi une conférence annuelle sur les enjeux du risque incendie pour les autorités compétentes de ce secteur. Un bulletin d'information sur le risque incendie est également diffusé aux autorités compétentes en matière de risque incendie qui le souhaitent. Le guide de l'association se présente également comme un vadémécum présentant les grands principes de gestion du risque incendie au niveau local, les compétences et les responsabilités des différentes autorités.
En matière de détecteurs de fumée, ceux-ci sont obligatoires dans les biens locatifs depuis 2015, à chaque étage, ainsi qu'un détecteur de monoxyde de carbone dans une pièce dans laquelle est utilisé un combustible solide 232 ( * ) . Dans le cas d'un logement partagé par au moins cinq personnes n'appartenant pas au même foyer, le propriétaire a également l'obligation de fournir des extincteurs 233 ( * ) .
La page internet des services d'incendie et de secours de Londres indique cependant que si, légalement parlant, tout le monde n'est pas toujours tenu de prévoir un détecteur de fumée, ils recommandent tout de même que chacun installe un détecteur dans chaque pièce où un incendie est susceptible de se déclarer et proposent, via un petit test, de déterminer le type de détecteur qui pourrait convenir compte tenu du logement, de ses occupants et de la nature des activités qui y sont exercées 234 ( * ) .
Autoprotection : le cas de l'Australie
Au-delà des trois pays étudiés, les recherches menées par la Division de la Législation comparée ont permis de mettre en évidence un exemple intéressant en matière d'autoprotection.
En Australie, un approvisionnement en eau indépendant pour pouvoir lutter contre les incendies dans le bush est une obligation dans les nouvelles constructions 235 ( * ) . Toutefois, les critères varient selon les territoires pour déterminer ce qu'est un approvisionnement suffisant permettant de lutter contre un incendie de brousse :
- dans l'État de Victoria, les propriétés d'une superficie comprise entre 500 m 2 et 1 000 m 2 , situées dans une zone susceptible d'être atteinte par un feu de brousse, doivent fournir un volume de 5 m 3 de litres d'eau dans l'hypothèse où une bouche d'incendie est située à moins de 120 mètres de l'arrière du bâtiment. Dans le cas contraire, le volume requis est de 10 m 3 et un accès adapté aux véhicules de pompiers doit être prévu. Doivent également être installés tous les raccords nécessaires pour connecter le matériel de lutte contre l'incendie ;
- en Nouvelle-Galles du Sud, la quantité d'eau statique devant être présente dans les propriétés, lorsqu'il n'y a pas d'accès au réseau hydraulique ou que cet accès ne peut être garanti, dépend de la superficie des lieux et du nombre de logements. Elle varie entre 5 000 litres (pour une superficie de moins de 1 000 m 2 ) à 20 000 litres (pour une superficie supérieure à 10 000 m 2 ). Dans le cas d'une résidence de plusieurs logements, le minimum requis est de 5 000 litres par logement.
Toujours en Nouvelle-Galles du Sud, le programme Static Water Supply (SWS) vise à identifier les propriétés possédant des réserves d'eau statiques telles que des étangs, des ruisseaux ou des piscines pouvant être utilisés pour lutter contre un incendie. Les personnes possédant une telle réserve sont invitées à contacter au préalable leur service d'incendie et de secours local, et à accrocher de façon visible depuis la route une plaque « SWS » à la limite de leur propriété. Il s'agit d'un programme axé sur le volontariat des participants qui, comme le soulignent les services d'incendie et de secours de Nouvelle-Galles du Sud, peut « aider à éteindre un incendie s'il se produit à l'intérieur ou à proximité de votre propriété ou de celle d'un voisin » 236 ( * ) .
* 186 Les législations des villes-État de Berlin, Hambourg et du Land de la Rhénanie-Palatinat ne prévoient pas de disposition en la matière mais, dans les faits, la ville ou les communes sont responsables de l'approvisionnement en eau contre les incendies.
* 187 https://de.wikipedia.org/wiki/L%C3%B6schwasserversorgung
* 188 https://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&query=FeuerwG+BW&psml=bsbawueprod.psml&max=true&aiz=true#jlr-FeuerwGBW2010pP3
* 189 https://www.dvgw.de/themen/wasser/netze-und-speicherung/loeschwasser
* 190 https://slideplayer.org/slide/4866796/
* 191 La presse locale se fait l'écho de plusieurs cas voir par exemple : https://www.mannheimer-morgen.de/orte/ludwigshafen_artikel,-ludwigshafen-schwimmbad-als-depot-fuer-loeschwasser-_arid,349711.html ; https://www.insuedthueringen.de/inhalt.schmalkalden-loeschwasser-im-notfall-aus-dem-schwimmbad.93fb7c61-d5c4-449f-add8-20a2b69f6593.html?reduced=true
* 192 https://www.feuerwehrverband.de/app/uploads/2020/06/2018-04_Fachempfehlung-Loeschwasserversorgung.pdf ; ces recommandations tiennent compte du document de travail W 405 de la DVGW cité précédemment.
* 193 https://www.rv.de/site/LRA-RV/get/documents_E783070396/chancenpool/LRA_Ravensburg_Objekte/BKS/Vorbeugender_Brandschutz/Richtlinie%20Loeschwasserversorgung%202010.pdf
* 194 Voir par exemple la ville de Hamm en Rhénanie du Nord-Westphalie : https://www.feuerwehrhamm.de/media/archive1/Merkblaetter/Brosch%C3%BCre%20L%C3%B6schwasserversorgung.pdf
* 195 https://www.isny.de/rathaus-wirtschaft/aktuell-interessant/isny-aktuell/loeschwasserversorgung-isny-funktioniert.html
* 196 https://www.dgwz.de/rauchwarnmelderpflicht-berlin
* 197 Selon un porte-parole du ministère du développement régional du Land de Saxe, un projet de loi modifiant le code du bâtiment, et visant à instaurer une telle obligation, serait en cours de rédaction et devrait être présenté à l'automne au Landtag
https://www.arcor.de/live/article/hub01-home-news-regional-sachsen/10861852
* 198 Decreto legislativo n. 139 del 8 marzo 2006
* 199 https://www.interno.gov.it/it/ministero/dipartimenti/dipartimento-dei-vigili-fuoco-soccorso-pubblico-e-difesa-civile
* 200 Legge quadro sugli incendi boschivi n. 353 del 21 novembre 2000
* 201 http://architettura.it/notes/ns_nazionale/anno_60-69/CIRC.13865-64.html
* 202 Codice prevenzione incendi,
https://www.vigilfuoco.it/allegati/PI/COORD_DM_03_08_2015_Codice_Prevenzione_Incendi.pdf
* 203 Voir par exemple les règlements de service hydrique intégré couvrant certaines communes toscanes : https://www.acque.net/sites/default/files/docs/regolamento_servizio_idrico.pdf
* 204 https://live.comune.venezia.it/it/2019/12/la-giunta-approva-i-lavori-di-ampliamento-della-rete-antincendio-di-venezia-un-investimento
* 205 Voir par exemple le règlement de service hydrique de la métropole de Turin : https://www.acque.net/sites/default/files/docs/regolamento_servizio_idrico.pdf
* 206 Decreto del presidente della Repubblica n° 151 del 1° agosto 2011
* 207 https://www.comune.roma.it/web-resources/cms/documents/portonaccio_RELAZIONE_IMPIANTO_IDRICO_ANTINCENDIO.pdf
* 208 http://www.comune.pratacamportaccio.so.it/c014054/po/mostra_news.php?id=120&area
* 209 https://www.puntosicuro.it/incendio-emergenza-primo-soccorso-C-79/prevenzione-incendi-C-85/prevenzione-incendi-quesiti-sugli-impianti-antincendio-AR-15056/
* 210 https://www.vigilfuoco.it/allegati/PI/DisposizioniGeneraliPI/COORD_DM_20_12_2012.pdf
* 211 Codice prevenzione incendi, S. 6. 8. 2
* 212 Ibid.
* 213 https://www.idranti-vvfroma.it/index.php/mappe/mappa
* 214 https://www.ingegneripescara.it/attachments/article/1366/REGOLAMENTO%20IDRANTI%20STRADALI.pdf
* 215 https://www.regione.toscana.it/documents/10180/14707500/AIB_Piano2019-2021_versione+indicizzata.pdf/10a10bbd-6760-4542-851e-d7f83fca98d7
* 216 https://www.camera.it/parlam/leggi/00353l.htm
* 217 https://www.vigilfuoco.it/aspx/page.aspx?IdPage=3413
* 218 https://www.northantsfire.gov.uk/hydrant-checking-and-maintenance/
* 219 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/21/section/39
* 220 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1991/56/section/147#commentary-c19886541
* 221 https://www.local.gov.uk/sites/default/files/documents/10.8%20-%20Guide%20to%20the%20fire%20and%20rescue%20service_WEB-2.pdf p.15
* 222 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/21/section/38 art. 38 (1)
* 223 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/21/section/40
* 224 https://www.kent.fire-uk.org/your-safety/fire-hydrants/
* 225 https://www.water.org.uk/wp-content/uploads/2018/11/national-guidance-document-on-water-for-ffg-final.pdf
* 226 https://www.water.org.uk/wp-content/uploads/2018/11/national-guidance-document-on-water-for-ffg-final.pdf p. 37 et 38
* 227 https://www.bedsfire.gov.uk/Community-safety/Road-safety/Fire-Hydrant-Information.pdf
* 228 https://www.westyorksfire.gov.uk/your-safety/community/fire-hydrants/
* 229 www.cambsfire.gov.uk%2Fmedia%2F1577%2Fbuilding-safe-design-out-fire.doc&usg=AOvVaw0Wtv-QcwKaZ1FnT6zGhfBG
* 230 https://www.london-fire.gov.uk/about-us/services-and-facilities/techniques-and-procedures/hydrant-inspection/
* 231 https://www.nationalfirechiefs.org.uk/Campaigns
* 232 https://www.poole.gov.uk/housing/private-sector-housing/the-smoke-and-carbon-monoxide-alarm-england-regulations-2015/
* 233 https://www.gov.uk/private-renting/your-landlords-safety-responsibilities
* 234 https://www.london-fire.gov.uk/safety/property-management/fire-alarms/
* 235 https://www.fireandemergency.nz/assets/Documents/Files/Report_177_Inquiry_on_alternate_water_sources_for_firefighting.pdf p. 31
* 236 https://www.fire.nsw.gov.au/page.php?id=319