Métropole d'Aix-Marseille-Provence : une métropole à la croisée des chemins

Rapports d'information

Rapport d'information n° 191 (2022-2023), déposé le

LISTE DES PROPOSITIONS

LISTE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT RELATIF À LA MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE-PROVENCE

Axe n° 1 : parachever la récente réforme de la métropole
d'Aix Marseille Provence

Proposition n° 1 : stabiliser les compétences respectives des communes et de la métropole afin de permettre leur pleine appropriation

Sous-proposition n° 1 : favoriser l'appropriation par les communes et la métropole de leurs nouvelles compétences

Sous-proposition n° 2 : renforcer l'accompagnement de l'Etat dans le déploiement de cette nouvelle répartition

Sous-proposition n° 3 : inciter la métropole et ses communes membres à faire pleinement usage des facultés de délégation prévues par le législateur

Sous-proposition n° 4 : mettre en oeuvre rapidement un accord sur l'intérêt métropolitain

Proposition n° 2 : proposer la conclusion d'un nouveau pacte financier, sous l'égide de l'État, entre la métropole et ses communes membres, s'adossant sur un nouveau projet de territoire

Proposition n° 3 : prendre pleinement acte de la suppression des conseils de territoire

Sous-proposition n° 1 : définir au plus vite une organisation déconcentrée de la métropole claire et lisible pour les élus comme pour les citoyens

Sous-proposition n° 2 : garantir l'accompagnement de l'État pour la transition de cette organisation et la suppression des conseils de territoire

Axe n° 2 : accélérer les mesures de rééquilibrage
pour la ville de Marseille afin de conforter la cohérence métropolitaine

Proposition n° 4 : évaluer régulièrement les mesures du plan « Marseille en Grand » pour s'assurer de leur efficacité

Proposition n° 5 : instituer rapidement un comité de suivi, associant les élus locaux et l'Etat, du plan « Marseille en Grand »

Proposition n° 6 : inscrire le plan dans la durée et envisager son renforcement à mesure que les objectifs de politique publique seront atteints

Proposition n° 7 : garantir l'application de mécanismes de péréquation à l'échelle de la métropole

Axe n°3 : engager une réflexion pour une organisation institutionnelle de la métropole choisie par les acteurs locaux

Proposition n° 8 : adosser toute évolution législative future à l'émergence d'un consensus local

Proposition n° 9 : faire émerger un calendrier de réforme consensuel parmi les acteurs du dossier, préalable nécessaire à toute évolution, si possible avant 2026

Sous-proposition n° 1 : prévoir deux échéances enserrant le processus de décision : la première sur la fixation d'un calendrier, si possible avant 2026 ; la seconde sur l'achèvement d'une éventuelle réforme institutionnelle

Sous-proposition n° 2 : délier le calendrier de réforme des échéances électorales locales

Proposition n° 10 : mettre les élus locaux en mesure de trancher parmi les options existantes quant à l'avenir institutionnel de la métropole

Sous-proposition n° 1 : établir une méthode de concertation des élus locaux de l'aire départementale prévoyant des points d'étape réguliers

Sous-proposition n° 2 : octroyer à l'Etat local un rôle d'accompagnateur et de garant de la tenue calendrier décidé par les acteurs locaux

Sous-proposition n° 3 : nourrir la concertation d'une évaluation objective et actualisée des options de réforme

Sous-proposition n° 4 : associer aux discussions les acteurs de la société civile, notamment en matière économique, pour que le projet institutionnel soit partagé et cohérent avec le projet du territoire

PREMIÈRE PARTIE
UNE MÉTROPOLE PERFECTIBLE À LA CROISÉE
DES CHEMINS

Dans le prolongement des États généraux de la démocratie territoriale de 2012, la création de la métropole Aix-Marseille-Provence (AMP) a été initiée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dit « MAPTAM », déposé sur le bureau du Sénat le 10 avril 2013. Ce texte visait, comme exposé dans l'étude d'impact, à « prend[re] acte du fait métropolitain en matière d'attractivité économique, sociale et culturelle » et, dans ce cadre, à confier « un nouveau statut et de nouvelles compétences aux métropoles, avec un régime particulier pour celles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence » 10 ( * ) .

En raison d'oppositions locales franches au projet métropolitain et des difficultés rencontrées pour faire émerger cette nouvelle structure institutionnelle, le fonctionnement de la métropole a par la suite été à plusieurs reprises modifié. F ruit de multiples compromis législatifs et locaux, la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'a pu qu'imparfaitement remplir ses objectifs . Ce constat se pose aujourd'hui avec une acuité nouvelle, compte tenu tant des importants défis et des difficultés rencontrées par la ville-centre que du manque de dynamiques territoriales fortes sur le territoire métropolitain.

Face à ce constat, le récent renforcement de l'investissement de l'État dans le territoire et la refonte de l'organisation de la métropole par le législateur en 2022 ont constitué les premiers jalons de solutions pour permettre à la métropole Aix-Marseille-Provence de mieux répondre à ces défis.

I. UNE MÉTROPOLE ENCORE INACHEVÉE DIX ANS APRÈS SA CRÉATION HEURTÉE

A. LA CONSTRUCTION HEURTÉE D'UN OBJET MÉTROPOLITAIN NON IDENTIFIÉ AU COURS DES DIX DERNIÈRES ANNÉES

1. Une métropole construite sur une promesse de résorption des déséquilibres et des contrastes existants

a) Une aire urbaine pouvant légitimement prétendre au statut de métropole

Forte de sa densité et de la concentration de fonctions économiques comme culturelles, l'aire urbaine d'Aix-Marseille-Provence pouvait légitimement prétendre au statut de métropole .

Comme l'indiquait le Gouvernement dans l'étude d'impact sur le projet de loi dit « MAPTAM », l'agglomération de Marseille dispose en 2013 d'une ville-centre, deuxième ville la plus peuplée de France, d'une vaste communauté urbaine et d'une unité urbaine sur un périmètre incluant Aix-en-Provence et Marseille comptant plus d'1,5 million d'habitants 11 ( * ) .

En effet, d'après les données transmises à la mission, la métropole comptait, à sa création, 1,85 million d'habitants, soit 93 % de la population du département des Bouches-du-Rhône et 37 % de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur .

Au surplus, un ensemble métropolitain se dessinait, dès avant la consécration législative de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, grâce aux déplacements des habitants, à la répartition des activités économiques, à la présence de pôles de culture et d'éducation majeurs, et au maillage des infrastructures de réseaux, en particulier en matière de transports.

À titre d'exemple, les déplacements pendulaires au sein du futur périmètre métropolitain étaient marqués tant par des mouvements de personnes franchissant les limites communales en son sein que par une très forte fréquentation de l'axe Marseille - Aix-en-Provence. Ainsi, d'après une analyse de l'INSEE 12 ( * ) , en 2012, le nombre de déplacements domicile-travail au sein du futur périmètre métropolitain avait progressé de 12 % par rapport à 1999 et il était constaté que 2 69 300 actifs résidant sur le périmètre se déplaçaient quotidiennement en changeant de commune au sein de ce territoire.

Déplacements domicile-travail au sein
de la métropole Aix Marseille Provence en 2012

Source : INSEE analyses d'après le recensement de la population 2012

La fréquentation des axes au sein de ce territoire était particulièrement éclairante quant à l'existence de fortes interconnexions entre les territoires composant le périmètre métropolitain. Selon l'INSEE, en 2012, les trois axes les plus fréquentés sur ce périmètre étaient les suivants :

Axe

Fréquentation en nombre de navettes quotidiennes

Marseille - Aix-en-Provence

13 000

Marseille - Aubagne

11 300

Marseille - Vitrolles

6 900

Source : commission des lois d'après des données de l'INSEE

Autre exemple de la préexistence de dynamiques métropolitaines, la fusion de trois universités de l'académie Aix-Marseille , comme le prévoyait l'article 2 des statuts d'Aix-Marseille Université 13 ( * ) , a permis l'émergence d'un pôle universitaire à l'échelle de la métropole.

Cette coopération des acteurs locaux en matière d'enseignement supérieur était envisagée comme devant permettre au réseau universitaire bucco-rhodanien tant de demeurer attractif face aux concurrences nationales et internationales que de bénéficier des synergies universitaires sur son territoire 14 ( * ) . Mené à son terme, ce projet de coopération à l'échelle du futur périmètre de la métropole a permis, à sa création, la réunion au sein d'un même établissement de l'université Aix-Marseille-I, l'université Aix-Marseille-II et l'université Aix-Marseille-III.

De surcroit, préexistait à la création métropolitaine une coopération intercommunale sur certains projets et compétences , permettant par l'action volontaire des collectivités d'initier une dynamique territoriale et de donner corps à un espace de solidarité intercommunal dans certaines matières.

Ainsi, un syndicat mixte des transports du département a été créé le 1 er juin 2009 afin d'organiser au sein du périmètre départemental une politique concertée et harmonieuse des transports, dont les logiques outrepassaient les périmètres administratifs intercommunaux pour s'établir sur celles des bassins de vie. À l'époque, les dispositions de l'article 111 de la loi n ° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU », ouvraient aux seules collectivités volontaires et détentrices de la qualité d'autorités organisatrices des transports la faculté de créer un syndicat mixte des transports, sur un périmètre qu'elles définissent , « afin de coordonner les services qu'elles organisent, mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et rechercher la création d'une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés ».

Le syndicat mixte des transports des Bouches-du-Rhône, réunissant le département des Bouches-du-Rhône, les communautés urbaines de Marseille-Provence-Métropole, du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, les communautés d'agglomération du Pays de Martigues, Salon-Étang de Berre-Durance, et d'Arles-Crau-Camargue-Montagnette, et le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence, créé en application de ces dispositions, a eu pour missions :

- la coordination des services de transports ;

- la mise en place d'un système d'information- voyageurs ;

- et la recherche d'une tarification coordonnée des titres de transports unifiés et d'un système billettique commun à ses membres 15 ( * ) .

Ces caractéristiques et l'existence de projets intercommunaux justifiaient donc la création d'une nouvelle métropole , dont les ferments étaient prometteurs, dans le contexte particulier de l'affirmation de métropoles françaises au sein d'un espace européen et mondialisé favorable à leur développement.

b) Une aire urbaine polycentrique et contrastée rendant l'émergence du fait métropolitain particulièrement complexe

Si l'aire urbaine d'Aix-Marseille remplissait les critères objectifs pour prétendre devenir une métropole, il était constaté dès sa création d' importants déséquilibres sur son périmètre rendant l'émergence du fait métropolitain plus complexe qu'ailleurs.

Comme le précisait l'étude d'impact du projet de loi ayant porté la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la comparaison avec la situation d'autres aires urbaines était déjà éclairante quant aux difficultés marseillaises. Ainsi, « l'unité urbaine [marseillaise] souffr[ait] encore de la comparaison avec les unités lyonnaise et toulousaine en ce qui concerne notamment le niveau de formation, les revenus et le chômage » 16 ( * ) .

En effet, l'aire urbaine se caractérise à titre principal par un polycentrisme particulièrement affirmé tant dans sa réalité économique que politique, sociale et culturelle. Au surplus, ce polycentrisme n'a fait que s'approfondir du fait des évolutions contrastées des différents pôles de cette agglomération.

(1) Une géographie atypique

La géographie est un facteur explicatif majeur dans la difficile évolution de la métropole. Particulièrement vaste, le territoire métropolitain se caractérise par :

- l'existence de plusieurs centres : Marseille, Aix-en-Provence et, dans une moindre mesure, Martigues ;

- la grande discontinuité qui caractérise le tissu urbain entre ces pôles ;

- l'étendue du territoire de la ville de Marseille comme de la métropole.

L'aire urbaine actuellement couverte par la métropole d'Aix-Marseille-Provence s'étend sur 3 150 km², ce qui représente six fois le territoire de Grand Lyon et quatre fois celui de Grand Paris.

Comme le montre le comparatif ci-dessous, à l'inverse des territoires parisien et lyonnais, la métropole d'Aix-Marseille-Provence présente, du fait de son territoire, une densité de population inférieure et un tissu urbain moins serré.

Source : institut Paris région

Au surplus, le zonage en aires urbaines de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est particulièrement fragmenté et discontinu, en raison principalement du nombre élevé d'espaces naturels, agricoles et forestiers existants.

La combinaison de ces deux facteurs rend très difficile l'identification d'une métropole au territoire et au périmètre cohérents. Les métropoles sont généralement centrées autour d'un centre attractif concentrant les activités économiques et une périphérie, composée d'espaces moins denses , organisée autour de cette centralité selon une dynamique centripète.

L'organisation métropolitaine des territoires qui en découle montre une organisation « en système, structurées par des pôles (espaces urbains centraux, villes moyennes, etc..) et des liens fonctionnels efficaces » représentant aujourd'hui « les lieux essentiels de la croissance française » 17 ( * ) . Le législateur a donc, par plusieurs lois successives, cherché à construire un cadre intercommunal « adapté à la montée en puissance du fait urbain » sur l'ensemble du territoire national ; caractéristiques que ne semble qu'imparfaitement remplir aujourd'hui la métropole Aix-Marseille-Provence.

Zonage en aires urbaines de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

Source : étude d'impact du projet de loi dit « MAPTAM »

S'inscrivant à rebours de ce modèle, comme l'a rappelé le département des Bouches-du-Rhône à l'appui de son projet de schéma départemental des transports, l'aire urbaine de Marseille et Aix-en-Provence semble au contraire « un territoire multipolaire structuré par des corridors de déplacements » 18 ( * ) .

(2) Des dynamiques économiques, sociales et démographiques divergentes rendant difficile l'émergence de projets partagés

Les travaux menés par les rapporteurs ont permis de dresser le constat que des divergences dans les dynamiques économiques, démographiques et sociales sur le périmètre de la future métropole d'Aix-Marseille-Provence précédaient la création métropolitaine.

Ainsi, dès l'étude d'impact du projet de loi dit « MAPTAM », il était fait le constat que la ville-centre, Marseille, a été appauvrie par d'importants mouvements de désindustrialisation qui se sont opérés au profit de l'émergence de nouveaux territoires industriels autour de la ville d'Aix-en-Provence. Le département des Bouches-du-Rhône dans son projet de schéma de mobilités durables, estimait ainsi que « le rayonnement d'Aix et de Marseille [s'organise autour] de bassins relativement autonomes » 19 ( * ) . En effet, les pôles d'emploi et d'activités générateurs de déplacements semblent multiples et ne pas se concentrer sur la seule ville-centre de Marseille.

En premier lieu, il est possible de distinguer au moins deux autres centres d'activités métropolitaines en dehors du coeur de l'aire urbaine : le croissant ouest réunissant les zones industrielles de Fos et de Berre l'Étang et le corridor est réunissant la Vallée de l'Huveaune et les zones d'activités d'Aubagne et de Gémenos.

Répartition des principaux centres d'activités métropolitains
sur le périmètre du département des Bouches-du-Rhône en 2015

Source : département des Bouches-du-Rhône

En second lieu, les principaux sites économiques, militaires et universitaires, éléments structurants des territoires généralement concentrés au sein des villes-centre des métropoles, ne sont pas réunis au sein de la ville de Marseille. Ils sont au contraire disséminés sur l'ensemble du territoire métropolitain voire bucco-rhodanien, comme l'illustre la représentation cartographique de la répartition des sites générateurs d'activités. Cette même représentation met également en lumière le défaut de sites économiques importants construits au sein de la ville-centre qui ne bénéficie que de deux sites en périphérie : Euromed et La Valentine.

Répartition des principaux pôles d'activités
sur le périmètre du département des Bouches-du-Rhône en 2015

Source : département des Bouches-du-Rhône

Au surplus , la dynamique démographique de l'aire urbaine n'est pas uniforme et connait des réalités très différentes de celles observées dans les autres espaces métropolitains. Ainsi que l'avait relevé le rapport du préfet Pierre Dartout, d'une part, « la Métropole attire moins de jeunes que les autres grandes métropoles, comme notamment celles de Toulouse ou de Lyon », et d'autre part, « le vieillissement de la population s'observe plus que dans les autres grandes métropoles françaises, avec un taux égal à celui du territoire national (24,2 % de plus de 60 ans) mais supérieur à celui de toutes les autres métropoles françaises » 20 ( * ) .

L'on observe en particulier, de façon singulière, un ralentissement démographique au sein d'une métropole qui semble témoigner d'un défaut d'attractivité aux yeux des populations jeunes et des actifs. Cette dynamique semble ancienne puisque si la population sur le périmètre de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a augmenté entre 1962 et 2012 de 60 %, cette progression a été moins importante que celle constatée tant à l'échelle de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (augmentation de 75 %) qu'à l'échelle nationale (66 % de progression) sur la même période.

Par ailleurs, comme le montre le taux d'évolution annuelle moyen de la population des communes de la métropole d'Aix-Marseille-Provence entre 2007 et 2012, ce chiffre masque la très grande disparité, au sein du périmètre métropolitain, d'évolution de la population. Ainsi, selon les données de l'INSEE, la population de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a connu une augmentation de seulement 23 % entre 2007 et 2012, marquant donc une progression à un rythme largement inférieur à celui des autres intercommunalités ayant par la suite été fusionnées dans la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Taux d'évolution annuel moyen de la population des communes
de la métropole d'Aix-Marseille-Provence entre 2007 et 2012

Source : Insee 2017

L'accroissement annuel de la population à l'échelle de la métropole a connu une inversion de sa dynamique depuis 2007, marquant la perte d'attractivité du périmètre métropolitain, à l'aube de sa création, dont la très faible croissance démographique ne reposait plus, depuis cette date, que sur le solde naturel, seule composante positive de la démographie.

Source : commission des lois d'après les données de l'INSEE,
recensements de la population 2007-2012

Enfin, le périmètre métropolitain est fracturé par de fortes inégalités sociales qui mettent en péril l'unité territoriale de la métropole mais également au sein des principales communes situées sur son périmètre.

Dès la phase de préfiguration de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, un rapport de l'OCDE soulignant que le développement du projet métropolitain « est menacé par des inégalités sociales très marquées sur son territoire. Aix-Marseille doit surmonter ses fragmentations en trouvant des modes de coordination des politiques publiques pour apporter des réponses aux problèmes de disparités internes qui la minent et améliorer sa compétitivité » 21 ( * ) . Ces inégalités sont de deux principaux ordres selon le rapport Dartout de 2019.

En premier lieu, « les écarts de richesses entre les plus riches et les plus pauvres » sont significatifs sur le périmètre métropolitain, comme en témoigne le fait que « le revenu moyen des 10 % les plus riches y est 8,4 fois plus élevé que celui des 10 % les plus pauvres » contre 7,3 pour Paris et 5,4 pour la métropole de Lyon.

En second lieu, « les inégalités territoriales des niveaux de richesses » divisent le territoire métropolitain. Comme le notait l'étude d'impact du projet de loi dit « MAPTAM », le taux de chômage des jeunes des quartiers nord dépassait, en 2013, 40 % alors qu'il était inférieur à 15 % à Aix-en-Provence 22 ( * ) . Au surplus, si le taux de pauvreté à Marseille s'établit à 26 % de la population contre 14,3 % à Aix-en-Provence, 51,3 % de la population du 3 ème arrondissement de Marseille vit sous le seuil de pauvreté.

En conséquence, les rapporteurs n'ont pu que constater que la répartition du revenu disponible médian par mois et par unité de consommation sur le périmètre de la métropole d'Aix-Marseille-Provence était non seulement très différente d'une commune à l'autre mais également très disparate au sein même de la ville de Marseille. Les inégalités territoriales qui en résultent font de la ville-centre celle qui concentre les difficultés économiques, cas unique en France .

Revenu disponible médian par mois et par unité de consommation
sur le périmètre de la métropole d'Aix-Marseille-Provence en 2012

Source : Rapport de l'INSEE

Comme l'ont mis en exergue les auditions, ces inégalités ont des conséquences directes sur les politiques publiques conduites à l'échelle du territoire, telles que la politique du logement et de l'habitat mais également des transports ou encore la politique scolaire . Ainsi, à l'échelle de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, la métropole d'Aix-Marseille-Provence concentre le nombre le plus élevé d'habitants résidant dans les quartiers politique de la ville. De la même manière, comme le rappelait le rapport du préfet Pierre Dartout, « à elle seule, la ville de Marseille compte 35 QPV [sur les 66 du département] et concentre la moitié de la population des QPV de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, soit 236 000 habitants, [représentants] 27 % de la population de la ville » 23 ( * ) .

Cartographie du nombre d'habitants et du taux de pauvreté
dans les quartiers politique de la ville par unité urbaine
dans la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur en 2012

Source : Rapport INSEE, 2019

De façon analogue, la politique du logement social est révélatrice des inégalités au sein du territoire métropolitain. Ainsi, si les six principales villes du territoire « concentrent à elles seules 75 % de l'offre du logement locatif social », leur répartition est très disparate au sein de la ville de Marseille puisqu'ils sont inférieurs à 10 % pour les 4 ème à 8 ème arrondissements alors qu'ils dépassent les 35 % dans les 13 ème à 15 ème arrondissements 24 ( * ) .

Au niveau territorial, ces inégalités trouvent également une traduction concrète dans la disparité importante des potentiels fiscaux des communes et des anciens EPCI de l'aire urbaine qui varient du simple au quintuple, comme le montre le comparatif ci-après, posant la question du rééquilibrage et des solidarités devant se développer entre territoires.

Comparaison des potentiels fiscaux des anciens EPCI
formant l'aire métropolitaine

Source : Simon Ronai, « La création de la métropole marseillaise :
un combat géopolitique entre l'État et les collectivités locales »,
Hérodote, vol. 154, 2014, pp. 177-190.

L'ensemble de ces éléments conduit donc à constater la forte divergence des dynamiques économiques, démographiques et sociales sur le périmètre de la future métropole d'Aix-Marseille-Provence. Précédant la création de la métropole, cette divergence rendait inévitable le développement d'une organisation territoriale adaptée à ce polycentrisme, et donc éloignée d'un modèle métropolitain dit « classique » organisé autour d'une ville-centre concentrant les facteurs d'attractivité.

(3) Une organisation territoriale rendant l'émergence du fait métropolitain plus complexe qu'ailleurs

Souvent qualifié de « polycentrique », ce territoire était, en effet, organisé jusqu'au 1 er janvier 2016 autour de six EPCI à fiscalité propre :

- la communauté urbaine Marseille-Provence-Méditerranée (CUMPM) ;

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aix (CPA) ;

- la communauté d'agglomération Agglopole Provence (CAP) ;

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Étoile (CAPAE) ;

- le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) ;

- et la communauté d'agglomération du pays de Martigues (CAPM).

Ce faisant, l'organisation institutionnelle tendait à épouser les caractéristiques du territoire, éclaté en plusieurs centres distincts.

Carte des anciens EPCI à fiscalité propre et de leurs communes

Source : site institutionnel métropole AMP

Ce relatif éclatement intercommunal a néanmoins conduit à la multiplication, pour l'exercice de certaines compétences, en particulier de réseaux, au développement d'infrastructures et d'équipements obéissant à des logiques propres à chaque territoire , sans logique d'interconnexions.

La conduite des politiques de transports est particulièrement éclairante sur ce point puisqu'ont coexisté jusqu'à la création de la métropole pas moins de huit autorités organisatrices des transports urbains et deux autorités organisatrices des transports qu'étaient le département des Bouches-du-Rhône et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Carte des autorités organisatrices des transports urbains antérieures à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sur son périmètre

Source : Agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise

Ces AOTU et AOT ont développé, au total, six réseaux différents de transports (Libébus, Ulysse, Bus de l'Etang, Transmétropole regroupant Ciotatbus et RTM, Lignes de l'Agglo, Aix en Bus, Paix d'Aix mobilité), chacun centré sur un bassin de mobilité.

Force est de constater que la création de la métropole et l'unification de la gouvernance de la politique des transports qui s'en est suivie n'a pas mis fin à ce relatif éclatement territorial. En l'occurrence, si la métropole a par la suite récupéré la compétence d'autorité organisatrice des mobilités sur l'ensemble de ces réseaux, elle n'en a pas moins conservé six bassins de mobilité dans son dernier plan de déplacements urbains, adopté le 16 décembre 2021, dont les limites territoriales reprennent - ou peu s'en faut - celles des anciens réseaux de transports.

Carte des six bassins de mobilité institués par la métropole d'Aix-Marseille-Provence pour l'exercice de la compétence « transport » à partir de 2020

Source : PDU de la métropole d'AMP

Dès lors, à l'inverse d'autres métropoles à statut particulier comme Lyon ou de droit commun comme Nantes et Toulouse, où le cadre juridique métropolitain est venu consacrer dans le droit l'existence d'un fait métropolitain déjà ancré dans le territoire, la métropole d'Aix-Marseille - Provence a entendu construire par une construction institutionnelle un fait métropolitain qui ne lui préexistait pas, ce qui n'a pas facilité sa construction.

2. Une construction particulièrement malaisée

a) Un projet visant à dépasser les concurrences internes et à mettre en cohérence l'action publique au service de la qualité de vie des citoyens qui n'a pas su emporter l'adhésion localement

Il a été prévu dès la genèse de la métropole qu'il serait nécessaire de dépasser l'absence d'un consensus local pour bâtir une structure innovante à même « de dépasser les concurrences internes » 25 ( * ) au profit d'un projet à destination des citoyens.

En effet, comme l'avait exposé Eugène Caselli, alors président de la communauté urbaine Marseille Provence, à la commission des lois du Sénat lors des travaux préparatoires au projet de loi dit « MAPTAM » : « notre territoire possède un fort potentiel, malheureusement balkanisé entre les intercommunalités » 26 ( * ) .

De l'avis partagé - par le Gouvernement comme les deux assemblées lors de l'examen dudit projet de loi -, les six intercommunalités qui entouraient l'aire urbaine marseillaise n'avaient pas trouvé les voies et les moyens de coordonner leurs services publics, d'instituer un espace de solidarité territoriale ou de mener des politiques communes afin de valoriser les atouts du territoire. Dès lors, ainsi que l'avait souligné la commission des lois du Sénat, « la mise en place d'un établissement intégré doté d'une fiscalité propre demeur[ait] la solution la plus appropriée pour harmoniser les inégalités de développement de ce territoire et valoriser ses atouts pour le bénéfice de tous » 27 ( * ) .

Ces concurrences internes n'ont toutefois pas trouvé de résolution dans la création de la métropole : à la différence de la construction de la plupart des métropoles, à commencer par Lyon, il n'a pas existé de consensus local pour celle-ci. Comme l'avait relevé le rapporteur René Vandierendonck, « une opposition résolue de la très grande majorité des élus concernés, notamment celle, proclamée, de 109 des 119 maires » avait été affirmée lors de l'examen du projet de loi portant création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence 28 ( * ) . De la même manière, cinq des six présidents d'intercommunalités, à l'exception de celle incluant la ville de Marseille dans son périmètre, avaient manifesté leur désaccord quant à une telle réforme métropolitaine. Ce projet recueillait ainsi une opposition affirmée des élus du bloc local, en particulier non-marseillais, qui avaient l'impression tant d'être privés de leur outil intercommunal de proximité que d'être contraints de lier leur avenir à Marseille, dont le poids des difficultés financières leur serait imputé. À défaut d'être la résultante d'une volonté locale, la construction métropolitaine a ainsi été pensée comme un instrument destiné à mettre en cohérence l'action publique au service de la qualité de vie des citoyens.

Au surplus, ce projet est apparu aux élus locaux comme étant largement imposé depuis Paris , ce qui n'a pas facilité l'acceptabilité locale - déjà fragile - du projet. La commission des lois du Sénat avait alors reconnu se trouver confrontée à « un dilemme » entre la nécessaire conciliation des particularismes locaux et le souci de l'émergence rapide d'un projet métropolitain pour les citoyens et le territoire 29 ( * ) .

Enfin, s'inscrivant dans une tradition de relative faiblesse de la coopération intercommunale entre l'ensemble des acteurs, le projet métropolitain ne pouvait s'ancrer dans un socle solide et préexistant de réalités et projets de coopération intercommunale à l'échelle du futur périmètre métropolitain rendant difficile la réunion de l'ensemble des conditions nécessaires à sa mise en oeuvre.

En l'occurrence, si la création d'un syndicat mixte des transports en 2009 ne pouvait qu'être saluée, sa création tardive et la faiblesse de l'intégration institutionnelle de ce dernier, en raison principalement de l'absence de transfert de la qualité d'autorité organisatrice de la mobilité et de l'instauration d'une obligation de vote à l'unanimité pour la prise des décisions relatives aux compétences du syndicat, ont considérablement amoindri sa portée 30 ( * ) . Dès lors, à l'inverse du SYTRAL lyonnais qui a préexisté puis survécu à la création de la métropole, le syndicat mixte des transports des Bouches-du-Rhône a disparu avec la création métropolitaine, comme l'avait annoncé la Cour des comptes dès 2014 : « l a création méritoire de ce syndicat est intervenue beaucoup trop tard » et « le bilan des actions du syndicat mixte depuis juin 2009 reste faible et l'avenir de la structure [est], sous sa forme actuelle, largement compromis compte tenu de la création prochaine de la future métropole Aix-Marseille-Proven ce » 31 ( * ) . Ce constat était partagé par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Olivier Dussopt, précisant que s'il « n'ignor[ait] pas les diverses initiatives qui ont été prises par les élus locaux afin de mieux coordonner l'action publique au sein de l'unité urbaine Marseille Aix-en-Provence », « on [devait] constater qu'aujourd'hui, ces initiatives n'ont pas abouti » 32 ( * ) .

Dès lors, pâtissant de difficultés originelles dans sa création, le parcours législatif du projet métropolitain aixo-marseillais n'a pu qu'être heurté.

b) Un parcours législatif heurté aboutissant à la création d'un objet métropolitain non identifié

(1) Un parcours législatif heurté dont la réussite a reposé sur quatre compromis majeurs

Révélateur de dissensions locales, le parcours législatif de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a été heurté et a, par conséquent, accouché d'un objet métropolitain non identifié, fruit de nombreux compromis, afin d'atténuer les irritants pour chacun des acteurs locaux sans pour autant changer la substance du projet métropolitain. Ces compromis ont principalement porté sur trois paramètres de la future collectivité métropolitaine.

Premièrement, la date d'entrée en vigueur d'une telle réforme a été repoussée d'un an au cours des débats parlementaires .

Constatant que les nombreuses oppositions locales ne permettaient pas « la réunion des conditions de la mise en oeuvre d'une telle réforme » 33 ( * ) , le Sénat a reporté d'un an l'entrée en vigueur de la création de la métropole - soit au 1 er janvier 2016 - lors de l'examen du projet de loi dit « MAPTAM ». Ce délai supplémentaire qui avait pour vocation « d'approfondir avec les élus des collectivités concernées par ce projet les voies d'une meilleure articulation entre les compétences de celles-ci et les interventions de la métropole » a été favorablement accueilli par l'Assemblée nationale et le Gouvernement, chacun réalisant la nécessité de cette souplesse.

Deuxièmement, actant la persistance de la forte résistance des élus locaux à cette création, l'échelon déconcentré de la métropole, les conseils de territoires, s'est vu déléguer automatiquement l'exercice de compétences métropolitaines pour une période transitoire.

En réponse aux demandes locales pour assouplir à nouveau les délais pour « que les compétences passent d'une structure [intercommunale] à l'autre [métropolitaine] », il a été procédé, à l'initiative du Gouvernement dans le cadre de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République dit « NOTRe » en 2015, à un renversement de la philosophie ayant présidé à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence en consacrant les conseils de territoire comme échelon déconcentré de la métropole chargé de la mise en oeuvre de nombreuses compétences métropolitaines.

En effet, les conseils de territoire, qui avaient initialement vocation à être des structures déconcentrées sur le périmètre de chacune des six anciennes intercommunalités consultatives susceptibles de se voir déléguer certaines compétences métropolitaines 34 ( * ) , ont vu leur rôle profondément renforcé par une « délégation automatique des compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence » durant une phrase transitoire s'étendant jusqu'au 31 décembre 2019, aube du renouvellement municipal de 2020.

Bien qu'encadré et transitoire 35 ( * ) , ce nouveau rôle est particulièrement dérogatoire au régime de droit commun applicable à ces instances normalement consultatives 36 ( * ) et illustre l'immaturité du projet métropolitain à sa création.

Corollaire de la détention automatique et transitoire par les conseils de territoire de larges pans des compétences métropolitaines, il a donc été choisi de recentrer l'action de la métropole, au cours de cette période transitoire de quatre ans, sur « l'exercice des seules compétences pour lesquelles sa valeur ajoutée, en raison du changement d'échelle, sera la plus forte à court terme » 37 ( * ) . Ces compétences étaient notamment l'élaboration du projet métropolitain ou la définition du schéma d'ensemble relatif à la politique économique.

Un troisième compromis a consisté en la garantie d'une représentation de l'ensemble des communes du périmètre au sein du conseil métropolitain . La volonté de concilier la représentation de chacune des collectivités du périmètre de la métropole et la garantie d'une répartition des sièges conforme au poids démographique de chacun a été source de débats, visant à éviter tout écueil conduisant soit à induire une représentation « hégémonique de la ville de Marseille », soit à « provoquer une sous-représentation des grandes villes au sein du conseil de la métropole » 38 ( * ) .

Une première solution de compromis et d'apaisement avait été trouvée au Sénat, à l'initiative de Jean-Claude Gaudin, prévoyant un conseil métropolitain de 238 membres composé à partir de deux règles : d'une part, « un siège minimum par commune » et, d'autre part, « une représentation en sièges la plus proche possible du poids démographique réel » 39 ( * ) .

Une seconde solution de compromis a par la suite été entérinée afin de rapprocher les dispositions régissant le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence du droit commun. Plus précisément, en application de l'article 50 de la loi dite « NOTRe », le conseil métropolitain de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est régi par les dispositions de droit commun applicables en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale prévues à l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.

Composition du conseil communautaire en cas de fusion d'établissements publics
de coopération intercommunale (EPCI)

L'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) applicable fixe les modalités de composition et de répartition des sièges au sein du conseil communautaire dans les cas de fusion d'EPCI.

Pour ce faire, il prévoit, notamment, pour définir le nombre de conseillers communautaires, que :

- « chaque commune dispose d'au moins un siège au sein du conseil métropolitain » ;

- lorsque « le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre de conseillers communautaires élus à l'occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant » ;

- si les communes qui ont plus de 1000 habitants, sont aujourd'hui représentées au conseil communautaire de leur EPCI à fiscalité propre par un ou plusieurs élus, ces derniers seront d'office membre du conseil communautaire.

En application de ces mêmes dispositions, les préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et du Vaucluse ont, par arrêté du 1 er septembre 2015 40 ( * ) , fixé à 240 le nombre de sièges au conseil métropolitain de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et les ont répartis comme suit :

Source : Rapport du préfet Pierre Dartout, p.6

Enfin, un quatrième compromis a été opéré sur les compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence . Alors même que les dispositions de la loi dite « MAPTAM » portant création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'étaient pas entrées en vigueur et étaient alignées sur le droit commun des métropoles, le législateur a admis, à l'initiative de Jean-Claude Gaudin complétée par un amendement du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi dit « NOTRe », que les compétences communales non transférées aux intercommunalités fusionnées au sein de la métropole à sa création continueraient d'être exercées par les communes membres de la métropole jusqu'au 1 er janvier 2018, en dépit du caractère obligatoire de leur transfert en droit commun.

En effet, aligné sur les règles d'attribution des compétences aux métropoles de droit commun, le régime antérieur applicable à la métropole d'Aix-Marseille-Provence prévoyait que la métropole exerçait :

- d'une part, l'ensemble des compétences obligatoires transférées des communes membres à la métropole en application de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales ;

- d'autre part, en vertu de l'article L. 5218-2, les compétences précédemment transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés au sein de la métropole.

Ce compromis a donc constitué une dérogation importante au droit commun du régime de transfert obligatoire des compétences des communes aux métropoles et a été justifié par la nécessité de « permettre une montée en puissance progressive des compétences métropolitaines » 41 ( * ) .

(2) Un objet métropolitain novateur

À l'issue de ce parcours législatif heurté, une construction institutionnelle complexe et dont le sous-jacent politique - généralement fondé sur un projet métropolitain identifié, un sentiment d'appartenance des citoyens concernés, ou la relative entente des élus sur la forme prise par la métropole - peinait à émerger s'est inscrite dans le paysage institutionnel et métropolitain français : la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Novateur, cet objet métropolitain non identifié comportait plusieurs spécificités.

En premier lieu, l'existence d'une architecture institutionnelle complexe consacrant trois niveaux d'exercice des compétences sur le périmètre métropolitain, ne fait pas partie du régime métropolitain de droit commun.

En deuxième lieu, le conseil de métropole a fait l'objet de dispositions spécifiques, tendant à le rendre pléthorique . La métropole d'Aix-Marseille-Provence est, depuis sa création, régie par le conseil métropolitain doté du plus grand nombre de sièges sur le territoire national, ce choix s'expliquant par la volonté d'opérer la délicate conciliation entre représentation de l'ensemble des territoires et répartition en fonction du poids démographique de chacun.

En troisième lieu, la métropole dispose d'un périmètre de compétences spécifique . Elle s'est ainsi vue attribuer, dès sa création, des compétences stratégiques mais également des compétences de proximité. En l'occurrence, en application des articles L. 5217-2 à L. 5217-5 et L. 5218-1 à L. 5218-11 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue des lois dites « MAPTAM » et « NOTRe », la métropole d'Aix-Marseille-Provence s'est vue confier :

- les seules compétences, obligatoires comme facultatives, qui avaient été précédemment à sa création, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés avant sa création ;

- les compétences communales soumises à l'intérêt métropolitain ;

- des compétences départementales en matière sociale et sportive, à savoir l'attribution des aides financières au titre du fonds de solidarité pour le logement, l'aide individuelle aux jeunes en difficulté et le centre départemental sportif de Fontainieu, ainsi que les compétences de voirie départementale sur son territoire ;

- des compétences contractualisées avec l'État en matière d'aide à la pierre notamment.

La métropole s'est ainsi retrouvée, sur l'ensemble de son périmètre particulièrement étendu, en charge de champs de compétences extrêmement vastes mêlant compétences stratégiques - telles que la création et l'aménagement des zones d'activités industrielles et commerciales ou l'organisation de la mobilité - et des compétences de proximité comme la gestion des déchets ou la voirie et les aires de stationnement de proximité.

En dernier lieu, les débats financiers ont été renvoyés à la définition d'un pacte de gouvernance financier et fiscal, et en particulier à l'application du mécanisme, de droit commun, des attributions de compensation, qui ont acté un certain nombre de principes de répartition qui n'obéissaient pas aux principes usuels et traditionnels de répartition des sommes. En effet, comme l'a indiqué le préfet Christophe Mirmand lors de son audition par les membres de la mission, « le décalage du 1 er janvier 2015 au 1 er janvier 2016 de la date de création de la métropole a favorisé les pratiques « d'optimisation » des attributions de compensation qui ont été fixées sans prendre en compte les transferts de compétences ».

Fruit d'un compromis local fragile, la construction législative de la métropole d'Aix-Marseille-Provence s'en est trouvée d'autant heurtée et a, in fine , grevé dès le début la réussite de cette construction métropolitaine.

B. UNE MÉTROPOLE QUI NE REMPLIT QU'IMPARFAITEMENT SES OBJECTIFS

Prenant acte de la volonté du législateur de rassembler, dans le cadre de la loi « MAPTAM », ces six EPCI à fiscalité propre au sein d'une même métropole, la métropole d'Aix-Marseille-Provence a vu le jour au 1 er janvier 2016.

Toutefois, moins de trois années après sa mise en oeuvre, la chambre régionale des comptes a formulé trois recommandations principales à l'égard de la métropole d'Aix-Marseille-Provence visant à :

- « revoir tout ou partie des modalités d'exercice des compétences » de la métropole ;

- « redéfinir les contours d'un schéma de coopération métropolitain renouvelé et de réviser à leur juste niveau les moyens alloués aux territoires » ;

- et procéder à « la révision à leur juste valeur du montant des attributions de compensation versées à ses communes membres » 42 ( * ) .

Les travaux menés par les membres de la mission les ont conduits à constater la validité de ces recommandations et à faire leurs les constats ainsi posés.

1. Les compétences : une répartition entre communes et métropole qui n'est pas à même de garantir la qualité et l'efficacité du service public et la création de dynamiques territoriales fortes

Comme l'a résumé le rapport du préfet Pierre Dartout, la principale critique faite à la métropole, quant à l'exercice de ses compétences, est double : celle d'« un défaut de proximité » couplé à un manque « d'efficacité dans l'exercice des compétences » . Ce constat a été largement corroboré par les auditions conduites par les rapporteurs. À titre d'exemple, lors de son audition par la mission, le président de l'association des maires des Bouches-du-Rhône, Georges Cristiani a indiqué que non seulement les communes s'étaient vues privées de l'exercice de compétences de proximité mais surtout se trouvaient dans l'incapacité de mener des projets du quotidien pour leurs administrés.

Dans ces conditions, la pertinence du périmètre des compétences détenues par la métropole a été remise en question. Le rapport précité du préfet Pierre Dartout notait ainsi que « de nombreux maires estiment que la métropole doit se recentrer sur des compétences stratégiques et restituer aux communes certaines compétences de proximité, éventuellement dans le cadre d'un dispositif à géométrie variable » 43 ( * ) . Le même rapport faisait donc état d'une liste de onze compétences faisant l'objet de demandes récurrentes de restitution de la part des maires des communes membres de la métropole :

- les cimetières ;

- les bornes à incendie ;

- les massifs et chemins défense des forêts contre l'incendie (DFCI) ;

- l'éclairage public ;

- les bornes de rechargement des véhicules électriques ;

- la voirie de proximité ;

- la signalisation et les abris de voyageurs attenants à la voirie d'intérêt local ;

- les aires de stationnement de proximité ;

- le tourisme ;

- les zones d'activités ;

- l'eau, l'assainissement et la gestion des eaux pluviales urbaines.

En conséquence, la métropole et ses communes membres ont fait un usage particulièrement extensif des possibilités ouvertes pour le législateur pour territorialiser l'exercice des compétences détenues par la métropole.

En premier lieu, la métropole a exercé sa faculté de restitution de compétences facultatives au profit de certaines communes membres. Elle a, par exemple, restitué, au 1 er janvier 2018, des compétences facultatives aux communes intéressées notamment la compétence « loisirs, enfance et jeunesse » aux seules communes d'Alleins, Charleval, Lamanon, Mallemort et Vernègues 44 ( * ) .

En second lieu, et plus fondamentalement, la métropole ne s'est pas pleinement approprié ses compétences obligatoires . L'appropriation et l'exercice effectif de l'ensemble des compétences que la métropole s'était vu attribuer par la loi se sont effectivement révélés impossibles dans les faits. Cette situation a conduit à une carence de la métropole dans l'exercice de certaines compétences mais également à la conclusion de conventions de délégation de très nombreuses compétences, en contradiction avec l'esprit de la loi, aux communes qui étaient seules en capacité de les exercer effectivement. Comme l'avaient constaté Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, rapporteurs pour la commission des lois du Sénat lors du projet de loi dit « 3DS », « faute de disposer de moyens humains et financiers suffisants, la métropole tend à déléguer l'exercice de ces compétences aux communes membres dans le cadre de conventions de délégation » 45 ( * ) .

Sur ce point, la chambre régionale des comptes avait pourtant, dès 2020, alerté sur l'existence en 2018 de « 386 conventions de gestion représentant 13,8 millions d'euros, ramené en 2019 à 310 conventions représentant 10,1 millions d'euros » 46 ( * ) . Les travaux des rapporteurs ont néanmoins permis de constater une certaine amélioration en la matière. En effet, d'après les informations transmises aux membres de la mission, 211 conventions de délégations entre la métropole et ses communes membres étaient en vigueur début 2022.

Si le nombre total de conventions de gestion a opportunément diminué entre 2018 et 2022, les rapporteurs notent qu'elles conduisent à une répartition variable et très hétérogène sur tout le territoire métropolitain des compétences entre la métropole et les communes membres.

Ainsi, si la compétence de gestion des eaux pluviales urbaines était déléguée à 79 communes par la métropole, certaines compétences telles que la gestion des espaces verts ou la construction et l'entretien d'abris de voyageurs n'étaient délégués qu'à 4 communes sur tout le périmètre métropolitain.

Recensement des conventions de gestion de compétences métropolitaines
conclues en 2022 entre la métropole d'AMP et ses communes membres

Compétences

Nombre de conventions de gestion entre la métropole et des communes membres

Création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire

37

Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain

1

Promotion du tourisme

43

Abris de voyageurs

4

Éclairage public

19

Parcs et aires de stationnement

24

Gestion des espaces verts

4

Gestion des eaux pluviales urbaines

79

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

1

Total

211

Source : commission des lois d'après les documents transmis
par les services préfectoraux

Si l'usage de telles conventions par la métropole et les communes membres ne pose pas de difficulté dans son principe, force est de constater que son caractère particulièrement extensif a conduit à un dévoiement de l'intention du législateur , la métropole ne tendant à exercer en propre qu'un nombre très faible de compétences. Par ailleurs, la multiplication des conventions de délégation a conduit à une répartition très évolutive et hétérogène sur le territoire métropolitain de l'exercice effectif des compétences. Les rapporteurs estiment en conséquence que le recours démultiplié aux conventions de délégation des compétences de la métropole à ses communes membres a, non seulement pour effet de priver la métropole de l'exercice effectif des compétences qui lui sont attribuées mais surtout de les rendre illisible en introduisant un décalage substantiel entre l'organisation institutionnelle théorique de la métropole et son fonctionnement effectif.

Il se traduit également, pour les citoyens par une absence d'intelligibilité de la répartition réelle des compétences , et, par l'absence de dynamiques territoriales fortes au service du développement économique, social et culturel de l'espace métropolitain, faute d'une stabilisation de la répartition des compétences rendant plus sécurisé l'engagement de tout investissement ou projet pluriannuel.

C'est pourquoi une telle situation a conduit, le préfet des Bouches-du-Rhône, Christophe Mirmand, comme il l'a lui-même indiqué lors de son audition, à adresser en 2021 plusieurs lettres d'observations au titre du contrôle de légalité, enjoignant la métropole à rationaliser les 208 conventions de délégation de gestion qui régissaient alors ses relations avec ses communes membres. Force était donc de constater que la répartition des compétences au sein de la nouvelle organisation territoriale, entre la métropole et ses communes membres, n'était ni efficace, ni efficiente et ce, pour l'ensemble des parties.

2. L'organisation interne : une structure atypique in fine préjudiciable à la concrétisation de la métropole

Au-delà de ses relations avec ses communes membres, l'organisation institutionnelle atypique de la métropole a constitué un obstacle à l'exercice effectif de ses compétences par celle-ci. En effet, la permanence de conseils de territoire a rendu difficile l'émergence de la métropole comme entité territoriale à part entière.

Carte des conseils de territoires
de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

Source : sites institutionnels de la métropole d'AMP

En premier lieu, comme évoqué supra , si ces conseils étaient envisagés comme « les garants des spécificités et d'une gestion de proximité » 47 ( * ) des compétences de la métropole, ils ont bénéficié, à la création de celle-ci d'une délégation automatique, limitant de facto le champ de compétences dévolu à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Comme l'avait souligné l'étude d'impact du projet de loi dit « 3DS » précitée, « dans les faits, les territoires bénéficient de délégations de compétence très étendues (...) ils exercent des compétences très substantielles, comme la création, l'aménagement et la gestion de zones d'activité industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales et touristiques. Ils gèrent aussi à leur niveau la construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain » 48 ( * ) .

Politiques publiques dont les compétences sont déléguées automatiquement
par la métropole aux conseils de territoires

Développement et d'aménagement économique, social et culturel

Aménagement de l'espace métropolitain

Politique locale de l'habitat

Politique de la ville

Gestion des services d'intérêt collectif

Protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie

Source : commission des lois d'après le rapport
de la chambre régionale des comptes de PACA

Par ailleurs, s'il était initialement prévu que la métropole établisse, eu égard à la nature stratégique de ce document, un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) unique, il a pourtant été fait localement le choix, par une délibération du conseil métropolitain, d'un PLUi par territoire, celui-ci étant élaboré en concertation avec les communes.

Pourtant redevenues une simple faculté depuis le 1 er janvier 2020, les délégations de gestion aux conseils de territoire ont été maintenues. Envisagées par le législateur comme provisoires, elles se sont donc révélé être, à moyen terme, un obstacle dans la construction d'un espace métropolitain intégré, puisqu'elles privent la métropole de sa valeur ajoutée. Dès lors, comme le relevait l'étude d'impact précitée, la persistance de cette situation présenterait le risque de limiter « la valeur ajoutée de la métropole », en faisant perdurer « une situation relativement comparable à ce qu'elle était avant sa création ».

En second lieu, le maintien d'un échelon intermédiaire a pu constituer, dans la gouvernance de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, une structure écran et a contribué à un alourdissement notable du fonctionnement métropolitain .

En l'occurrence, chacun des 240 conseillers métropolitains siège à la fois au sein d'un conseil de territoire et au conseil métropolitain. Toutefois, la métropole ayant été créée au cours du mandat des anciens conseillers communautaires des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés, la loi dite « NOTRe » du 7 août 2015 a permis à ces derniers de siéger également dans les conseils de territoire, indépendamment de leur qualité de membres du conseil métropolitain nouvellement élu.

Ainsi, 450 conseillers siégeaient dans les conseils de territoire jusqu'au renouvellement municipal de 2020 49 ( * ) . Cette situation transitoire a pris fin à l'issue des élections municipales de 2020.

Il convient également de noter que, dans cette même rédaction, cet article ouvrait la possibilité aux conseils de territoire de désigner, en leur sein, un président ainsi qu'un ou plusieurs vice-présidents disposant d'un régime indemnitaire propre . Si seuls les présidents de conseil de territoires étaient vice-présidents de droit du conseil de la métropole, présidents comme vice-présidents bénéficiaient d'indemnités de fonctions, plafonnées à 33 % du montant des indemnités allouées au titre de l'exercice de fonctions municipales dans une commune de 100 000 habitants et plus.

Au surplus, les prérogatives confiées aux conseils de territoire et à leurs membres ont contribué à l'alourdissement du fonctionnement métropolitain . En effet, en application de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de loi dite « NOTRe », chaque conseil de territoire pouvait demander par délibération l'inscription à l'ordre du jour du conseil métropolitain de « toute affaire intéressant le territoire ou émettre des voeux sur tous les sujets intéressant le territoire », et « émettre des voeux sur tous les objets intéressant le territoire ».

En dernier lieu, le maintien des conseils de territoire, chacun doté d'un budget propre mais abondé à titre principal par la métropole, a eu pour corollaire le maintien « d'une culture budgétaire spécifique » 50 ( * ) à chacun d'entre eux, rendant difficilement lisible et pilotable le budget de la métropole. Les risques en la matière tenaient tant à la qualité de la gestion budgétaire et comptable de la métropole qu'à la capacité de cette dernière à effectuer un contrôle réel sur l'emploi par les conseils de territoire des fonds qu'elle leur transférait .

Comme le relevait la chambre régionale des comptes dans son rapport de 2020 sur la métropole, « des pratiques budgétaires et comptables parfois hétérogènes entre les différents territoires et le service financier central, ainsi que la coexistence d'un budget principal, de six états spéciaux de territoires (EST), véritables « sous-budgets » destinés aux anciens EPCI, sont autant de facteurs de risques en termes de qualité comptable ». La métropole n'exerçait au demeurant qu'un contrôle lâche sur les EST. La chambre régionale des comptes soulignait à cet égard que le contrôle du conseil métropolitain sur les EST « se limite à la vérification qu'ils sont bien adoptés en équilibre réel et que toutes les dépenses obligatoires y ont bien été inscrites », les conseils de territoire disposant donc « pour l'exercice de leurs attributions d'une large autonomie . »

L'organisation budgétaire retenue par la métropole favorisait donc « l'agglomération de stratégies locales en termes de gestion et d'investissement, au lieu de privilégier une véritable stratégie métropolitaine 51 ( * ) . »

Une telle organisation a donc conduit à un renforcement considérable du poids des conseils de territoires dans l'initiative et la réalisation des investissements financés par le budget métropolitain , grevant d'autant les capacités financières d'investissement lui étant effectivement dévolues. Ainsi que le relevait la chambre régionale des comptes analysant la situation de la métropole d'Aix-Marseille-Provence de 2016 à 2020, « la part des investissements, réalisée à l'initiative des conseils de territoires, représente la quasi-totalité des opérations restant à financer et des crédits de paiement ouverts » 52 ( * ) sur le budget métropolitain. Elle chiffrait, pour l'année 2019, entre 66 % et 83 %, en fonction des postes de dépenses, la part des dépenses prévisionnelles d'investissement relevant d'opérations initiées par les conseils de territoires.

Dès lors, force est de constater que la stratégie d'investissement métropolitain est, structurellement, dépendante des choix d'investissements réalisés par les conseils de territoires en raison de cette organisation interne atypique.

3. Les finances : une situation financière dégradée et ne permettant pas de doter le territoire d'une capacité financière à la hauteur de ses besoins

a) Une situation financière fragile

Dans une contribution écrite transmise aux rapports, le préfet Christophe Mirmand indique qu'« alors qu'elle dispose facialement d'un budget de près de 5 milliards d'euros (budget principal et budgets annexes), la métropole le répartit pour 3,3 milliards d'euros en fonctionnement et 1,6 milliard d'euros en investissement. Son épargne brute (avant remboursement de la dette) ne s'élève qu'à 253 millions d'euros au compte administratif 2019, mais n'est plus que de 119 millions d'euros après remboursement des annuités d'emprunts ».

Ainsi que l'a relevé le récent rapport de la chambre régionale des comptes, la situation financière de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est donc problématique et ce, en raison d'un double constat :

- une « épargne brute dynamique grevée par les reversements aux communes ». Ainsi, la capacité d'autofinancement brute de la métropole d'Aix-Marseille-Provence paraît particulièrement faible en comparaison de celle des autres métropoles, « 189 € par habitant, contre 330 € en moyenne », avec pour nécessaire corollaire un niveau de dépenses d'équipement par habitant plus faible « chiffré à 321 € contre 523 € en moyenne » ;

- « un endettement en hausse pour un niveau d'investissement faible » 53 ( * ) . La capacité de désendettement de la métropole apparaît dès lors très en deçà de celle des métropoles comparables, estimée à « 8 ans fin 2018, alors que qu'elle est seulement de 2 ans à Bordeaux, 3 à Nantes, 4 à Lyon et Lille » 54 ( * ) , alors même que d'importants investissements seront à réaliser dans un futur proche.

b) Une métropole redistribuant une large part de ses ressources au détriment des projets métropolitains

Il ressort des travaux menés par les membres de la mission que, comme l'a résumé le préfet Christophe Mirmand, la métropole d'Aix-Marseille-Provence « redistribue l'essentiel de la fiscalité levée sur son territoire de manière hétérogène, au détriment du financement de ses projets de développement et de mise en valeur du territoire ». Deux phénomènes semblent être à l'origine de cette forte redistribution.

En premier lieu, les dépenses d'investissement de la métropole restent, du fait d'une augmentation des investissements pluriannuels intercommunaux contractés avant sa création, largement contraintes par les décisions passées des anciens établissements publics de coopération intercommunale fusionnés en son sein.

Chiffrée par la chambre régionale des comptes en 2020 à « plus de 72 % des dépenses prévisionnelles [de la métropole] au titre de l'année 2019 » 55 ( * ) , cette dépendance au sentier réduit considérablement les marges de manoeuvre financières de la métropole, contrainte de composer avec des stratégies anciennes et d'assurer le transfert de ses charges.

En second lieu, les attributions de compensation reversées par la métropole d'Aix-Marseille-Provence aux communes sont particulièrement élevées par comparaison avec les autres métropoles. Ainsi, les attributions de compensation s'élèvent en 2022 à plus de 640 millions d'euros, soit 44 % des dépenses réelles de fonctionnement inscrites au budget principal 2022 56 ( * ) alors que la moyenne nationale du reversement des communes pour les métropoles a été estimé, par la DGCL, à 28 % de ces dépenses 57 ( * ) .

Montant des attributions de compensation et des dotations de solidarité
reversées par les métropoles à leurs communes membres
(moyenne par habitant de 2017 à 2020 en euros)

Source : CRC d'après les données DGFiP et comptes de gestion

À l'issue de leurs travaux, les membres de la mission n'ont pu que constater que la situation financière de la métropole ne permet pas au territoire de bénéficier d'une capacité d'investissement à la hauteur de ses besoins. Cette situation, qui résulte de choix discutables détaillés infra , pose une contrainte financière majeure pour le développement futur de la métropole.

II. UNE MÉTROPOLE À LA CROISÉE DES CHEMINS

A. À L'AUBE DES ANNÉES 2020, UNE MÉTROPOLE CONFRONTÉE À D'IMPORTANTS DÉFIS

1. Une ville centre concentrant des difficultés lourdes et protéiformes

Dix ans après, loin de s'être résorbées, les inégalités territoriales et les difficultés spécifiques à la ville-centre se sont accentuées et placent désormais la ville de Marseille dans un contexte financier, démographique, social et économique particulièrement défavorable . Ainsi, deux exemples très médiatisés sont révélateurs à eux seuls de la situation particulièrement dégradée de la ville de Marseille : les écoles maternelles et primaires ainsi que le logement.

S'agissant des écoles, le patrimoine scolaire est particulièrement dégradé puisque, comme le révélait la chambre régionale des comptes dans un rapport sur la ville de Marseille, « les données recueillies auprès de l'Éducation nationale montrent que l'état du patrimoine scolaire est très dégradé » et que « l'état de dégradation des écoles frappe très majoritairement les établissements des 3 ème , 13 ème , 14 ème et 15 ème arrondissements », soit les plus pauvres de la ville 58 ( * ) .

Extraits du rapport de la chambre régionale des comptes de PACA
relatifs à la ville de Marseille : la situation des écoles marseillaises

- « les services de l'Éducation nationale ont effectué des signalements sur ce sujet à propos de 54 écoles concernant l'état du bâti » ;

- « 53 écoles ont fait l'objet de signalements concernent l'état d'entretien général » ;

- « 45 écoles ont fait l'objet de signalements au titre de la suspicion de présence d'amiante » ;

- « dans 48 écoles a été signalée la présence de nuisibles » ;

- « 67 écoles ont fait l'objet de signalements à propos de problèmes de chauffage » ;

- « 52 écoles ont connu des signalements relatifs à des fuites et infiltrations importantes d'eau à la suite des intempéries survenues à l'automne 2018 ».

Source : rapport de la chambre régionale des comptes de PACA pp. 67-71

Sans qu'il soit besoin de multiplier les exemples, les difficultés rencontrées par les personnels enseignants et les enfants sont bien documentées : il a par exemple été fait état d'une invasion de rats dans l'école de Montolivet » 59 ( * ) dans le 12 ème arrondissement de Marseille en novembre 2022.

Concernant le logement, l'effondrement, largement médiatisé, de deux immeubles au 63 et 65 rue d'Aubagne au coeur du centre-ville marseillais, est un révélateur de la situation dégradée et particulièrement préoccupante de la ville en matière de logement et d'habitat indigne 60 ( * ) .

En effet, d'après une étude du CEREMA de 2015, l'habitat indigne représentait à l'échelle métropolitaine 60 000 logements dont 12 000 relevant d'un traitement prioritaire, parmi lesquels deux tiers sont situés sur la commune de Marseille 61 ( * ) . La même année, un rapport dit « Nicol » proposait une estimation similaire, chiffrée à « 40 000 le nombre de logements indignes à Marseille » et alertait sur « la faiblesse de la réponse publique », qu'il jugeait « très préoccupante » 62 ( * ) .

Pourtant, en 2019, la fondation Abbé Pierre dressait un constat encore plus alarmiste sur la situation constatant que si « la ville de Marseille enregistre à elle seule près de la moitié des demandes de logement social dans le département des Bouches-du-Rhône » qu'« à peine 20 % des objectifs régionaux de rénovation de logements indignes ou très dégradés occupés par des propriétaires occupants ont pu être maintenus ». Elle constatait au demeurant que « dans les quartiers Nord de Marseille, près de 25 % des logements sont surpeuplés » 63 ( * ) .

En 2020, la chambre régionale des comptes de PACA a partagé ce constat en relevant, dans son rapport précité sur la ville de Marseille, que « le nombre de logements indignes est 5 à 10 fois plus important dans AMP que dans les autres métropoles, celle-ci étant dans le même temps, compte tenu de ses indicateurs de précarité, très insuffisamment dotée en logements sociaux : on compte ainsi en moyenne sur huit demandes de logement social, sept demandes non satisfaites (contre 3,3 en France, et deux fois plus qu'à Lille, Lyon, Bordeaux, Toulouse ou Nantes ) » 64 ( * ) .

Sans avoir pu mener une étude approfondie sur l'ensemble des indicateurs socio-économiques de la ville de Marseille - qui n'est pas l'objet du présent rapport-, la mission considère que ces deux exemples accréditent l'hypothèse que les difficultés concentrées par la ville-centre n'ont pas tendu, depuis 2016, à se résorber .

2. Les défis que rencontre la métropole pour porter une dynamique de développement social et économique pour l'ensemble de l'aire métropolitaine

Parallèlement, la métropole d'Aix-Marseille-Provence fait face à d'importants défis qu'il lui incombera de relever à court et moyen terme et qu'elle a, d'ores et déjà, recensé dans son document stratégique et transversal intitulé « CAP 2030, la fabrique de l'ambition » adopté en 2022. Ce document constitue le produit d'une des trois commissions thématiques, regroupant des conseillers métropolitains, lancées au printemps par la présidente Martine Vassal, dans le cadre de la conduite par la métropole de la réforme de la loi dite « 3DS ». La commission « Ambition » avait ainsi pour objet de définir la stratégie de développement de la métropole à l'horizon de 2030.

« CAP 2030 » : la stratégie d'une métropole à la croisée des chemins

Réalisé en collaboration avec l'agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise (AGAM) 65 ( * ) , le document d'orientations stratégiques « CAP 2030 » présente les défis qui se posent à la métropole aujourd'hui.

Ces défis sont multiples et nécessitent, selon la présidente de la métropole, « d'adapter le socle stratégique et financier de [cette] institution » 66 ( * ) afin d'être relevés. Outre, les grandes crises mondiales qui ont résulté de la pandémie de la covid-19 et de la guerre en Ukraine et les enjeux climatiques, la métropole a ainsi identifié, au moins, onze autres défis qu'elle anticipe devoir relever d'ici à 2030.

Ces « nouvelles incertitudes à gérer », cartographiées ci-après, peuvent ainsi être répertoriés en quatre thématiques de politiques publiques : les enjeux climatiques, énergétiques et environnementaux ; l'industrialisation ; le pouvoir d'achat ; la transition numérique et les questions institutionnelles.

Infographie représentant les défis recensés par la métropole d'Aix-Marseille-Provence

Source : « CAP 2030 », document transmis par la métropole

Pour y faire face, la métropole a identifié quatre « scénarios d'ambition à horizon 2030 », structurés autour des quatre compétences métropolitaines que sont les mobilités, le développement économique, l'environnement et l'aménagement du territoire. Parmi ces quatre scénarios, deux sont qualifiés de transversaux et deux priorisent l'exercice d'une seule de ses compétences.

Source : commission des lois d'après « CAP 2030 - La fabrique de l'ambition »

La métropole relève dans ce document que l'exercice de ces compétences nécessitera d'importants financements et une complémentarité entre les communes et la métropole pour leur réalisation, susceptible, selon la métropole, d'être atteinte par une meilleure déconcentration des actions métropolitaines. Ainsi, les moyens de financement identifiés par la métropole sont la contractualisation avec les « grands partenaires » et le « renforcement de la capacité à capter des financements européens ».

Les rapporteurs relèvent que cette stratégie présente sans détour les importants défis auxquels la métropole devra faire face à moyen terme . Ceux-ci concerneront en particulier l'organisation des mobilités, un enjeu identifié comme déterminant par les acteurs économiques auditionnés par les membres de la mission 67 ( * ) .

Aux termes de leurs travaux, les membres de la mission, conscients de l'ampleur de ces défis, considèrent que seule une structure institutionnelle et financière viable et fonctionnelle donnerait les moyens nécessaires pour les relever, au bénéfice de ses citoyens.

B. UNE MÉTROPOLE À L'ORGANISATION RÉCEMMENT RÉFORMÉE POUR MIEUX RÉPONDRE À CES DÉFIS

1. Un récent renforcement de l'investissement de l'État dans le territoire conditionné, en particulier, à des évolutions de la gouvernance de la métropole

a) Un plan ambitieux restaurant la métropole dans son rôle

Face à ces difficultés et conscients de l'ampleur des défis à relever, les acteurs locaux se sont mobilisés, fortement accompagnés par l'État et le législateur, pour prendre leurs responsabilités et trouver des solutions pour sauver la métropole et améliorer la situation spécifique de la ville de Marseille.

En effet, dans un discours prononcé le 2 septembre 2021 depuis le Pharo, le président Emmanuel Macron a annoncé le plan « Marseille en Grand » découpé en cinq axes et financé par l'État à hauteur de 1,5 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros fléchés directement sur les transports comprenant 250 millions d'euros de subventions, le reste étant constitué de prêts garantis par l'État.

La philosophie ayant présidé à cette annonce, longuement détaillée par le président de la République dans le discours précité peut ainsi être résumée : « le devoir de la Nation est d'être aux côtés des Marseillaises et des Marseillais, parce que décider que ce serait une ville comme les autres, ce serait acter qu'elle va continuer à vivre au milieu de ces difficultés, les subir, et ne pas réussir pour elle-même, pour tout le territoire et pour tout le pays » 68 ( * ) .

Plan « Marseille en Grand » présenté le 2 septembre 2021
par Emmanuel Macron

Axe 1 : Répondre à l'urgence

Sur le sécuritaire, le président de la République a pris l'engagement de renforcer la lutte contre les trafics en renforçant les effectifs sur le terrain via la pérennisation des deux compagnies de CRS supplémentaires crées en mars 2021, la création de trois nouveaux groupes enquêteurs de la police judiciaire et l'accélération des nouvelles arrivées (200 policiers supplémentaires dès 2022).

Sur le social, il a réaffirmé l'objectif de réhabilitation de 10000 logements dans les quinze prochaines années.

Sur le sanitaire, il a annoncé le soutien du plan d'investissement de l'AP-HM à hauteur de plus de 200 millions d'euros pour sa réhabilitation, la création d'une maison des femmes et du pôle mère-enfant).

Axe 2 : l'éducation

Le président de République a annoncé la création d'une société sous pilotage de l'État avec pour objectif la réhabilitation et la reconstruction des 154 écoles identifiées avec la ville comme étant les plus délabrées couplée à une subvention de 254 millions d'euros pour l'aménagement de locaux modulables destinés à l'enseignement sportif et artistique. Cette société prendra la forme d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN).

Également, seront étendus, le dispositif « micro-lycées » dans le secondaire qui permet la création de classes intégrées aux lycées existants et réunissant les élèves en grande difficulté scolaire et les dispositifs pédagogiques innovants (rythmes scolaires, projets d'apprentissage).

Axe 3 : l'emploi

Pour ce faire, le président de la République a appelé dans son discours toutes les entreprises à embaucher des jeunes des quartiers défavorisés et souhaite encourager l'entreprenariat dans ces mêmes quartiers.

Axe 4 : la culture

Le président de la République a annoncé : la création de nouveaux studios de tournage, de post production, d'innovation numérique à l'échelle de la région, l'installation d'une école CinéFabrique pour les 18-25 ans et l'installation d'une antenne marseillaise de la cinémathèque française pour transmettre la mémoire et le plaisir du cinéma.

Axe 5 : les mobilités

Afin de répondre aux défis de la mobilité, le président a annoncé une enveloppe totale d'un milliard d'euros dont 256 millions d'euros de subventions pour la modernisation et l'évolution des transports destinées à financer quatre projets prioritaires : l'accessibilité et l'automatisation du métro, la création de quatre lignes de tramway, la création de cinq lignes de bus et l'accélération de la mise en place d'un RER à la marseillaise. Le reste constituera des avances remboursables.

Le président de la République a également souhaité ouvrir le chantier de la modernisation du port de Marseille.

Source : documents officiels du plan « Marseille en Grand »

Traduits par quatre amendements présentés par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022, les crédits nécessaires au financement du plan « Marseille en Grand » se répartissent comme suit :

- un premier amendement de crédit de 254 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6 millions d'euros en crédits de paiement pour la rénovation de 174 écoles de la ville de Marseille.

Comme le précisait l'objet de l'amendement, « le montant en autorisations d'engagement correspond à la subvention de l'État au profit de la société chargée du pilotage et de la réalisation des opérations » 69 ( * ) ;

- un deuxième amendement visant à permettre à la société publique locale d'aménagement d'intérêt national spécialement créée pour réaliser les opérations de construction et de réhabilitation d'écoles primaires à Marseille de bénéficier d'une garantie d'emprunt de l'État à hauteur de 650 millions d'euros 70 ( * ) ;

- enfin, deux amendements destinés à financer le volet « transports » avec d'une part, un amendement portant création d'avances remboursables destinées au financement des infrastructures de transports collectifs du quotidien de la métropole d'Aix-Marseille Provence à hauteur de 744 millions d'euros 71 ( * ) et d'autre part, un amendement instituant une subvention de l'État de 256 millions d'euros destinée à soutenir ces mêmes projets 72 ( * ) .

Par la suite, le premier ministre Jean Castex s'est rendu, accompagné par la ministre Jacqueline Gourault, à Marseille le 14 décembre 2021 pour signer une convention entre l'État et la métropole d'Aix-Marseille Provence sur le volet « transports » de ce plan et en détailler les mesures destinées à le concrétiser. Ainsi, après avoir rappelé les raisons de l'engagement particulier et significatif de l'État pour la ville de Marseille comme la métropole d'Aix-Marseille-Provence 73 ( * ) , le Premier ministre a acté « la création d'une structure ad hoc (...), un groupement d'intérêt public » qui bénéficiera du soutien financier de l'État.

Par ailleurs, tout en réaffirmant qu'« il n'y a pas de doute sur la légitimité, et la légalité, de la métropole en matière de gestion des mobilités », le Premier ministre a souhaité insister sur l'impérieuse nécessité que « la métropole dispose des moyens pour exercer sa compétence ». Ce soutien renforcé de l'État est, dès lors, pensé comme une solution à ce constat.

b) Une condition posée par l'État : améliorer la gouvernance de la métropole

Toutefois, comme l'a annoncé le président de la République à la création de ce plan, l'État « financer[a] à la condition qu'on règle les problèmes d'organisation et de gouvernance » de la ville de Marseille et de la métropole .

Déclinées sur l'ensemble des volets du plan, les mesures conditionnant le soutien de l'État dans le cadre du plan « Marseille en Grand » sont de trois ordres :

- premièrement, « un contrat d'ambition » qui comprend, à titre principal, une « réforme des mode de fonctionnement de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ». Plus précisément, par le voix du Président de la république, l'État a souhaité conditionner une part importante de son soutien financier à l'« affirm[ation] comme l'opérateur des politiques de transports dans un cadre institutionnel révisé » de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;

- deuxièmement, la prise d'engagements de nature contractuelle dans le déploiement par les acteurs locaux de chaque volet du plan. Ainsi, s'agissant du seul volet transports, le Premier ministre a, par exemple, « demandé d'accorder une attention particulière à la desserte des quartiers nord de la ville de Marseille (..), [puisque] c'est effectivement ce à quoi vous vous engagez dans le document contractuel » ;

- enfin, l'État a défini les structures organisationnelles sur certains volets spécifiques du plan qui devaient encadrer la mise en oeuvre du plan . En effet, le Président de la république suivi par le Premier ministre ont, notamment, annoncé la création d'un groupement d'intérêt public mobilités pour piloter les chantiers relatifs aux transports et l'institution d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national pour le volet « écoles » du plan.

2. Le corollaire : la refonte de l'organisation de la métropole par le législateur en 2022

Pour donner corps à la réforme de la gouvernance de la métropole d'Aix-Marseille Provence posée par l'État comme condition du financement du plan « Marseille en Grand », le Premier ministre avait annoncé trois nécessaires évolutions institutionnelles :

- « la simplification de la gouvernance métropolitaine » ;

- « la clarification de la répartition des compétences entre la métropole et les communes membres » ; et

- « la révision des (...) relations financières » entre les communes membres et la métropole d'Aix-Marseille Provence.

En conséquence, lors de l'examen du projet de loi dit « 3DS » la ministre Jacqueline Gourault a proposé, dans le texte initial 74 ( * ) puis par amendement à l'Assemblée nationale 75 ( * ) , une nouvelle architecture institutionnelle pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Adoptée en commission mixte paritaire par les deux assemblées, cette réforme s'est inscrite dans les objectifs posés par le Premier ministre Jean Castex et s'articule autour de trois volets :

- le premier est relatif à la simplification de la gouvernance de la métropole . Ainsi, la loi « 3DS » a supprimé les conseils de territoire , le conseil de la métropole devant délibérer pour arrêter l'organisation déconcentrée des services au plus tard le 1 er juillet 2022. Les présidents et vice-présidents de conseils de territoire continueront d'exercer les fonctions de vice-président de la métropole jusqu'au prochain renouvellement général. La disposition procède par ailleurs à un léger renforcement de la conférence métropolitaine des maires , dorénavant susceptible d'être réunie à la demande d'un tiers des maires, dans la limite de quatre réunions annuelles ;

- le deuxième porte sur la répartition des compétences entre la métropole et ses communes membres afin de gagner en efficacité et de conforter la métropole dans ses compétences stratégiques.

La loi dite « 3DS » a ainsi procédé à la « redescente » de plusieurs compétences dites « de proximité » aux communes membres . Certaines seront exercées en intégralité par les seules communes 76 ( * ) , tandis que d'autres ne seront exercées par la métropole que dans le cadre de la reconnaissance d'un intérêt métropolitain 77 ( * ) . Ce dernier doit être défini dans des conditions de majorité exorbitantes du droit commun, garantissant en particulier l'assentiment de la commune de Marseille .

En contrepartie, il échoit à la métropole la définition de schémas destinés à incarner l'exercice de parties de compétences dites « stratégiques » 78 ( * ) . La métropole aura enfin la possibilité de déléguer certaines de ses compétences à ses communes membres, notamment en matière de gestion des eaux pluviales urbaines et de voirie d'intérêt métropolitain ;

- enfin, le dernier a trait au « rééquilibrage » des relations financières entre a métropole et les communes membres 79 ( * ) .

Le texte adopté a prévu la remise avant le 1 er septembre 2022 d'un avis de la chambre régionale des comptes de PACA sur les relations entre la métropole et ses communes membres, notamment sur le sujet des attributions de compensation, suivi d'un débat organisé par le président de la métropole sur l'avis ainsi rendu et les suites à lui donner 80 ( * ) . La chambre régionale des comptes s'est vu reconnaître la responsabilité d'établir un avis préalable à l'évaluation par la CLECT des charges transférées liées aux transferts de compétences prévus par le texte. Initialement envisagée selon un format inédit (attribuant au président de la chambre régionale la présidence de la CLECT), la réunion de cet organe s'effectuera finalement selon les modalités de droit commun.

Au surplus, la ministre Jacqueline Gourault a renvoyé lors de l'examen de ces dispositions en séance publique à l'Assemblée nationale à une « conférence budgétaire » censée purger d'éventuels conflits dans le courant de l'année 2022. De surcroît, issu d'une initiative parlementaire jugée bienvenue par les rapporteurs de la commission des lois du Sénat - Françoise Gatel et Mathieu Darnaud -, un volet évaluatif a été ajouté à cette réforme . Il consiste en la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport dressant un bilan de l'application de la loi et formulant des propositions « permettant d'améliorer le fonctionnement de la métropole notamment en ce qui concerne son organisation, sa gouvernance, son périmètre et son mode d'élection ».

* 10 Étude d'impact relative au projet de loi dit « MAPTAM », p. 7. Elle est consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/Media/Files/autour-de-la-loi/legislatif-et-reglementaire/etudes-d-impact-des-lois/ei_art_39_2013/ei_action_publique_territoriale_metropole_cm_10.04.2013.pdf.pdf .

* 11 Étude d'impact relative au projet de loi dit « MAPTAM » précitée, p. 49.

* 12 INSEE analyses, « Métropole Aix-Marseille Provence - Un territoire hétérogène, une unité à bâtir », Samuel Ettouati, 29 septembre 2015, https://www.insee.fr/fr/statistiques/1379781 .

* 13 Statuts annexés au décret portant création de l'établissement public de coopération scientifique « Aix-Marseille Université ».

* 14 Décret n° 2007-380 du 21 mars 2007 portant création de l'établissement public de coopération scientifique « Aix-Marseille Université » https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000466965 .

* 15 Rapport de la commission permanente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône du 21 octobre 2016 ayant pour objet la dissolution du Syndicat mixte des transports des Bouches-du-Rhône. Il est consultable à l'adresse suivante :

https://www.departement13.fr/uploads/delibs/R0U0J.pdf .

* 16 Étude d'impact du projet de loi dit « MAPTAM », p. 49. Elle est consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/Media/Files/autour-de-la-loi/legislatif-et-reglementaire/etudes-d-impact-des-lois/ei_art_39_2013/ei_action_publique_territoriale_metropole_cm_10.04.2013.pdf.pdf .

* 17 DATAR, Une nouvelle ambition pour l'aménagement du territoire, Documentation française, 2009.

* 18 Schéma départemental de mobilité durable du département des Bouches-du-Rhône, rapporteur Bernard Pont, 2015, p. 3. Il est consultable à l'adresse suivante : https://www.departement13.fr/fileadmin/user_upload/ConseilGeneral/CDC/rapports/DEATRD030714.pdf .

* 19 Schéma précité, p. 5.

* 20 Rapport au Premier ministre sur le « Devenir de la Métropole Aix-Marseille-Provence et du Conseil départemental des Bouches-du-Rhône » du préfet Pierre Dartout, p. 8.

* 21 OCDE, « Vers une croissance plus inclusive de la métropole Aix-Marseille », consultable à l'adresse suivante : https://www.oecd.org/fr/regional/aix-marseille.htm/

* 22 Étude d'impact précitée du projet de loi dit « MAPTAM », p. 50.

* 23 Rapport Dartout précité, p. 9.

* 24 Rapport Dartout, précité,p. 9.

* 25 Étude d'impact du projet de loi « MAPTAM » précitée, p. 50.

* 26 Rapport, de René Vandierendonck précité, p.150.

* 27 Op. cit ,. p. 151.

* 28 Op. cit ., p. 149.

* 29 Op. cit ., p.150.

* 30 Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rapport d'observations définitives sur la gestion du syndicat mixte des transports des Bouches-du-Rhône (exercices 2009 et suivants), p. 14, consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/documents/29866 .

* 31 Ibidem , p. 16.

* 32 Rapport d'Olivier Dussopt fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi dit « Maptram », consultable à l'adresse suivante, https://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r1216.asp#P3800_806835 p. 156

* 33 Rapport de René Vandierendonck précité, p. 157.

* 34 L'article L. 5218-7 du code général des collectivités dans sa rédaction issue de la loi dite « MAPTAM » consacré à son I le rôle consultatif des conseils de territoires qui étaient « saisis pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération satisfaisant aux deux conditions suivantes : leur exécution est spécifiquement prévue, en tout ou partie, dans les limites du territoire ; ils concernent les affaires portant sur le développement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat ». Aussi, son II dans cette même rédaction disposait que « le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence peut déléguer à un conseil de territoire, avec l'accord de celui-ci, et dans le respect des objectifs et des règles qu'il fixe, tout ou partie de l'exercice des compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres », à l'exception de quatorze domaines de compétences.

* 35 En vertu du II de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales , la délégation automatique des compétences ne pouvait ni être réalisé sur quinze compétences dites stratégiques limitativement énumérées ni avoir lieu en cas d'opposition du conseil de la métropole exprimée par délibération adoptée à la majorité des deux tiers

* 36 Si le projet de loi initial dit « MAPTAM » avait prévu à son article 31 une faculté ouverte à l'ensemble des métropoles de droit commun d'instituer sur leur territoire des conseils de territoire, le Sénat lui a préféré une autre instance de coordination à l'échelle métropolitaine : la conférence métropolitaine réunissant annuellement l'ensemble des maires du périmètre et disposant d'une capacité d'avis. Toutefois, des conseils de territoires, instances à caractère initialement consultatif, ont été conservés dans l'architecture institutionnelle de la métropole du Grand Paris ainsi que celle d'Aix-Marseille-Provence compte tenu de leurs spécificités.

* 37 Étude d'impact sur le projet de loi dit « 3DS », précitée, p. 157.

* 38 Prises de parole de Jean-Claude Gaudin le 5 juin 2013 en séance publique lors de l'examen des amendements portant création d'articles additionnels avant l'article 30 du projet de loi dit « MAPTAM » en première lecture au Sénat.

Le compte-rendu intégral des débats est disponible à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/seances/s201306/s20130605/s20130605004.html#section635 .

* 39 Amendement présenté par MM. Jean-Claude Gaudin, Gilles, Bas et Hyest n°260 rect. bis, au projet de loi dit « MAPTAM » en première lecture au Sénat. Cet amendement est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/amendements/2012-2013/581/Amdt_260.html .

* 40 Arrêté inter préfectoral des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et du Vaucluse du 1 er septembre 2015 constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Cet arrêté est consultable à l'adresse suivante : https://www.bouches-du-rhone.gouv.fr/content/download/15868/99919/file/Arr%C3%AAt%C3%A9%20CM%2010915.pdf .

* 41 Amendement du Gouvernement n° 1047 rect. déposé sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 42 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur sur la métropole d'AMP, publié le 15 octobre 2020, p. 4. Il est consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/metropole-aix-marseille-provence-amp-marseille-bouches-du-rhone .

* 43 Rapport Dartout, précité, p. 26.

* 44 Délibération n° MET 17/4312/CM du conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence du 13 juillet 2017, consultable à l'adresse suivante :

https://deliberations.ampmetropole.fr/documents/metropole/deliberations/2017/07/13/DELIBERATION/D03BS.pdf .

* 45 Rapport de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, fait au nom de la commission des lois du Sénat, le 30 juin 2021 sur le projet de loi dit « 3DS », p. 192.

* 46 Rapport précité, p. 31.

* 47 Pacte de gouvernance financier et fiscal de la métropole d'AMP, « Une Métropole Monde garante d'une métropole des proximités », 2016, p.7. Il est consultable à l'adresse suivante : https://deliberations.ampmetropole.fr/documents/metropole/deliberations/2016/06/30/RAPPORTDELACOMMISSION/C00P1.pdf .

* 48 Étude d'impact du projet de loi dit « 3DS », p. 492.

* 49 Rapport précité de la chambre régionale des comptes, 2020, p. 14.

* 50 Rapport précité de la chambre régionale des comptes, p. 60.

* 51 Rapport précité de la chambre régionale des comptes, p. 16.

* 52 Rapport précité de la chambre régionale des comptes, p. 17.

* 53 Rapport de la chambre régionale des comptes, octobre 2022, pp. 9 à 12.

* 54 Rapport précité de la chambre régionale des comptes de PACA, 2020, pp. 60 et 75.

* 55 Rapport précité de la chambre régionale des comptes de PACA, 2020, p. 15.

* 56 Rapport précité de la chambre régionale des comptes de PACA, 2022, p. 17.

* 57 Rapport précité du préfet Pierre Dartout, 2019, p. 31.

* 58 Rapport précité, p. 67.

* 59 France Bleu, « Marseille : invasion de rats dans l'école de Montolivet, une dératisation de grande ampleur est prévue », le 17 novembre 2022, https://france3-regions.francetvinfo.fr/provence-alpes-cote-d-azur/bouches-du-rhone/marseille/marseille-invasion-de-rats-dans-l-ecole-de-montolivet-une-deratisation-de-grande-ampleur-est-prevue-2657384.html .

* 60 Communiqué de presse du tribunal administratif de Marseille, e 5 décembre 2018, « A la suite de l'effondrement des immeubles de la rue d'Aubagne, le tribunal administratif apporte des précisions sur la mise en oeuvre de la procédure de péril imminent », consultable à l'adresse suivante :
http://marseille.tribunal-administratif.fr/content/download/149445/1513410/version/3/file/CP%20IMR.pdf .

* 61 Rapport du CEREMA, « Identification des territoires à enjeux d'habitat indigne et dégradé dans les Bouches-du-Rhône », juin 2015, p. 7, consultable à l'adresse suivante : https://www.cerema.fr/system/files/documents/2018/03/PDLHI_13_Octobre_2015.pdf .

* 62 Rapport relatif à la requalification du parc immobilier privé à Marseille, Christian Nicol et al ., mai 2015. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : https://marsactu.fr/wp-content/uploads/2015/11/285389804-Marseille-Rapport-Nicol-27-Mai-2015.pdf .

* 63 Rapport annuel de la fondation Abbé Pierre de l'état du mal-logement, 2019, consultable à l'adresse suivante : https://www.fondation-abbe-pierre.fr/nos-publications/communiques-de-presse/letat-du-mal-logement-en-region-paca .

* 64 Rapport précité, p. 89.

* 65 Et sur la base de travaux animés par un cabinet de conseil dénommé Métanoïa.

* 66 Métropole d'Aix-Marseille-Provence, CAP 2030 - La fabrique de l'ambition, juin 2022.

* 67 Lors de son audition par les membres de la mission, le représentant de la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine a ainsi souligné que les mobilités constituent « un enjeu majeur ».

* 68 Discours du président de la République, Emmanuel Macron, prononcé le 2 septembre 2021 dont le texte est consultable dans son intégralité à l'adresse suivante : https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2021/09/02/marseille-en-grand .

* 69 Amendement n° II-1278 du Gouvernement dépose sur le projet de loi de finances pour 2022, consultable à l'adresse suivante :

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4482C/AN/1278

* 70 Amendement n° II-3288 du Gouvernement dépose sur le projet de loi de finances pour 2022, consultable à l'adresse suivante :

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4482C/AN/3288 .

* 71 Amendement n° II-2731 du Gouvernement dépose sur le projet de loi de finances pour 2022, consultable à l'adresse suivante :

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4482C/AN/2731

* 72 Amendement n° II-2383 du Gouvernement dépose sur le projet de loi de finances pour 2022, consultable à l'adresse suivante :

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4482C/AN/2383 .

* 73 Lors de son discours, le premier ministre Jean Castex a affirmé que « ce qui justifie en la matière une intervention spécifique, une intervention plus forte de l'État, parce qu'il y a un retard dans le développement de ces infrastructures indispensables (...) à la vie quotidienne de nos concitoyens, (...) à la transition écologique, (...) mais aussi à l'attractivité de la métropole et de ses quartiers ». Le discours est consultable dans son intégralité en ligne à l'adresse suivante : https://www.vie-publique.fr/discours/282953-jean-castex-14122021-plan-marseille-en-grand .

* 74 Voir l'article 56 du projet de loi initial dit « 3DS » déposé sur le bureau du Sénat le 12 mai 2021.

* 75 Amendement n° 3344 du Gouvernement déposé sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, consultable à l'adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/DLR5L15N42412?etape=15-AN1 .

* 76 Il s'agirait des compétences suivantes : promotion du tourisme (y compris la création d'offices de tourisme) pour les communes stations de tourisme ainsi que les communes touristiques (ajout des députés), cimetières et sites cinéraires, défense extérieure contre l'incendie (dont le pouvoir de police associé, sur ajout des députés), réseaux de chaleur ou de froid urbains, concessions de plages. Les compétences "valorisation du patrimoine naturel et paysager" et "bornes de recharge électrique de véhicules", initialement "redescendues" aux communes dans l'amendement du Gouvernement, resteraient dévolues à la métropole à l'initiative des députés.

* 77 Il s'agirait des compétences suivantes : voirie, parcs et aires de stationnement, espaces publics de déplacement urbain, soutien aux activités commerciales et artisanales. En matière d'équipements culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain, le conseil métropolitain aurait obligation de se prononcer sur la révision du champ de l'intérêt métropolitain.

* 78 Ces schémas seraient réalisés en matière de soutien aux activités commerciales et artisanales, de voirie, d'organisation du tourisme, de réseaux de chaleur ou de froid urbains, d'implantation de bornes de recharge électrique de véhicules.

* 79 Prise de parole de la ministre Jacqueline Gourault lors de l'examen par l'Assemblée nationale en première lecture de l'article 56 du projet de loi di « 3DS ». Le compte rendu intégral des débats du 2 décembre 2021 est disponible à l'adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/seance/session-ordinaire-de-2021-2022/deuxieme-seance-du-mercredi-08-decembre-2021 .

* 80 Cet avis a été rendu, puis publié après que le conseil de la métropole a formulé ses observations, à la fin du mois d'octobre 2022. Il est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/fr/publications/metropole-aix-marseille-provence-et-ses-communes-membres .

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