C. UN CONTEXTE TRÈS DÉGRADÉ DANS LE SECTEUR DE L'ÉNERGIE, IMPUTABLE À LA CRISE DE LA COVID-19 ET À LA GUERRE EN UKRAINE, RENDANT PLUS DIFFICILE, PLUS COÛTEUX MAIS AUSSI PLUS NÉCESSAIRE LA RÉALISATION DU PAQUET
La mise en oeuvre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » suppose un approfondissement et une accélération sans précédent de la décarbonation des économies européennes.
Dans le secteur de l'énergie , elle nécessite une « révolution copernicienne » , déjà bien engagée en France, sur le triple plan de la production , avec les énergies décarbonées dont celles renouvelables, des usages , avec l'électrification des bâtiments, des industries ou des transports, et du stockage , avec l'hydrogène et les batteries électriques.
Dans la présentation du paquet précité 36 ( * ) , du 14 juillet 2021, la Commission européenne a identifié le secteur de l'énergie comme le levier d'action majeur pour permettre l'application concrète et effective de ce paquet : « La consommation d'énergie étant à l'origine de 75 % des émissions de l'Union européenne, la transformation de notre système énergétique est essentielle à la réalisation de nos objectifs climatiques. Le fait d'économiser davantage d'énergie et de développer le recours accru aux sources renouvelables pour l'énergie consommée est un moteur essentiel de l'emploi, de la croissance et de la réduction des émissions ».
De plus, à cette même date 37 ( * ) , la commissaire européenne en charge de l'énergie, Kadri Simson, a appelé à une « révolution énergétique » pour atteindre la « neutralité carbone » : « Il ne sera pas possible d'atteindre les objectifs du pacte vert sans remodeler notre système énergétique, qui est à l'origine de la plupart de nos émissions . Pour parvenir à la neutralité climatique d'ici à 2050, nous devons faire de l'évolution vers les énergies renouvelables une révolution et veiller tout au long à ce qu'il n'y ait aucun gaspillage énergétique. Les propositions présentées aujourd'hui fixent des objectifs plus ambitieux, lèvent des obstacles et offrent davantage d'incitations pour nous permettre de progresser encore plus rapidement vers un système à consommation d'énergie quasi-nulle . »
De son côté, le 7 septembre 2021 38 ( * ) , le commissaire européen au marché intérieur, Thierry Breton, a précisé que la réalisation du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » suppose de multiplier par deux la production d'électricité décarbonée : « Cela implique de multiplier par deux la production électrique en 2050 [et notamment de] décupler les capacités éoliennes et multiplier par huit ou neuf les panneaux photovoltaïques. »
Pour y contribuer, il a plaidé , le 9 février 2022 39 ( * ) , pour des investissements massifs dans la production d'énergie décarbonée, renouvelable comme nucléaire, cette dernière nécessitant 50 Mds d'euros d'ici 2030 - pour les réacteurs existants - et 500 Mds d'ici 2050 - pour les nouveaux réacteurs : « Pour parvenir à la neutralité carbone, il faut réellement passer à la vitesse supérieure dans la production d'électricité décarbonée en Europe, sachant que la demande d'électricité elle-même va doubler en trente ans ! Cela implique des investissements considérables pour augmenter les capacités de production des énergies décarbonées : le nucléaire et les énergies renouvelables. Les centrales nucléaires existantes, à elles seules, nécessiteront 50 milliards d'euros d'investissements d'ici à 2030. Et 500 milliards d'ici à 2050 pour celles de nouvelle génération ! Cet effort représente environ 20 milliards d'euros par an ».
Ces bouleversements sont d'autant plus importants au regard de la guerre lancée par la Russie contre l'Ukraine, le 24 février 2022, qui a révélé la dépendance des États membres de l'Union européenne aux importations de gaz et de pétrole russes.
Cette guerre a renchéri les prix des énergies, dont la tendance était déjà haussière ces derniers mois au sortir la crise de la Covid-19 : le 8 mars 2022, le prix du gaz a ainsi atteint 250 € le mégawattheure (MWH), celui du pétrole 130 € le baril et celui de l'électricité 650 € le MWh 40 ( * ) .
En comparaison, ces prix s'étaient établis , au coeur du confinement, en mai 2020, à 115 € pour le gaz, 30 € pour le pétrole et 20 € pour l'électricité : ils ont donc été multipliés par respectivement plus de 2, 4 et 30 en deux ans !
Cette guerre a conduit l'Union européenne et ses États membres à prévoir des sanctions économiques, dont une sortie des importations de gaz, de pétrole et de charbon russes :
• le 8 mars 2022, la Commission européenne a ainsi proposé une action conjointe en faveur d'une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable (Plan RePowerUE) , prévoyant une sortie des hydrocarbures russes bien avant 2030 41 ( * ) . Pour ce faire, le plan prévoit de diversifier l'approvisionnement en gaz ( via une augmentation des importations de gaz naturel liquéfié - GNL, des importations par gazoduc non russes, et des niveaux de biométhane et d'hydrogène) et de réduire la dépendance aux combustibles fossiles (dans les habitations, les bâtiments, l'industrie et le système énergétique et à travers l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables). Un relèvement des objectifs du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » en matière d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables est envisagé ;
• à l'occasion du sommet européen de Versailles, des 10 et 11 mars, le Conseil européen a appelé la Commission à présenter le plan RePowerUE , d'ici le mois de mai, et un plan visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement et des prix de l'énergie abordables au cours de la prochaine saison hivernale , d'ici le mois de mars. Le Conseil européen a indiqué qu' « alors que l'Union européenne s'emploie à atteindre [l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050], la situation actuelle nous oblige à réévaluer entièrement la manière dont nous assurons la sécurité de nos approvisionnements énergétiques ». Il a proposé de réduire la dépendance aux combustibles fossiles, de diversifier les sources approvisionnement - y compris en recourant aux GNL et en développant le biogaz -, d'instituer un marché de l'hydrogène et de développer l'interconnexion des réseaux de gaz et d'électricité, ou encore de développer les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique. Il a annoncé continuer à travailler pour assurer des niveaux suffisants de stocks de gaz, surveiller et optimiser le fonctionnement du marché de l'électricité, orienter les investissements vers les systèmes énergétiques - dont les infrastructures de GNL - et améliorer la connectivité avec le voisinage immédiat.
• le 23 mars, la Commission européenne a suggéré une obligation de remplissage des stocks de gaz de 90 % ainsi qu'un système de certification des stockeurs, excluant ceux mettant en péril la sécurité d'approvisionnement ou les intérêts de sécurité Deux jours plus tard, elle a indiqué la mise en place , avec les États-Unis, d'un « un groupe de travail conjoint chargé de répondre aux besoins immédiats de l'Union européenne en matière de sécurité énergétique et d'accélérer la transition vers une énergie propre » ;
• lors du sommet européen de Bruxelles, des 24 et 25 mars, le Conseil européen a appelé la Commission européenne à appliquer sa boîte à outils et à proposer des mesures complémentaires pour répondre à la hausse du prix de l'électricité ou pour maintenir des marchés robustes de l'électricité ou du carbone. S'agissant du gaz, il a appelé à un remplissage des stocks le plus rapidement possible, de même qu'à des mesures de coordination adéquates, de solidarité nécessaires et d'interconnexion complètes. De plus, il a plaidé pour un travail sur l'achat volontaire en commun de gaz, de GNL et d'hydrogène.
La commission des affaires économiques sera très attentive aux répercussions de ce contexte énergétique , totalement inédit et extrêmement fluctuant , sur l'atteinte du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » : si les prix des énergies devaient connaître une hausse durable en Europe, la réalisation de ces objectifs serait d'autant plus difficile et d'autant plus coûteuse, mais aussi d'autant plus nécessaire .
Les bouleversements induits par l'atteinte de la « neutralité carbone » à l'horizon 2050 , ainsi rappelés par les autorités européennes, sont également relevés par celles nationales .
En premier lieu, dans son étude Futurs énergétiques à l'horizon 2050 42 ( * ) , Réseau de transport d'électricité (RTE), en charge de l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité en France, a bien rappelé les implications du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » .
Tout d'abord, la poursuite de la « neutralité carbone » se traduit par une forte électrification : « Au cours des dernières années, les perspectives d'évolution de la consommation d'électricité ont été revues à la hausse partout dans le monde et notamment en Europe sous l'effet d'objectifs climatiques plus ambitieux (- 55 % en 2030, neutralité carbone en 2050) ».
Plus encore, le nouveau paquet précité , en renforçant les objectifs énergétiques et climatiques dès 2030, implique une accélération de cette électrification : « À moyen terme, les nouveaux objectifs européens (- 55 % net en 2030) impliquent une action plus rapide. La trajectoire correspondante nécessite ainsi d'augmenter le rythme d'électrification des usages ».
Pour répondre à ces besoins en électricité, qui augmentent et qui accélèrent, un développement massif et conjoint de toutes les énergies décarbonées, renouvelables comme nucléaire, est crucial : « La logique consistant à renforcer la capacité de production d'électricité bas-carbone (logique additive « renouvelables + nucléaire ») est celle qui présente le meilleur bilan climatique de court/moyen terme et donc celle qui est la plus à même de permettre l'atteinte des objectifs climatiques en 2030 » .
Au-delà de cette production , il faut également électrifier les usages et renforcer l'efficacité voire la sobriété énergétiques : « Une stratégie combinant (i) développement de nouveaux usages électriques, (ii) fort accent sur l'efficacité énergétique (voire sur la sobriété) et (iii) maximisation de la production d'électricité bas-carbone permet d'accélérer significativement la décarbonation à grande échelle du pays ».
C'est pourquoi RTE plaide pour une révision en ce sens de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) : « Dans une optique de renforcement des objectifs climatiques à l'horizon 2030, les options à débattre dans le cadre de la préparation de la future PPE pourront donc porter sur le respect voire l'accélération de la trajectoire de développement des renouvelables d'une part, l'étalement de la trajectoire de fermeture des réacteurs nucléaires d'autre part, sans oublier les nécessaires efforts sur la maîtrise de la consommation ».
En second lieu, lors de son audition par le groupe d'études « Énergie », le 16 février 2022, le président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), Jean-François Carenco a indiqué le tournant majeur auquel est actuellement confronté notre système énergétique .
En effet, des causes structurelles - la « neutralité carbone » - et conjoncturelles - la « flambée des prix des énergies » - éprouvent nos représentations actuelles : « Nous vivons actuellement un moment particulier qui remet en cause nos acquis et renverse notre représentation du monde énergétique. Ce bouleversement procède de deux facteurs concomitants, l'un structurel, l'atteinte de la neutralité carbone en 2050, l'autre, conjoncturel, la crise mondiale des prix de l'énergie. »
Sur le plan structurel, la « neutralité carbone » suppose de combiner électrification des usages, décarbonation de la production et réduction de la consommation : elle induit une « augmentation drastique de nos besoins en électricité si nous voulons décarboner l'économie » , ce qui implique de « réduire de 40 % notre consommation globale d'énergie, développer massivement les renouvelables et nous appuyer sur notre atout nucléaire pour répondre à l'électrification des secteurs ».
Sur le plan conjoncturel, la « flambée des prix des énergies » est venue complexifier singulièrement l'équation, révélant la dépendance des économies européennes aux importations de gaz russes : « En parallèle, la crise des prix de l'énergie, commencée à l'été 2021 en raison de la reprise mondiale post-covid et qui aurait pu être un simple bouleversement exogène et conjoncturel lié à une pénurie temporaire de gaz, a été fortement aggravée par le comportement de la Russie [...] Cette crise est venue mettre à nu une des principales fragilités de notre système énergétique : la dépendance au gaz, et particulièrement au gaz russe ».
Dans ce contexte, très difficile, la commission des affaires économiques est très impliquée en faveur de l'atteinte de l'objectif de « neutralité carbone », mais aussi de la sortie des combustibles fossiles russes :
• elle a appelé à renforcer les moyens en faveur de l'atteinte de la « neutralité carbone » , en mobilisant la production d'énergie décarbonée (nucléaire comme renouvelable), mais aussi la consommation (rénovation énergétique) et le stockage (hydrogène), dans son rapport sur l'application de la loi « Énergie-Climat », du 8 novembre 2019 43 ( * ) , ainsi que deux propositions de loi liées 44 ( * ) , dont une partie du contenu a été intégrée à la loi « Climat-Résilience », du 22 août 2021 45 ( * ) ;
• la commission a plaidé pour mieux intégrer l'énergie nucléaire, non seulement à la « taxonomie verte européenne » 46 ( * ) mais aussi dans le mix électrique national 47 ( * ) ;
• elle a invité à intégrer la sécurité d'approvisionnement , dans les textes européens en cours d'application ou de négociation : la « taxonomie verte européenne », le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » et la réforme des marchés de l'électricité et du gaz, dans son rapport d'information sur le risque de « black-out » 48 ( * ) ;
• le 25 février 2022 , la commission a proposé 5 mesures d'urgence pour sortir de la dépendance au gaz russe 49 ( * ) , plaidant pour une révision du principe du « coût marginal » 50 ( * ) , une diversification de l'approvisionnement en gaz ( via le GNL), une décarbonation de la production de gaz ( via le biogaz), une consolidation du « bouclier tarifaire » (pour les ménages, les entreprises et les collectivités) et un ajustement des textes européens (la « taxonomie verte européenne », le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » dont le « paquet gazier » 51 ( * ) )
• à l'occasion de la conférence interparlementaire, tenue au Sénat, le 14 mars 2022, dans le cadre de la PFUE , la commission a fait adopter des conclusions proposant « d'accélérer la mise en oeuvre de la sortie des économies européennes des énergies fossiles , prévue par le paquet “Ajustement à l'objectif 55” », « d' adopter une stratégie européenne en faveur de la sécurisation de l'approvisionnement en métaux stratégiques pour la transition énergétique , adossée au paquet “Ajustement à l'objectif 55” » et « de limiter d'urgence la dépendance des économies européennes aux importations d'hydrocarbures , notamment de gaz , et de métaux stratégiques , notamment d'aluminium, de nickel, de palladium ou de titane, provenant de Russie , compte tenu de la guerre engagée par cette dernière contre l'Ukraine » .
Ces orientations fortes, de bon sens , pour limiter la dépendance extérieure des économies européennes et accélérer leur décarbonation , doivent encore trouver une application effective, dans les prochains mois et années : la commission des affaires économiques y veillera .
* 36 Commission européenne, « ”Ajustement à l'objectif 55“ : atteindre l'objectif de l'UE à l'horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique », 14 juillet 2021.
* 37 Commission européenne, « Pacte vert pour l'Europe : La Commission propose de transformer l'économie et la société européennes afin de concrétiser les ambitions climatiques de l'Union », 14 juillet 2021.
* 38 Le Journal du dimanche , « L'Europe devra avoir doublé sa production électrique en 2050 », 7 septembre 2021.
* 39 Le Journal du dimanche , « Thierry Breton : "Il faudra investir 500 milliards d'euros dans les centrales nucléaires de nouvelle génération" », 9 janvier 2022.
* 40 Indices spot européen pour le gaz, Brent international pour le pétrole et Spot français pour l'électricité.
* 41 La date de 2027 ayant été envisagée par la présidente de la Commission européenne.
* 42 Réseau de transport d'électricité (RTE), Futurs énergétiques à l'horizon 2050, Principaux résultats , octobre 2021.
* 43 Rapport d'information n° 553 fait au nom de la commission des affaires économiques sur la mise en application de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, Où en est l'application de la loi ?Énergie-Climat“ ? Où en est l'atteinte de l'objectif de ”neutralité carbone? ? , par Daniel Gremillet, 5 mai 2021.
* 44 Proposition de loi n° 648 tendant à conforter l'application de la loi « Énergie-Climat » et l'atteinte de son objectif de « neutralité carbone », déposée par Daniel Gremillet, le 28 mai 2021 ; proposition de loi n° 389 tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, déposée par Bruno Retailleau, Sophie Primas et Daniel Gremillet, le 25 février 2021 et adoptée le 13 avril 2021.
* 45 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (articles 85 à 99).
* 46 Proposition de résolution européenne au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l'inclusion du nucléaire dans le volet climatique de la taxonomie européenne des investissements durables, déposé le 1 er décembre 2021 par Daniel Gremillet, Claude Kern et Pierre Laurent et adoptée le 7 décembre 2021.
* 47 Proposition de résolution n° 38 en application de l'article 34-1 invitant le Gouvernement à étudier la possibilité d'une mise en cohérence de sa politique énergétique avec ses ambitions écologiques, déposée le 4 février 2021 par le président Bruno Retailleau, la présidente Sophie Primas et le rapporteur Daniel Gremillet et adoptée le 23 mars 2021.
* 48 Rapport d'information n° 551 sur l'impact de la transition énergétique sur la sécurité d'approvisionnement électrique, La France est-elle en risque de "black-out" ? , par Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, 25 février 2022.
* 49 Commission des affaires économiques, « Guerre en Ukraine : la commission des affaires économiques du Sénat propose 5 mesures d'urgence pour sortir de la dépendance française et européenne au gaz russe », 28 février 2022.
* 50 Liant dans les faits les prix de l'électricité à ceux du gaz.
* 51 Afin d'intégrer un critère de provenance du gaz dans la « taxonomie verte européenne », de mieux intégrer le biogaz - dans la directive sur les énergies renouvelables du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » et le GNL - dans le règlement sur les infrastructures de recharge en carburants alternatifs prévue par le même paquet -, et de garantir la régulation, la décarbonation et le stockage du gaz dans le paquet « gazier ».