AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La France a gaspillé plus de 2 milliards d'euros, du fait de son incapacité à assurer le paiement des aides agricoles européennes entre 2010 et 2015 en respectant ses engagements internationaux.
Cette défaillance a grevé le budget de l'État et aggravé les difficultés rencontrées par une agriculture confrontée à de multiples défis. Elle s'est accompagnée de graves atteintes à des principes éminents, la sincérité budgétaire et l'égalité de traitement que l'État doit assurer à ses administrés.
Loin des justifications apportées par les Gouvernements attribuant la défaillance de l'État à des événements de gestion exceptionnels, le passage à une nouvelle politique agricole commune (PAC), le transfert aux régions des responsabilités de gestion des aides du second pilier de la PAC, ou encore à des éléments purement techniques affectant certains instruments de la chaîne des paiements agricoles, le registre parcellaire graphique, les systèmes informatiques de l'Agence de services et de paiement (l'ASP), les ressorts de la gabegie constatée sont multifactoriels, les causes apparentes faisant écho à des choix de conception annonciateurs d'inévitables dysfonctionnements, les défauts des instruments de gestion provenant, de leur côté, d'arbitrages hésitants traduisant une forme d'indifférence aux impératifs de la gestion des paiements.
Il ne serait pas responsable de négliger la complexité des fragilités qui ont conduit à un tel sinistre. L'infrastructure des paiements a connu des améliorations sur certains points, certes trop tardives, mais qui constituent aujourd'hui des acquis. Il faut préserver ces acquis et poursuivre l'entreprise de restauration des conditions d'un bon fonctionnement de la chaîne des paiements agricoles. Le plan « FEAGA », qui a essentiellement porté sur la mise à niveau de la cartographie du foncier agricole, doit pouvoir se poursuivre dans un processus de mise à jour en continu.
Surtout, il doit être prolongé dans un programme précis d'amélioration de l'efficacité, et de l'efficience, de la chaîne des paiements agricoles, faute de quoi, les risques encore prégnants de nouvelles fortes sanctions financières continueront de compromettre notre situation budgétaire et la vitalité de l'agriculture.
Afin de rétablir enfin une situation pleinement conforme aux attentes, des mesures internes doivent intervenir, dans le sens d'une organisation plus cohérente et mieux intégrée ainsi que d'une simplification du cadre des interventions publiques à destination des exploitants qui doivent être mieux articulées avec les moyens nécessaires à leur administration.
Mais, l'intégration européenne de la politique agricole oblige également à s'interroger sur certaines de ses composantes. La période actuelle de redéfinition de la PAC doit être l'occasion d'un réexamen des modalités selon lesquelles s'agence la délégation confiée aux États membres dans le champ de la gestion des enveloppes budgétaires dont ils assurent le financement. Il convient également de revoir le luxe des conditionnalités des différentes interventions publiques, qui, tout en risquant de leur faire perdre leur portée opérationnelle, tendent à nourrir des pathologies endogènes à une politique publique, absolument indispensable aux différents objectifs qu'elle poursuit en toute légitimité.
I. SOUMIS À UN ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE DÉVELOPPÉ ET PORTEURS D'ENJEUX MAJEURS, LES PAIEMENTS DES AIDES EUROPÉENNES À L'AGRICULTURE ONT VALU À LA FRANCE DE LOURDES SANCTIONS FINANCIÈRES DU FAIT D'UNE MAUVAISE GESTION
L'exécution du budget européen est déléguée aux États membres. Cette délégation, loin d'être inconditionnée, fait l'objet d'un strict encadrement.
Les États sont tenus d'assurer une parfaite régularité des paiements. Ces derniers doivent être conformes aux dispositions très développées des règlements européens, mais aussi réunir des conditions substantielles d'organisation et de fonctionnement des circuits de paiement, empreintes de la préoccupation d'en garantir la contrôlabilité.
À défaut, la protection des intérêts financiers de l'Union européenne conduit à des sanctions de la part des institutions européennes.
La bonne exécution des paiements des concours à l'agriculture inscrits au budget européen (la politique agricole commune - PAC) en soi porteuse d'enjeux majeurs, l'est d'autant plus pour un pays comme le nôtre, marqué par une forte tradition agricole et par une grande diversité des modes d'exploitation.
Il va sans dire que des paiements agricoles réguliers revêtent une importance essentielle pour les exploitants agricoles, la viabilité économique d'une fraction très élevée d'entreprises agricoles en dépendant.
Mais, nos finances publiques sont elles-mêmes fortement exposées dès lors que, la France demeurant le premier bénéficiaire des retours agricoles du budget européen, les sanctions appliquées en cas de mauvaise gestion des paiements réduisent nos droits sur les enveloppes financières que nous alimentons par nos contributions au budget européen et qui, théoriquement, nous sont réservées.
C'est, en effet, alors au budget de la France d'assurer la compensation des pertes de droit que nous sommes appelés à subir.
Ces compensations ont été particulièrement coûteuses ces dernières années.
Force est de constater que la France n'a pas été à la hauteur de ces différents enjeux.
La France a, en effet, dû subir des sanctions financières massives du fait des « erreurs » relevées par la Commission européenne dans la gestion des aides européennes programmées au cours des années antérieures à la mise en oeuvre de la nouvelle politique agricole commune.
En outre, les suites de la nouvelle PAC n'ont pu être pleinement assumées et le versement des aides agricoles a été considérablement désorganisé.
Cette situation n'est pas inédite, mais la période récente a témoigné d'une forte amplification des punitions financières infligées à la France, en lien avec une aggravation des dysfonctionnements de la chaîne de paiement alors constatés.
Si certaines difficultés semblent en bonne voie de résolution, les perspectives demeurent fragiles.
Afin d'éclairer les anticipations des producteurs et de satisfaire à des exigences de sincérité budgétaire, la programmation budgétaire assurée par les projets de loi de finances devrait en tenir compte, dans des conditions plus claires et satisfaisantes.
A. UN STRICT ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE DES PAIEMENTS AGRICOLES
Contrepartie de l'application du principe de « gestion partagée », qui, en réalité conforte le pouvoir budgétaire européen, les États parties prenantes (mais aussi versantes) à la PAC sont assujettis à des obligations strictes censées assurer la protection des intérêts financiers européens.
Ces obligations portent tant sur les organes chargés d'assurer les paiements que sur la conformité de leurs opérations au regard des règles procédurales et de fond qui s'imposent à elles.
1. Un principe de « gestion partagée » et contrôlée par les institutions européennes, ou l'affirmation de l'autonomie du budget européen
Selon l'article 59 du règlement 966/2012, les fonds FEAGA et FEADER, qui financent les aides de la PAC, sont mis en oeuvre en gestion partagée entre la Commission européenne et les États membres .
La Commission européenne n'effectue pas elle-même les paiements des aides communautaires aux agriculteurs, mais le budget communautaire rembourse les États membres des paiements effectués par l'intermédiaire d'organismes payeurs nationaux.
Cependant, il est fermement rappelé, notamment par la Cour des comptes européenne, que, si la Commission délègue l'exécution du budget agricole aux États membres, elle reste responsable en dernier ressort et doit veiller à ce que les intérêts financiers de l'Union européenne soient protégés.
Il s'agit là d'un choix d'organisation dont la dimension politique ne doit pas être négligée.
Se trouve ainsi affirmée l'autonomie du pouvoir budgétaire européen diffusée au niveau de la simple exécution des dotations budgétaires.
Conséquence logique de la notion d'intérêts financiers propres au budget européen et appelant à ce titre une protection singulière dont les termes sont définis par l'échelon européen, ce choix d'organisation participe à la consolidation de cette notion en consacrant l'existence d'un superviseur européen, la Commission européenne, lui-même contrôlé par une Cour financière, la Cour des comptes européennes.
L'option alternative, consistant à assurer une plus complète délégation de l'exécution budgétaire des choix de programmation européens aux États, sous le contrôle de leurs autorités financières propres a été expressément écartée.
Elle mériterait d'être envisagée compte tenu de certaines duplications administratives, notamment en matière de contrôle, qui peuvent alourdir les coûts de gestion des aides.
Cependant, il est difficile de négliger la prise en compte d'une nécessaire harmonisation de la qualité de gestion des interventions européennes afin d'éviter des fraudes et les distorsions de concurrence qui pourraient s'ensuivre, mais aussi de conserver à la politique agricole européenne sa dimension de politique commune.
Dans le contexte actuel de gestion des crédits agricoles européens, la délégation attribuée aux États membres est entourée d'un ensemble très dense de garde-fous, faisant l'objet de contrôles spécifiques, dédoublés, au niveau national et au niveau européen.
La réglementation européenne se traduit pour les États membres par de strictes obligations organisationnelles et fonctionnelles , dont l'impact sur les États, en particulier sur leurs charges administratives, est, logiquement, en proportion directe avec les caractéristiques agricoles des différents pays.
Compte tenu de sa situation agricole, la France fait partie des États membres qui sont appelés à supporter sous cet angle des obligations élevées.
L'organisme payeur national (pour la France, principalement l'Agence de services et de paiement) fait l'objet d'un agrément et doit inscrire son activité dans un cadre bien déterminé reposant sur une série d'obligations qui sont doublement contrôlées.
Les organismes de paiement (OP) nationaux doivent respecter des règles très strictes tendant à garantir un haut degré de conformité des dépenses (voir infra ).
Les OP sont soumis à un double contrôle :
- celui de l'organisme de certification national (pour la France, à titre principal, la commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par les fonds européens agricoles - CCCOP) chargé de réaliser un audit externe de l'organisme, et dont les attributions ont été étendues à la surveillance des opérations effectuées par les OP.
- celui, de niveau européen, assuré par la Commission européenne soumise elle-même à l'examen de régularité des comptes du FEAGA et du FEADER conduit par la Cour des comptes européennes (article 287 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne).
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Dans le processus de négociation de la nouvelle PAC, qui semble devoir tenir compte d'un objectif de simplification, il serait justifié de s'interroger sur la répartition des rôles de chacun dans la protection de l'intégrité des deniers publics. |
2. Les règles d'organisation, des organismes payeurs nationaux soumis à agrément
Des dispositions spécifiques sont consacrées aux propriétés que doit réunir l'organisme de paiement (OP) par le règlement délégué 907/2014.
L'organisme payeur est soumis à un agrément tandis que son organisation doit respecter des conditions propres à lui ouvrir la capacité d'exercer correctement sa mission (voir l'encadré ci-dessous).
On relèvera, en particulier, l'existence d'une condition de capacités propres à l'OP d'exercer ses missions.
Si les règles européennes n'excluent pas le recours à des concours extérieurs pour seconder les moyens de l'OP, les délégations correspondantes doivent respecter son autonomie.
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Règlement délégué 907/2014 L'article premier du règlement dispose que les organismes payeurs « offrent, en ce qui concerne les paiements qu'ils effectuent ainsi que pour la communication et la conservation des informations, suffisamment de garanties pour que : - l'admissibilité des demandes et, dans le cadre du développement rural, la procédure d'attribution des aides, ainsi que leur conformité avec les règles de l'Union, soient contrôlées avant l'ordonnancement du paiement ; - les paiements effectués soient comptabilisés de manière exacte et exhaustive ; - les contrôles prévus par la législation de l'Union soient entrepris ; - les documents requis soient présentés dans les délais et sous la forme définis par les règles de l'Union ; - les documents soient accessibles et conservés de façon à garantir leur intégrité, leur validité et leur lisibilité dans le temps, y compris pour les documents électroniques au sens des règles de l'Union. » L'annexe I du même règlement délégué fixe les conditions que doivent remplir la structure administrative et le système de contrôle interne de tout organisme payeur agréé concernant : - l'environnement interne , qui inclut des standards relatifs à la structure organisationnelle (principalement la séparation obligatoire des trois fonctions d'ordonnancement, de paiement et de comptabilisation) ; ainsi que des exigences tant en matière de ressources humaines (elles doivent être « appropriées ») que lorsque l'organisme payeur délègue un certain nombre de tâches à un organisme tiers (délégation) ; - les activités de contrôle , particulièrement les procédures d'ordonnancement, de paiement, de comptabilisation, de gestion des créances, de gestion des avances et des garanties et l'existence d'une piste d'audit suffisante ; - l'information et la communication , s'agissant notamment de la sécurité des systèmes d'information ; - le suivi via un dispositif de suivi continu au travers des actions de contrôle interne et l'existence d'un service d'audit interne indépendant, directement rattaché au directeur de l'organisme, et exerçant son activité conformément aux standards internationaux applicables en la matière. |
La déclinaison de ces obligations en France a les conséquences suivantes.
Le responsable de l'ASP doit, avant le 15 février de l'année suivant un exercice financier, établir :
- les comptes annuels pour les dépenses effectuées dans le cadre de l'exécution des tâches qui lui sont confiées ;
- une déclaration de gestion concernant l'exhaustivité, l'exactitude et la véracité des comptes et le bon fonctionnement des systèmes de contrôle interne, sur la base de critères objectifs, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes ;
- un résumé annuel des rapports finaux d'audit et des contrôles effectués , y compris une analyse de la nature et de l'étendue des erreurs et des faiblesses relevées dans les systèmes, ainsi que les mesures correctrices à prendre ou à prévoir.
Par ailleurs, les États membres doivent communiquer à la Commission, au plus tard le 15 juillet, « des données et des statistiques de contrôle relatives à l'année civile précédente et, notamment, les éléments suivants :
- les données relatives aux différents bénéficiaires en termes de demandes d'aide et de paiement, de surfaces et d'animaux déclarés et/ou pour lesquels une aide est demandée, et de résultats des contrôles administratifs, des contrôles sur place et des contrôles ex post ;
- le cas échéant, les résultats des contrôles liés à la conditionnalité, notamment les réductions et exclusions applicables ».
Pour la France, ces notifications s'appuient sur les éléments transmis par l'ASP.
3. Les règles fonctionnelles imposent aux organismes payeurs de s'assurer de la régularité de leurs versements et d'en garantir la contrôlabilité
L'organisme payeur des aides agricoles européennes est soumis à des responsabilités qui dépassent largement celles d'un comptable public.
Il doit exercer des contrôles approfondis sur les conditions d'éligibilité aux soutiens publics et inscrire son activité dans des architectures informationnelles précisément définies.
a) Aperçu général
Les règles destinées à protéger les intérêts financiers de l'Union européenne dans le domaine particulier des paiements agricoles sont définies par le règlement 1306/2013 du 17 décembre 2013, précisé par le règlement délégué 907/2014.
L'article 58 du premier cité dispose que les « États membres prennent, dans le cadre de la PAC, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l'Union ».
L'article 59 détaille les contrôles à mettre en place . Ils comprennent :
- le contrôle administratif systématique , sauf disposition contraire, de toutes les demandes d'aide et de toutes les demandes de paiement ;
- des contrôles sur place réalisés sur un échantillon , lequel est constitué, en partie, de manière aléatoire, et, en partie, sur la base du niveau de risque. La détermination du risque, qui fait l'objet d'une controverse (voir infra ) est appréciée en fonction du type d'aide, un taux de contrôle correspondant étant alors défini par les textes européens, taux qui doit être relevé lorsque des contrôles sur place inventorient des cas de non-conformité significatifs pour un type d'aide donné.
Inversement, un État peut décider de réduire le niveau minimal de contrôles sur place si les conditions minimales suivantes sont remplies :
- l'organisme de certification national a émis un avis (non rejeté par la Commission) validant à la fois que le système de contrôle interne fonctionne de manière satisfaisante et que le taux d'erreur pour la population concernée est inférieur au seuil de signification de 2 % pendant au moins les deux exercices qui précèdent ; on relève ici que l'avis de l'organisme de certification nationale exerce une influence significative sur l'économie du système, cette influence s'étendant du reste bien au-delà (voir infra ) ;
- la Commission n'a pas informé l'État membre, dans le cadre d'un apurement de conformité, des faiblesses relevées dans le système de contrôle de la mesure ou, le cas échéant, est satisfaite des actions correctives prises par l'État membre.
Dans ce cadre général, les caractéristiques des contrôles à effectuer ainsi que les modalités des sanctions administratives associées dépendent plus finement du type de paiement concerné.
Pour les aides du premier pilier, ainsi que pour les aides surfaciques du second pilier de la PAC, elles doivent être administrées dans le cadre d'un système intégré de gestion et de contrôle (le SIGC) qui doit présenter des caractéristiques réglementairement définies par la législation européenne.
Pour les aides non surfaciques du second pilier (aides hors SIGC), des mesures encadrent également leur gestion à travers des exigences portant sur les contrôles dont elles doivent être accompagnées.
Enfin, il existe des contrôles dits de conditionnalité relatifs aux interventions gérées dans le cadre du SIGC.
b) Le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), un corpus d'exigences destiné à assurer la conformité de la plus grande masse de dépenses agricoles du budget européen qui induit une forte pression de contrôle
(1) Le SIGC...
Le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) consiste en un ensemble de process de gestion visant à garantir la conformité des paiements aux règlements européens et leur contrôlabilité , et prévoit expressément une série de contrôles.
Le SIGC est mis en place dans les États membres par les organismes payeurs agréés 1 ( * ) .
Les interventions devant être placées sous le régime du SIGC sont les aides du premier pilier de la PAC ainsi que les interventions du second pilier dépendant d'une variable surfacique.
Celles-ci recouvrent les aides suivantes :
- aides aux investissements visant au boisement, à la création de surfaces boisées et à la mise en place de systèmes agroforestiers ;
- mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) ;
- agriculture biologique ;
- paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l'eau ;
- paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles ou à d'autres contraintes spécifiques (ICHN en France) ;
- bien-être des animaux ;
- services forestiers, environnementaux et climatiques et conservation des forêts ;
- mise en oeuvre des opérations relevant de la stratégie de développement local des acteurs locaux et préparation et l'exécution des activités de coopération du groupe d'action locale .
Le SIGC représente une base uniforme pour les contrôles et couvre notamment les contrôles administratifs et les contrôles sur place des demandes d'aide et du système informatique auquel l'administration nationale a recours pour effectuer son travail.
En tant que système de gestion , le SIGC doit comprendre un certain nombre de bases de données informatisées et interconnectées utilisées pour recevoir et traiter des demandes d'aide.
Il prévoit ainsi :
- un système d'identification unique des agriculteurs ;
- un système d'identification couvrant toutes les superficies agricoles, le Système d'identification des parcelles agricoles (SIPA), qui doit être précis, fiable et régulièrement évalué ;
- un système d'identification des droits au paiement ;
- un système d'identification et d'enregistrement des animaux (dans les États membres où des mesures s'appliquent aux animaux ; c'est l'hypothèse de l'existence de soutiens couplés pour l'élevage).
Le système garantit une identification unique de chaque agriculteur ainsi que de toutes les parcelles agricoles et, le cas échéant, des animaux et couvre les demandes d'aides.
(2) ... induit, théoriquement, une forte pression de contrôle
En tant que système de contrôle , le SIGC doit satisfaire à des critères de contrôle bien déterminés .
L'évaluation du respect des critères s'appliquant à l'aide s'effectue par le biais de contrôles administratifs ainsi que de contrôles effectués sur place.
Les contrôles administratifs, systématiques, ont pour objet de vérifier si les conditions de l'aide sont réunies. Ils consistent en une série de recoupements des informations contenues dans les demandes des agriculteurs. Les contrôles par recoupement sont effectués automatiquement dans le système.
Pour les contrôles sur place, qui complètent les contrôles administratifs, les autorités des États membres doivent contrôler un certain nombre d'exploitations agricoles sélectionnées, soit au hasard (contrôles aléatoires), soit en recourant aux techniques d'analyse des risques.
Les contrôles sur place doivent, dans le cas général, respecter un taux minimum de 5 % des bénéficiaires d'un type d'aide relevant du premier pilier et de 3 % pour celles du second pilier , obligations qui induisent un effort de contrôle très considérable , en particulier dans les pays où la gamme des aides et l'étendue de la population concernée sont élevées.
Toutefois, sous certaines conditions, le taux de contrôle peut être abaissé : à 3 % si une intersection spatiale des demandes d'aides avec le système d'identification parcellaire est en place ; à 1 %, lorsque sont mis en oeuvre des contrôles reposant sur l'ortho-photographie.
Si les contrôles décèlent certaines irrégularités, des sanctions doivent être mises en oeuvre, soit par des réductions de l'aide imposées au bénéficiaire - la réduction doit être effective et proportionnée et peut aussi impliquer des réductions pluriannuelles -, soit via des sanctions administratives (quand les déclarations du bénéficiaire ne sont pas conformes ou sont manipulées).
Lorsqu'on détermine qu'un paiement a été effectué indûment, l'État membre doit procéder à un recouvrement.
Les États membres font rapport annuellement à la Commission et fournissent des statistiques détaillées sur les demandes, les contrôles et les réductions.
c) Les aides non surfaciques du deuxième pilier
En ce qui concerne les aides non surfaciques du deuxième pilier, elles doivent faire l'objet de contrôles administratifs de l'éligibilité , celle-ci comprenant une vérification de la conformité à la législation européenne et à la législation nationale, mais aussi au programme de développement rural applicable. Les contrôles administratifs intéressent également la correction des opérations réalisées ex post .
Par ailleurs, des contrôles sur place sont appliqués sur la base de la méthode de l'échantillon dans des conditions analogues à celles décrites plus haut. Une pénalisation à vocation préventive prévoit que si la demande dépasse 10 % de celle légalement admissible, une sanction correspondant à la différence entre ces deux montants est appliquée.
d) Le contrôle de conditionnalité
Enfin, des contrôles particuliers concernent la conditionnalité des aides relevant du SIGC.
Les règles de conditionnalité relèvent des deux grandes catégories suivantes:
- le respect des exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) prévue par le droit de l'Union dans les domaines suivants : environnement : protection des eaux contre la pollution par les nitrates, conservation des oiseaux sauvages et des habitats naturels ; santé publique, santé animale et santé végétale : sécurité des denrées alimentaires, identification et enregistrement des animaux, maladies animales, produits phytopharmaceutiques ; bien-être des animaux ;
- le respect des normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres (BCAE), établies au niveau national . Ces normes définies par le code rural et de la pêche maritime regardent l'établissement de bandes tampons le long des cours d'eau ; le respect des procédures d'autorisation lorsque l'utilisation de l'eau à des fins d'irrigation est soumise à autorisation; la protection des eaux souterraines contre la pollution ; la couverture minimale des sols ; la gestion minimale de la terre reflétant les conditions locales spécifiques en vue de limiter l'érosion, ; le maintien des niveaux de matière organique des sols par des pratiques adaptées ; le maintien des particularités topographiques.
* 1 En France, il relève principalement de la responsabilité opérationnelle de l'ASP.