C. SI LE CONTEXTE FINANCIER EST GLOBALEMENT DÉFAVORABLE À UN RETOUR MASSIF DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS, QUELQUES FREINS PEUVENT NÉANMOINS ÊTRE LEVÉS
1. Poursuivre l'action en faveur du développement du logement intermédiaire
Sur le plan fiscal, le logement pâtit d'une situation défavorable relativement aux autres investissements immobiliers, puisqu'il n'est pas possible de déduire la TVA lors de l'acquisition de logements neufs, alors que celle-ci est déductible lors de l'acquisition d'immobilier commercial. C'est pourquoi la politique visant à promouvoir le développement d'une offre de logement locatif intermédiaire avec une TVA au taux de réduit de 10 % en zones tendues, est saluée comme une incitation intéressante par les investisseurs institutionnels.
En général, ces derniers n'investissent pas directement dans le logement intermédiaire, mais par la médiation du Fonds Logement Intermédiaire (FLI). Ce fonds, qui présente une capacité d'investissement de 1,8 milliard d'euros, regroupe ainsi de nombreux assureurs (CNP, Prédica, Cardiff, Aviva...). Ses objectifs de production à horizon 2022 sont toutefois de 10 000 logements seulement, ce qui représente un volume encore modeste qui n'est pas de nature à bouleverser la place qu'occupent les investisseurs institutionnels sur le marché immobilier. Nul doute cependant qu'une action plus déterminée dans le sens du développement du logement intermédiaire stimulerait le retour de l'épargne institutionnelle.
Par ailleurs, les investisseurs ont souligné que le montage des projets dans le domaine du logement intermédiaire est compliqué par les dispositions législatives qui imposent un pourcentage minimum de logements locatifs sociaux de 25 % dans les programmes de logements intermédiaires, sauf dans les communes comptant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux (article 279-0 bis A du code général des impôts). Un assouplissement de cette dernière contrainte constituerait donc selon les professionnels un moyen de dynamiser le dispositif .
Votre rapporteur avait lors de précédents projets de loi de finances proposé un tel assouplissement en appliquant l'exemption aux communes ayant plus de 35 % de logements sociaux. Une telle disposition a été introduite dans le projet de loi de finances pour 2018. Votre rapporteur soutient pleinement cette disposition.
|
Recommandation n° 1 : pour l'application du taux de TVA à taux réduit prévu par l'article 279-0 bis A du code général des impôts, modifier le seuil d'exemption actuellement applicable aux communes comptant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux pour l'appliquer aux communes ayant 35 % de logements sociaux. |
2. Faire évoluer la directive Solvency 2 pour qu'elle ne pénalise pas indument l'investissement dans le logement
a) La directive Solvency 2 pose des contraintes prudentielles nouvelles
La directive Solvency 2 impose aux assureurs, pour chaque type de risques et pour chaque classe d'actifs présente dans leur portefeuille, de détenir des fonds propres en quantité suffisante. Plus précisément, pour chaque risque auquel est exposé un assureur, la quantité de fonds propres de précaution est déterminée à partir de la notion de Value at Risk (VaR), notion qui indique la perte potentielle maximale que le portefeuille pourra subir à un horizon de temps donné, avec une probabilité donnée.
Pour le cas précis des investissements immobiliers, le régulateur européen de l'assurance, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (EIOPA), a estimé que la perte maximale de la valeur des actifs immobiliers, à horizon d'un an, avait 99,5 % de chances de ne pas dépasser 25 % de la valeur de ces actifs. En conséquence, la charge en capital de précaution ( Solvency Capital Requirement -SCR) pour logement a été fixée à 25 %, ce qui est considérable.
La directive Solvency 2 comporte en outre un mécanisme qui détermine le risque global de l'assureur. Les charges en capital de précaution propres (SRC) aux divers modules de risque (immobilier, actions, taux de change, etc.), calculées dans un premier temps de façon indépendante, sont ensuite agrégées au moyen d'une matrice de corrélation des risques 7 ( * ) .
b) Des ratios de capital requis construits avec pertinence ?
La pertinence de la calibration du risque immobilier par Solvency 2 a été remise en question par une étude réalisée en mars 2017 par des chercheurs de l'EDHEC Business School en partenariat avec le Ministère du logement et de l'habitat durable 8 ( * ) . L'étude montre les biais qui affectent les deux éléments clefs de la calibration de Solvency 2 : l'ampleur du choc immobilier (Value-at-Risk ou VaR) et le calcul de la corrélation de l'immobilier avec les autres classes d'actifs.
Pour établir le capital de solvabilité requis en matière d'immobilier pour les sociétés d'assurance, le régulateur européen a utilisé l'indice IPD ( Investment Property Databank ) disponibles pour le Royaume-Uni. Cette même source a permis de déterminer aussi les coefficients de corrélation entre l'immobilier et les autres actifs. Or, l'utilisation de cet indice comporte un double défaut :
- cet indice englobe par construction plusieurs types d'actifs immobiliers (logements, bureaux, commerces, etc.), alors même que le niveau de risque dans le logement est beaucoup plus faible que dans l'immobilier d'entreprise ;
- il est construit à partir de données empiriques qui reflètent la situation particulière du Royaume-Uni alors que le champ d'application est l'ensemble des pays européens. Votre rapporteur s'étonne que le référentiel européen soit construit à partir du cas du Royaume-Uni sachant que ce dernier est un marché à part, nettement décorrélé des principaux marchés immobilier de l'Europe continentale. La volatilité des rendements y est en effet plus élevée qu'en France, en Allemagne ou en Italie.
L'étude montre donc que les VaRs sont plus élevées pour les bureaux et le Royaume-Uni que pour les logements et la zone euro, de sorte que la calibration immobilière de la directive Solvency 2 en référence au cas britannique conduit à imposer à l'investissement résidentiel des niveaux de capital de précaution inutilement élevés dans la plupart des pays européens et notamment en France.
Par ailleurs, l'étude montre aussi que les coefficients de corrélation immobilier/actifs financiers retenus par l'EIOPA pour construire sa matrice du risque global sont systématiquement surestimés, quels que soient la méthodologie, la zone géographique et le type d'actif immobilier considérés, ce qui contribue là encore à imposer aux investisseurs une charge en capital excessive au regard des risques réels.
Un paramétrage de la directive évitant ces deux biais méthodologiques importants permettrait par conséquent une réduction significative des besoins en capital , réduction que les auteurs de l'étude estiment de l'ordre de 10 % à 20 % en fonction de la part de l'immobilier dans le portefeuille.
Votre rapporteur invite le gouvernement à utiliser la période de rediscussion de la directive qui s'ouvre en 2018 afin que la Commission européenne fasse une juste application de la directive, en imposant un capital de solvabilité pertinent au regard des variations de valeur effectivement observées sur le logement . Ce traitement plus pertinent du risque immobilier lèverait un frein au retour des assureurs sur le marché immobilier.
|
Recommandation n° 2 : Profiter de la période de rediscussion au niveau européen de la directive Solvency 2 pour imposer un capital de solvabilité pertinent au regard des variations de valeur effectivement observées sur le logement. |
3. Réfléchir à un cadre règlementaire conciliant de façon plus satisfaisante protection des locataires et attractivité pour les investisseurs
a) Si la rigidité des relations bailleurs/locataires ne saurait suffire à expliquer l'atonie du marché locatif résidentiel en France...
L'idée selon laquelle il suffirait d'assouplir drastiquement la règlementation qui encadre les relations entre les bailleurs et les locataires pour relancer l'investissement locatif est discutable. L' Allemagne est à cet égard un bon contre-exemple. La législation y est extrêmement protectrice des locataires. Un bailleur ne peut ainsi pas déloger son locataire, sauf s'il souhaite occuper le logement à titre personnel ou pour un des membres de sa famille. Par ailleurs, l'encadrement y est possible, comme à Hambourg et à Berlin, où les loyers à la relocation ne peuvent excéder de 10 % le loyer antérieur. Pourtant, ce cadre très protecteur n'empêche pas l'investissement locatif d'être extrêmement développé dans ce pays .
En réalité, comme cela a été expliqué précédemment, le déterminant premier du dynamisme d'un marché locatif est financier. En Allemagne, la forte présence d'investisseurs institutionnels s'explique par les bons rendements courants du marché locatif, ce qui est dû au fait que les prix de vente outre-Rhin sont restés contenus, tandis que les loyers connaissaient une évolution dynamique. En France, à l'inverse, comme on l'a vu précédemment, des prix de vente trop élevés par rapport aux loyers ont conduit à un effondrement de la rentabilité courante des investissements résidentiels.
b) ...Il ne faut pas s'interdire de réfléchir aux effets positifs qu'une relation bailleurs-locataires plus équilibrée pourrait avoir sur l'investissement résidentiel
Un rééquilibrage des relations entre les bailleurs et les locataires est un souhait qui a été exprimé par l'ensemble des professionnels auditionnés.
Parmi les points qui suscitent la réticence des investisseurs institutionnels, on trouve en premier lieu la réglementation relative à la vente à la découpe et en bloc . De facto , et sans nier son rôle protecteur, cette règlementation limite fortement la liquidité des placements et introduit une incertitude sur la réalisation des plus-values de cession . Le couple rendement-risque des investissements résidentiels en est fortement affecté.
Sachant que trois lois 9 ( * ) régissent les ventes par lots d'un ou plusieurs locaux à usage d'habitation, ainsi que les ventes, dans leur totalité et en une seule fois, d'immeubles à usage d'habitation, il est sans doute possible de réfléchir à l'opportunité d'une réforme visant à simplifier, clarifier et harmoniser les règles en la matière .
Plusieurs autres points de la règlementation des rapports entre les bailleurs et les locataires ont également été cités comme constituant un frein à l'investissement :
- la lourdeur et la longueur des procédures en cas d'impayés pour les locataires de mauvaise foi ;
- les règles qui encadrent l'évolution des loyers et qui conduisent, après une certaine durée d'occupation, à ce que les loyers pratiqués soient inférieurs aux loyers de marché ;
- la règlementation sur la récupération des charges. Dans l'immobilier résidentiel, les charges ne sont pas totalement récupérables 10 ( * ) , à la différence de ce qui se passe dans l'immobilier d'entreprise. Selon Aviva, seules 70 % des charges seraient récupérables sur le locataire contre 100 % en immobilier commercial.
Enfin, pour réduire les coûts de gestion et donc accroître la rentabilité courante nette, les investisseurs institutionnels ont besoin de pouvoir acheter des ensembles de logements d'un seul bloc. À cet égard, la réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt national dans les années à venir peut constituer une opportunité de faire revenir les investisseurs institutionnels en leur permettant des acquisitions de logements neufs en bloc.
Votre rapporteur propose de réexaminer la règlementation relative aux relations entre les bailleurs et les locataires en recherchant les voies d'une meilleure conciliation entre protection des locataires et stimulation de l'investissement locatif résidentiel. Elle procèdera à ce réexamen à l'occasion des travaux préparatoires au projet de loi sur le logement.
|
Recommandation n° 3 : Réexaminer la règlementation relative aux relations entre les bailleurs et les locataires en recherchant les voies d'une meilleure conciliation entre protection des locataires et stimulation de l'investissement locatif résidentiel. |
4. Développer l'incitation à transformer les bureaux en logements
Dans son rapport d'évaluation de politique publique sur la mobilisation des logements et des bureaux vacants de janvier 2016, l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) 11 ( * ) soulignaient que la transformation des bureaux en logements était encore un phénomène marginal.
Bien que le coût économique, entre 2 000 et 3 000 euros le m 2 dans Paris selon le rapport précité, soit élevé, plusieurs investisseurs institutionnels entendus par votre rapporteur ont marqué une certaine appétence pour ce dispositif qui concerne essentiellement le marché de l'Ile-de-France, le parc de bureaux « définitivement obsolètes » atteignant 750 000 m 2 et devant s'accroître dans les années à venir.
Plusieurs dispositifs ont été mis en oeuvre pour faciliter la transformation des bureaux en logements. Les élus locaux disposent d'outils pour faciliter ces opérations de transformation : changement d'usage de logements soumis à autorisation préalable, mécanisme de compensation, adaptation des règles d'urbanisme sous certaines conditions.
Plus récemment, l'article 93 de la loi de finances pour 2016 a introduit à l'article 1384 F du code général des impôts la possibilité pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'« exonérer, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revient, pendant une durée de cinq ans, les locaux à usage d'habitation affectés à l'habitation principale et issus de la transformation » de bureaux.
En outre, l'article 210 F du code général des impôts soumet à un taux d'imposition de 19 % les plus-values nettes résultant de la cession d'un local de bureau ou à usage commercial à condition que la transformation des locaux en logements ait été réalisée dans un délai de quatre ans, sauf circonstances exceptionnelles. Les investisseurs institutionnels ont indiqué à votre rapporteur les difficultés de mise en oeuvre de ces dispositions. Le délai de quatre ans peut en effet s'avérer trop court en pratique. La possibilité de déroger à ce délai en cas de « circonstances exceptionnelles » semble trop aléatoire pour que les investisseurs institutionnels s'engagent dans ces projets de transformation. Votre rapporteur propose d'assouplir le dispositif en portant à six ans le délai dans lequel les locaux doivent être transformés en logements.
|
Recommandation n° 4 : Assouplir le dispositif de l'article 210 F du code général des impôts favorisant la transformation de bureaux en logements en portant à 6 ans le délai dans lequel les travaux de transformation doivent être réalisés. |
* 7 Puisque, dans la réalité, tous ces risques sont parfois interdépendants.
* 8 Liliana Arias, Tristan-Pierre Maury, Philippe Foulquier, L'impact de la réglementation prudentielle Solvabilité 2 sur le financement de l'immobilier par le secteur de l'assurance, 2017.
* 9 La loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation, la loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble et la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. En outre, les accords collectifs de location du 9 juin 1998 et du 16 mars 2006, rendus obligatoire par décrets, s'appliquent également à la vente par lots et renforcent la protection de l'occupant en instaurant notamment une procédure d'information préalable à la vente et une protection particulière à l'égard de locataires fragiles par leur relogement ou la prorogation de leur contrat de location.
* 10 La liste des charges récupérables par le propriétaire est fixée par le décret n° 87-713 du 26 août 1987 pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière et fixant la liste des charges récupérables.
* 11 Rapport de l'IGF et du CGEDD - Évaluation de politique publique Mobilisation des logements et des bureaux vacants - janvier 2016.