B. DES INITIATIVES DÉJÀ NOMBREUSES POUR SIMPLIFIER, SANS EFFET NOTOIRE
La simplification du droit est pourtant une préoccupation ancienne 38 ( * ) . Son acuité dans le débat public s'est accrue au tournant des années deux mille . La dénonciation de la complexité des normes et les recommandations de simplification parsèment depuis lors les rapports ministériels 39 ( * ) et parlementaires 40 ( * ) , les rapports de diverses institutions 41 ( * ) , et les rapports réguliers de l'OCDE 42 ( * ) . Les entreprises, qui n'étaient auparavant pas au coeur des préoccupations, sont de plus en plus souvent désignées comme principales victimes de la complexité du droit.
Les premières lois de simplification remontent également au début des années deux mille. Alors que l'exécutif prend des initiatives réglementaires pour réduire la complexité administrative dès les années 1950 43 ( * ) , les deux premières lois de simplification datent respectivement du 16 décembre 1999 et du 2 juillet 2003 44 ( * ) . En habilitant le Gouvernement à prendre plusieurs dizaines d'ordonnances, notamment en matière de formalités pour les entreprises, elles normalisent le recours à l'ordonnance dans le domaine de la simplification. La troisième loi de simplification, en date du 9 décembre 2004 45 ( * ) , ouvre également la voie à de nombreuses ordonnances.
S'ensuivent quatre lois de simplification d'origine parlementaire entre 2007 et 2012 à l'initiative du député M. Jean-Luc Warsmann. Les deux premières propositions de loi, adoptées respectivement le 20 décembre 2007 et le 12 mai 2009 46 ( * ) , consistent à clarifier certains textes désuets, à corriger des erreurs de rédaction, ou à abroger certaines obligations administratives pesantes. Une troisième proposition de loi, adoptée le 17 mai 2011 47 ( * ) , contient quant à elle des mesures figurant pour l'essentiel dans le rapport rendu au Premier ministre par M. Jean-Luc Warsmann. Enfin, une quatrième proposition de loi, adoptée le 22 mars 2012 48 ( * ) , ambitionne de simplifier l'environnement normatif des entreprises afin d'accélérer leur développement et de relancer l'embauche. Cette dynamique est complétée par l'adoption de la loi organique en date du 15 avril 2009 49 ( * ) , instaurant une obligation d'étude d'impact pour les projets de loi.
Le Gouvernement lance à cette même époque plusieurs démarches de simplification en direction des entreprises , comme le vaste programme « 100 simplifications » en 2009 , comportant des mesures aussi diverses que la simplification de la taxe spéciale sur véhicules routiers et la mise en place d'un formulaire unique pour les démarches auprès du ministère de l'agriculture, les « États généraux de l'industrie » en 2010 , qui fixent comme objectifs la stabilisation du flux de normes et la simplification du stock au regard de leur impact sur l'activité industrielle, ou encore les « Assises de la simplification » en 2011 , faisant émerger des propositions de simplification dans les domaines de la dématérialisation, du droit commercial, du droit social, des procédures fiscales et douanières, ou encore des marchés publics.
Cette période coïncide avec la mise en place de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), officiellement lancée le 10 juillet 2007, consistant en une analyse des missions de l'État et des collectivités dans l'objectif d'une réduction des dépenses et d'une amélioration des politiques publiques. La démarche de simplification, alors intégrée dans la RGPP, épouse progressivement son rythme et ses méthodes. Or, comme le signalent en 2012 les trois inspections générales 50 ( * ) , la méthode retenue dans la RGPP a été mal comprise et mal vécue par de nombreux agents de l'État. Si les démarches de simplification en direction des entreprises bénéficient d'un bilan moins défavorable que la plupart des autres mesures, le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) indique néanmoins que, sur 348 mesures engagées en 2009, seulement 101 mesures (soit 29 % ) avaient été réalisées en 2013 51 ( * ) .
Comment expliquer la piètre performance de ces démarches incessantes de simplification ? D'abord par le défaut de pilotage stratégique et politique à l'échelon interministériel. Le manque de cohérence des programmes de simplification est aussi l'une des raisons de l'échec patent des démarches de simplification, lesquelles n'étaient composées que de propositions éparses, sans logique d'ensemble et sans hiérarchisation des priorités. L'insuffisance du suivi des chantiers de simplification peut aussi être invoquée. Enfin, la consultation trop irrégulière des chefs d'entreprises et l'absence de véritable travail collaboratif est responsable de divergences de diagnostics entre les entreprises et les administrations, et conduit à une prise en compte très imparfaite des enjeux et problématiques du monde entrepreneurial.
C'est sans doute dans l'espoir de rompre avec cette spirale de l'échec que le Gouvernement a ostensiblement repris le flambeau et même annoncé un « choc de simplification » début 2013 .
* 38 L'excessive complexité de notre système de droit est régulièrement dénoncée depuis le milieu des années 1970, et fait l'objet d'une étude du Conseil d'État dès le début des années 1990 ( Cf . Conseil d'État, De la sécurité juridique , 1991).
* 39 M. Dieudonné Mandelkern, Rapport sur la qualité de la réglementation (2002) ; M. Bruno Lasserre, Rapport pour une meilleure qualité de la réglementation (2004).
* 40 M. Jean-Luc Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit (2008), Rapport sur la simplification du droit au service de la croissance et de l'emploi (2011) ; M. Claude Belot, Rapport sur la maladie de la norme, au nom de la délégation aux collectivités territoriales (2011) ; M. Eric Doligé, Rapport au Président de la République sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales (2011).
* 41 Conseil d'État, Sécurité juridique et complexité du droit (2006), Simplification et qualité du droit (2016) ; Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (2015), Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises (2016) ; Chambre de commerce et d'industrie de Paris, Simplifier l'environnement réglementaire des entreprises : une urgence pour la croissance française (2011).
* 42 Rapports OCDE : Politiques de réglementation dans les pays de l'OCDE: De l'intervention à la gouvernance de la réglementation (2002), L'administration électronique: un impératif (2003), La simplification administrative dans les pays de l'OCDE (2004), Éliminer la paperasserie: La simplification administrative dans les pays de l'OCDE (2004), Mieux légiférer en Europe : France (2010).
* 43 Le pouvoir exécutif reconnaît, dès l'adoption du décret n° 53-194 du 26 septembre 1953 portant simplification des formalités administratives, la nécessité d'une simplification des formalités.
* 44 Loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes ; loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
* 45 Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
* 46 Loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
* 47 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
* 48 Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives.
* 49 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 50 IGF, IGA, IGAS, Bilan de la RGPP et conditions de réussite d'une nouvelle politique de réforme de l'État (2012).
* 51 Ce recensement de l'avancement des mesures de simplification réalisé par le SGMAP est tiré du rapport au Premier Ministre de M. Thierry Mandon, Mieux simplifier, la simplification collaborative (2013).