II. UNE INSTITUTION AUJOURD'HUI CRITIQUÉE
Si la préfecture de police apparaît aujourd'hui fragilisée par son organisation administrative et budgétaire, elle doit par ailleurs composer avec une contestation croissante sur le plan politique et un déficit d'attractivité auprès des policiers.
A. UNE CONTESTATION CROISSANTE SUR LE PLAN POLITIQUE
1. Une insatisfaction des élus
Sur le plan politique, les entretiens menés par votre rapporteur spécial ont mis en évidence l'insatisfaction des élus locaux à l'égard de la préfecture de police.
Un premier motif d'insatisfaction tient à la faiblesse des liens entre la préfecture de police et les élus , en particulier depuis la mise en place de la police d'agglomération.
Si les élus entretiennent généralement des relations étroites avec les commissaires de police de leur circonscription, ils déplorent l'absence de lien avec la direction de la DSPAP et la préfecture de police. À titre d'exemple, le procureur de la République réunit chaque année les maires d'arrondissement, contrairement au préfet de police.
Ces liens distendus s'accompagnent en outre d'une absence de transparence concernant les effectifs policiers . En effet, les seules informations transmises aux élus concernent les chiffres bruts de la délinquance de l'année.
2. Un manque de transparence qui entretient inutilement la défiance
Ce manque de transparence est d'autant plus dommageable qu'il entretient inutilement les soupçons d'une répartition géographique défavorable à certains territoires , souvent évoqués par les élus.
En effet, l'examen de la pertinence de la répartition des effectifs policiers par circonscription mené par la mission d'évaluation de la police d'agglomération parisienne à partir des statistiques démographiques et administratives n'a pas révélé de disparités flagrantes entre les territoires 65 ( * ) .
L'utilisation des statistiques administratives en matière de délinquance induit toutefois un double biais statistique lié au fait que :
- de nombreuses infractions ne parviennent jamais à la connaissance des forces de sécurité ;
- la présence plus importante de policiers au sein d'un territoire peut contribuer à « révéler » un nombre plus grand de faits.
Aussi, il a semblé utile à votre rapporteur spécial de compléter cette évaluation par une comparaison entre la répartition géographique des effectifs départementaux de la DSPAP et les résultats des enquêtes de victimation réalisées directement auprès des ménages, afin de vérifier la cohérence globale des résultats obtenus.
Une telle comparaison est facilitée en Île-de-France par l'existence d'une enquête de victimation propre à la région réalisée depuis plusieurs années par l'Institut d'aménagement et d'urbanisme (IAU) et dont les derniers résultats remontent à 2013 66 ( * ) . Ainsi, un nombre de faits de délinquance par département peut être calculé à partir des taux de victimation de l'enquête 67 ( * ) , puis être comparé avec les effectifs 2013 de chaque direction territoriale de la sécurité de proximité.
Comparaison de la répartition géographique des effectifs de la DSPAP et de la délinquance
(en %)
|
Département |
Faits dans le département |
% du total des faits |
Effectifs |
% des effectifs |
|
Paris |
403 561 |
36 % |
6 645 |
41 % |
|
Hauts-de-Seine |
241 363 |
21 % |
3 038 |
19 % |
|
Seine-Saint-Denis |
267 544 |
24 % |
3 944 |
24 % |
|
Val-de-Marne |
209 419 |
19 % |
2 662 |
16 % |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des résultats 2013 de l'enquête de l'IAU, des réponses au questionnaire adressé à la préfecture de police et des données 2013 de l'Insee)
Les résultats obtenus sont cohérents avec ceux de la mission d'évaluation de la police d'agglomération parisienne 68 ( * ) :
- il n'existe pas de « déséquilibre systémique » entre les départements ;
- les circonscriptions parisiennes semblent toutefois avoir « une marge d'action plus large » .
Un autre motif d'insatisfaction régulièrement évoqué par les élus tient à l'insuffisance des moyens dédiés aux formes de délinquance de basse intensité , en raison notamment de l'importance des services d'ordre dans l'agglomération parisienne.
Il s'agit d'une critique ancienne qui avait conduit en 1999 à la séparation des missions de sécurité publique et des fonctions de maintien de l'ordre public et de la protection des institutions au sein de deux directions distinctes , la DSPAP et la DOPC. Comme le rappelait à l'époque Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l'intérieur, cette réforme des services de la préfecture de police, « toute entière ordonnée à l'objectif de police de proximité », visait à « répondre aux attentes qui s'expriment en matière de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité au quotidien » en sanctuarisant les moyens affectés à la sécurité publique 69 ( * ) .
3. Une contestation liée à la baisse des effectifs, dans un contexte de hausse de la délinquance
Si cette critique est aujourd'hui revenue au coeur du débat sur l'organisation de la préfecture de police, c'est tout d'abord en raison de l'évolution particulièrement défavorable des statistiques de la délinquance sur l'agglomération parisienne .
Évolution des statistiques de la
délinquance
sur l'agglomération parisienne entre 2012 et
2015
(en %)
|
Indicateur |
Évolution 2012-2015 |
Tendance |
|
Atteintes volontaires à l'intégrité physique |
3,1 % |
? |
|
Atteintes aux biens |
6,9 % |
? |
|
Escroqueries et infractions économiques et financières |
55,5 % |
? |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du ministère de l'intérieur)
En comparant l'année 2012 à l'année 2015 en termes de faits enregistrés par les services de la préfecture de police, il apparaît que tous les principaux indicateurs sont orientés à la hausse .
Premièrement, les atteintes volontaires à l'intégrité physique (AVIP) sont en augmentation de 3,1 % 70 ( * ) .
Cette tendance, qui concerne tous les départements de l'agglomération parisienne à l'exception de la Seine-Saint-Denis, est principalement liée à la progression des violences physiques non crapuleuses entre 2013 et 2015 - et notamment des coups et blessures volontaires non suivis de mort (+ 7 %). À l'inverse, les violences physiques crapuleuses sont quant à elles en net recul.
Deuxièmement, les atteintes aux biens affichent une hausse de 6,9 %.
Là encore, cette tendance concerne tous les départements de l'agglomération parisienne, à l'exception de la Seine-Saint-Denis, qui enregistre un repli de 6,9 %.
Parmi les évolutions observées, il peut être noté que les cambriolages augmentent fortement (+ 14,3 %). Tous les départements de l'agglomération sans exception affichent une hausse au cours de la période. Les efforts entrepris en la matière ont toutefois permis de stabiliser la hausse des cambriolages en 2014 (- 0,1 %) et d'amorcer une baisse en 2015 (- 1,7 %).
Troisièmement, les escroqueries et infractions économiques et financières sont en hausse de 55,5 % .
Cette évolution défavorable concerne tous les départements de l'agglomération et résulte principalement de la forte augmentation de la délinquance astucieuse et des délits de vente à la sauvette.
Or, cette hausse de la délinquance au sein de l'agglomération parisienne survient dans un contexte marqué par la baisse importante des effectifs de la préfecture de police - et plus particulièrement de ceux de la DSPAP.
Comme l'a confirmé la mission d'évaluation de la police d'agglomération, les effectifs de la préfecture de police ont davantage diminué (- 7 %) que ceux de l'ensemble de la police nationale (- 5,5 %) au cours de la période 2008-2015 71 ( * ) . La DSPAP a particulièrement touchée, avec une diminution de 13 % de ses effectifs au cours de la période.
Ainsi, la capitale ne semble pas bénéficier d'un quelconque « privilège » sur le plan des moyens humains , contrairement à ce qui est régulièrement avancé dans les médias sur la base de comparaisons effectuées à partir des effectifs globaux de la préfecture de police - et non des seuls effectifs affectés à la sécurité publique 72 ( * ) .
À titre d'exemple, si l'étude comparative des effectifs policiers à Paris et à Marseille est rendue difficile par les différences de périmètre, les données disponibles ne permettent pas de conclure en faveur de la thèse d'un sureffectif parisien.
Comparaison des effectifs policiers dédiés à la sécurité publique à Paris et à Marseille
(en ETP, en millions d'habitants)
|
Effectifs |
Population totale |
Effectifs pondérés |
|
|
Marseille (hors police municipale) |
3 224 |
0,864 |
1 policier pour 268 habitants |
|
Marseille (y.c. police municipale) |
3 625 |
0,864 |
1 policier pour 238 habitants |
|
Paris |
7 571 |
2,25 |
1 policier pour 298 habitants |
Note de lecture : les effectifs marseillais comprennent les personnels affectés à la direction départementale de la sécurité publique au 1 er mars 2016 ainsi que les effectifs de la police municipale au 15 janvier 2016 ; les effectifs parisiens comprennent les personnels relevant de la direction territoriale de la sécurité de proximité (DTSP 75) au 31 décembre 2015, une quote-part des personnels des services centraux et spécialisés de la DSPAP à la même date ainsi qu'une quote-part des personnels de la DRPP afin de prendre en compte les effectifs affectés sur les missions d'information générale à Paris ; les données utilisées pour la population correspondent aux données légales 2013 de l'Insee.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire, des informations recueillies lors des auditions et des déplacements ainsi que des données de l'Insee)
Il pourra être objecté que la comparaison, en excluant les effectifs de la DOPC, ne prend pas en compte certains personnels qui effectuent des missions relevant à Marseille de la direction départementale de la sécurité publique.
Toutefois, ce biais doit être relativisé .
En effet, le critère de la population, qui correspond au nombre d'habitants, est très défavorable à Paris dans la mesure où, comme le relevait en 2011 le président de l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, Alain Bauer, « si Paris compte un peu plus de 2 millions d'habitants, plus de 5 millions de personnes s'y trouvent le jour et environ 3 millions la nuit » 73 ( * ) .
Par ailleurs, la DSPAP conserve en réalité la responsabilité des « petits services d'ordre locaux » et est amenée à renforcer les effectifs de la DOPC « pour les évènements les plus importants ou lorsqu'ils sont trop nombreux » 74 ( * ) . Ainsi, la moitié des policiers affectés à la sécurisation de la fan-zone parisienne pendant le championnat d'Europe 2016 relevaient de la DSPAP.
Au total, la critique des élus concernant l'insuffisance des moyens dédiés aux formes de délinquance de basse intensité semble donc fondée .
La situation apparaît d'autant plus préoccupante que cette contestation croissante sur le plan politique s'accompagne d'un déficit d'attractivité auprès des policiers .
* 65 Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale de la police nationale (IGPN), « Évaluation de la mise en place de la police d'agglomération parisienne », précité, annexe 15.
* 66 IAU, « Victimation et sentiment d'insécurité en Île-de-France », rapport final de l'enquête de 2013, septembre 2014.
* 67 Il s'agit du taux de victimation global, comprenant à la fois les « victimations personnelles » et les « victimations ménages ».
* 68 Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale de la police nationale (IGPN), « Évaluation de la mise en place de la police d'agglomération parisienne », précité, p. 26 et annexe 15.
* 69 Déclaration de Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, sur la réforme des missions de la préfecture de police, notamment le maintien de l'ordre public, le développement d'une police de proximité, la sécurité et la lutte contre la délinquance, Paris, le 16 mars 1999.
* 70 Il convient de préciser que les 130 faits d'homicides liés aux attentats de novembre 2015 ne sont pas pris en compte dans ce volume.
* 71 Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale de la police nationale (IGPN), « Évaluation de la mise en place de la police d'agglomération parisienne », précité, annexe 6.
* 72 Cf. pour un exemple : Richard Bellet, « La délinquance ville par ville », Le Journal du Dimanche, 4 septembre 2011.
* 73 Richard Bellet, « La délinquance ville par ville », Le Journal du Dimanche, 4 septembre 2011.
* 74 Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale de la police nationale (IGPN), « Évaluation de la mise en place de la police d'agglomération parisienne », précité, p. 60-61.