B. SIX LOIS ONT ÉTÉ PLEINEMENT MISES EN APPLICATION AVANT LE 31 MARS 2016
1. Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme
Déposé le 9 juillet 2014 sur le Bureau de l'Assemblée nationale, le projet de loi a été définitivement adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, le 4 novembre 2014.
La plupart des dispositions de la loi du 13 novembre 2014 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale étaient d'application immédiate.
Néanmoins, les dispositions modifiant le code de la sécurité intérieure, le code monétaire et financier, le code des transports et la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique nécessitaient des mesures réglementaires.
Au 21 octobre 2015, l'ensemble des mesures réglementaires avait été publié, à l'exclusion de certains décrets relatifs à la ratification des ordonnances n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure, n° 2013-518 du 20 juin 2013 modifiant certaines dispositions du code de la sécurité intérieure et du code de la défense relatives aux armes et munitions et n° 2013-519 du 20 juin 2013 modifiant certaines dispositions du code de la sécurité intérieure.
La publication de l'ensemble des décrets s'est échelonnée sur une période de 10 mois, de janvier 2015 à octobre 2015.
1. La procédure applicable à l'interdiction de sortie du territoire
La loi du 13 novembre 2014 a créé un article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure prévoyant la possibilité pour l'autorité administrative de prononcer une interdiction de sortie du territoire à l'encontre d'un ressortissant français « lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'il projette des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes ou des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français » .
En cas d'interdiction de sortie du territoire, la personne est tenue de restituer son passeport et sa carte nationale d'identité en échange d'un récépissé permettant de justifier son identité sur le territoire national.
Les modalités de mise en oeuvre de cette interdiction ont été arrêtées par le décret en Conseil d'État n° 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif à l'interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l'étranger.
Celui-ci précise notamment que le récépissé comporte une photographie du titulaire et une indication selon laquelle le récépissé ne permet pas la sortie du territoire.
Le même décret précise également les conditions d'application de l'article L. 232-8 du code de la sécurité intérieure permettant à l'autorité administrative de notifier en urgence à une entreprise de transport une décision d'interdiction de transport concernant une personne interdite de sortie du territoire.
2. Les mesures relatives aux gels des avoirs
L'article 11 de la loi du 13 novembre 2014 partage la compétence en matière de gels des avoirs et d'interdiction des transferts de fonds entre le ministère de l'intérieur et le ministère de l'économie.
Cette disposition imposait d'adapter les décrets d'application. Aussi cette mesure n'entrait-elle en vigueur que le 1 er mars. Le décret en Conseil d'État portant adaptation de cette disposition a été pris le 20 février 2015.
3. Les dispositions relatives au retrait des contenus, au blocage et au déréférencement de l'accès aux sites Internet faisant l'apologie du terrorisme
L'article 12 de la loi du 13 novembre 2014 complète l'article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique en permettant à l'administration d'exiger des fournisseurs d'accès à Internet de bloquer l'accès à certains sites pour les nécessités de la lutte contre la provocation à des actes terroristes ou l'apologie de tels actes.
L'article 4 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure avait déjà instauré cette possibilité de blocage administratif pour lutter contre la pédopornographie. Toutefois, le décret d'application n'avait toujours pas été pris au moment du vote de la loi du 13 novembre 2014, notamment en raison des négociations autour de la compensation financière des fournisseurs d'accès sur la mise en oeuvre des blocages.
Le décret, pris en Conseil d'État, n° 2015-125 du 5 février 2015 relatif au blocage des sites provoquant à des actes de terrorisme ou en faisant l'apologie et des sites diffusant des images et représentations de mineurs à caractère pornographique, permet donc l'application tant des dispositions issues de la loi du 13 novembre 2014 que celles issues de la LOPPSI.
Outre qu'il prévoit l'application de cette mesure par l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication, il prévoit notamment que les éventuels surcoûts nés des obligations de de blocage font l'objet d'une compensation financière par l'État.
Un décret en Conseil d'État a été publié le 4 mars 2015 concernant la procédure de déréférencement des sites Internet concernés par l'apologie du terrorisme ou la pédopornographie, par les exploitants de moteurs de recherche ou d'annuaires.
4. Dispositions diverses
L'article 19 de la loi du 13 novembre 2014 ayant unifié le régime de l'enquête sous pseudonyme, l'arrêté du 21 octobre 2015 a spécialement habilité plusieurs services spécialisés d'officiers ou agents de police judiciaire à procéder à ces enquêtes.
La liste des services est particulièrement longue puisque pas moins de 29 offices ou sous-directions sont habilités à enquêter sous pseudonyme, après une habilitation spéciale délivrée par le procureur général.
Enfin, le décret en Conseil d'État du 3 avril 2014 précise que les mesures de sûreté applicables aux entreprises de transport aérien, en cas de menace pour la sécurité nationale, pourront être définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de l'intérieur.
Cette loi est entièrement applicable au 31 mars 2016.
2. Loi n° 2015-816 du 6 juillet 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon
Adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture, la loi n° 2015-816 du 6 juillet 2015 ratifie l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon. La métropole de Lyon forme, depuis le 1 er janvier 2015, une collectivité territoriale à statut particulier. Dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, cette ordonnance a été prise sur le fondement du 3° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Ce mode de scrutin n'aura vocation à s'appliquer qu'au prochain renouvellement général du conseil de la métropole, prévu normalement en mars 2020.
La loi du 6 juillet 2015 ratifie cette ordonnance, en lui apportant, contrairement au projet de loi initial, des modifications.
L'article 1 er de l'ordonnance institue un nouveau mode de scrutin pour les conseillers métropolitains de Lyon, en insérant ces dispositions au sein d'un nouveau titre III bis du livre I er du code électoral, dont l'intitulé est modifié par coordination (article 2 de l'ordonnance).
Élus pour six ans par renouvellement intégral, les conseillers métropolitains seront élus en même temps que les conseillers municipaux, au suffrage universel direct. Sur le modèle des élections municipales dans les communes d'au moins 1 000 habitants, les conseillers métropolitains sont élus au scrutin de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.
Initialement fixé à 166 par l'ordonnance, le nombre de conseillers métropolitains a été abaissé, à l'initiative du Sénat, à 150.
Les conseillers métropolitains seront élus au sein de quatorze circonscriptions que le Parlement a ratifiées sans changement. Au sein de chaque circonscription, la liste arrivée en tête bénéficie d'une prime majoritaire équivalant à la moitié des sièges. Les autres sièges sont répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
Les conditions d'éligibilité et les inéligibilités ainsi que les incompatibilités, de même pour les règles contentieuses, sont celles applicables à l'élection des conseillers départementaux. Sous réserve des adaptations rendues nécessaires par le mode de scrutin, les autres règles s'inspirent pour l'essentiel des règles électorales de droit commun (déclarations de candidatures, propagande, opérations de vote, remplacement des conseillers métropolitains).
Le Sénat a cependant abrogé les articles 3 et 4 de l'ordonnance pour reprendre leur contenu au sein de l'article unique du projet de loi de ratification, estimant que si les règles relatives aux incompatibilités aux conseillers métropolitains étaient opportunes, elles excédaient le périmètre de l'habilitation consenti par le Parlement. De même, il a apporté des modifications rédactionnelles à l'ordonnance et a corrigé une erreur matérielle.
Cette loi de ratification n'appelle en soi aucune mesure d'application. Cependant, la mise en oeuvre de l'ordonnance qu'elle ratifie appelle des mesures règlementaires. En son sein, il est renvoyé, de manière expresse, à un décret en Conseil d'État, pour déterminer :
- la composition et le fonctionnement de la commission de propagande (article L. 224-23 du code électoral) ;
- la nature et le nombre des bulletins, affiches et circulaires dont le coût est remboursé ainsi que le montant des frais d'affichage (article L. 224-24 du même code) ;
- la composition et le fonctionnement de la commission de recensement des votes (article L. 224-28 du même code).
Une partie de ces règles ont été fixées par le chapitre I er du décret n° 2015-1169 du 22 septembre 2015 relatif à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon et modifiant diverses dispositions d'ordre électoral. Au sein du titre I er de la partie règlementaire du code électoral, un titre III bis rassemble les dispositions règlementaires spécialement applicables à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon (II de l'article 1 er du décret), fortement inspirées de celles applicables aux élections régionales, pour une application à la même date que l'ordonnance (article 8 du décret). En outre, les dispositions règlementaires de droit commun sont rendues applicables à cette élection (I de l'article 1 er du décret), permettant la mise en oeuvre des autres dispositions législatives.
Cette loi est entièrement applicable au 31 mars 2016.
3. Loi n° 2015-852 du 13 juillet 2015 visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales
Adoptée par l'Assemblée nationale en lecture définitive, la loi n° 2015-852 du 13 juillet 2015 prévoit, de manière exceptionnelle et pour la seule année 2015, la réouverture de la période au cours de laquelle les électeurs peuvent solliciter leur inscription sur une liste électorale.
Les demandes déposées entre le 1 er janvier 2015 et le 30 septembre 2015 (article 1 er ) ont été examinées au cours des mois d'octobre et de novembre 2015. La liste a été alors arrêtée le 1 er décembre 2015 et utilisée pour toutes les élections ayant lieu jusqu'au 29 février 2016.
Hors la modification des dates pour procéder à la révision, la procédure habituelle s'est appliquée à cette révision exceptionnelle, par renvoi aux articles L. 11 à L. 40 du code électoral (article 1 er ). Les listes électorales ont donc été établies par les commissions administratives communales (article L. 17 du code électoral) selon les modalités traditionnelles (articles L. 18 et L. 19 du code électoral), sous le contrôle du juge en cas de saisine par le représentant de l'État ou un électeur (articles L. 20 à L. 27 du code électoral).
Les règles et formes de l'opération ont été renvoyées à un décret en Conseil d'État (article 2). Le choix d'un décret en Conseil d'État, plutôt qu'un décret simple comme l'exige l'article L. 16 du code électoral, prenait acte, par parallélisme des formes, du fait que les dispositions règlementaires du code électoral ont été adoptées par la voie d'un décret en Conseil d'État.
Promulguée le 13 juillet 2015 et publiée au Journal officiel le lendemain, cette loi a connu une application rapide puisque le décret d'application a été signé dès le 17 juillet 2015 pour une publication au Journal officiel le 19 juillet.
Le décret n° 2015-882 du 17 juillet 2015 relatif à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales en 2015 se borne à indiquer les dates qui, exceptionnellement, sont fixées pour la mise en oeuvre de cette procédure, sans modifier les autres dispositions règlementaires qui y sont applicables (article 1 er ). En outre, il prévoit que la révision annuelle des listes électorales en 2016 s'effectue sur la base de la liste électorale définitive arrêtée le 30 novembre 2015 et non sur celle du 28 février 2015 (article 2). Enfin, les nouveaux périmètres des bureaux de vote, arrêtés le 31 août 2015, sont entrés en vigueur le 1 er décembre 2015, et non le 1 er mars 2016, pour le scrutin régional de décembre 2015 (article 3).
Le 4 décembre 2015, le ministre de l'intérieur a indiqué que « 800 000 Français ont bénéficié de cette réforme », précisant que :
- 200 000 personnes étaient nouvellement inscrites (première inscription ou inscription après une période d'interruption) ;
- plus de 600 000 personnes ont pu s'inscrire dans la commune où ils venaient d'emménager.
Au mois de septembre 2015, une très forte augmentation des inscriptions en ligne a eu lieu puisqu'elles ont été multipliées par dix par rapport à un mois normal (près de 50 000 inscriptions en ligne contre 5 000 en moyenne par mois sur les huit premiers mois de l'année 2015).
Cette loi est entièrement applicable au 31 mars 2016.
4. Loi organique n° 2015-911 du 24 juillet 2015 relative à la nomination du président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement
Déposée au Sénat le 7 mai 2015 par MM. Jean-Pierre Raffarin et Philippe Bas, la loi organique n° 2015-911 du 24 juillet 2015 a été adoptée en termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture.
La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement crée une nouvelle autorité administrative indépendante, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Examinée parallèlement à cette loi, la loi organique du 24 juillet 2015 soumet la nomination du président de la CNCTR à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, à savoir l'audition et le vote préalables des commissions permanentes des deux assemblées parlementaires avant la nomination du candidat pressenti par le Président de la République.
Le Président de la République ne peut choisir son candidat que parmi les membres de la CNCTR désignés par le vice-président du Conseil d'État ou le premier président et le procureur général de la Cour de cassation.
Le 23 juillet 2015, examinant cette modification du tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution l'ajout de cette fonction « eu égard à son importance pour la garantie des droits et des libertés ».
La première application de cette procédure au Sénat a eu lieu le 29 septembre 2015 avec l'audition de M. Francis Delon par la commission des lois. Au terme du vote des membres des commissions des lois des deux assemblées le même jour, cette proposition de nomination a recueilli, sur les 48 suffrages exprimés, 43 votes pour et 5 contre. M. Delon a été nommé par décret du 1 er octobre 2015.
Cette loi est d'application directe.
5. Loi organique n° 2015-987 du 5 août 2015 relative à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
Adoptée à l'unanimité du Sénat et de l'Assemblée nationale, la loi organique n° 2015-987 du 5 août 2015 relative à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté a été adoptée dans sa rédaction résultant des travaux de la commission des lois du Sénat. En effet, à cette occasion, l'accord intervenu entre les partenaires calédoniens lors du comité des signataires de l'Accord de Nouméa qui s'est tenu le 5 juin 2015 a été traduit par amendement du Gouvernement.
Cette loi organique prépare la tenue de la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté qui devra être organisée, dans le cadre de l'article 77 de la Constitution, entre mai 2018 et mai 2019, à moins qu'avant une majorité qualifiée du congrès de la Nouvelle-Calédonie n'en sollicite l'organisation. Sur demande d'un dixième des membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie, deux consultations pourront être organisées ultérieurement, les conditions de tenue de la troisième consultation étant désormais précisée par référence à celle de la deuxième (article 2).
Cette loi organique prévoit les règles de composition, de fonctionnement et d'organisation des commissions administratives spéciales chargées d'établir la liste électorale propre à la consultation (articles 1 er , 3 et 4). La commission administrative spéciale est chargée de statuer sur les demandes d'inscription et de radiation de la liste au regard des conditions fixées par l'article 218 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Dans quatre cas, l'inscription s'effectuera d'office : l'électeur n'aura pas besoin de solliciter son inscription qui sera examiné d'office par la commission à l'initiative de l'administration.
La commission administrative spéciale, également compétente pour l'élaboration de la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, comprenait auparavant :
- un magistrat de l'ordre judiciaire désigné par le premier président de la Cour de cassation ;
- le délégué de l'administration désigné par le Haut-Commissaire de la République ;
- le maire de la commune ou son représentant ;
- deux électeurs de la commune, désignés par le Haut-Commissaire de la République, après avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Cette loi organique ajoute la présence d'une « personnalité qualifiée indépendante, sans voix délibérative » . La détermination de son « profil », son rôle et les modalités de sa désignation ont été renvoyées à un décret, pris après avis du gouvernement et du congrès de la Nouvelle-Calédonie. Le décret n° 2015-1753 du 23 décembre 2015 pris pour l'application de l'article 189-II (5°) de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a ainsi prévu la présence d'un « observateur », autre nom de la personnalité qualifiée indépendante, au sein de chaque commission administrative spéciale.
La liste de ces observateurs est dressée par le ministre de l'outre-mer après consultation des groupes politiques représentés au congrès de la Nouvelle-Calédonie. À partir de cette liste et après avis du congrès de la Nouvelle-Calédonie les observateurs sont nommés au sein des commissions administratives spéciales. Au total, leur nombre doit être au moins égal à celui des magistrats désignés pour présider ces mêmes commissions.
Ces observateurs doivent satisfaire à des critères d'indépendance, d'impartialité et de connaissance.
Leur avis, consultatif, peut être sollicité par tout membre d'une commission administrative spéciale.
S'agissant de l'établissement et de la révision de la liste électorale, la procédure est annuelle suivant la procédure de droit commun. Une révision complémentaire en cours d'année pourra néanmoins être décidée par décret l'année du scrutin (article 4).
Le fichier des électeurs est tenu par l'Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie. À cet effet, le traitement automatisé de données à caractère personnel que nécessite la tenue de cette liste a été autorisé par le décret n° 2015-1923 du 29 décembre 2015 pris pour l'application du cinquième alinéa du II bis de l'article 219 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et modifiant l'article R. 213 du code électoral.
Enfin, cette loi organique a instauré une commission consultative d'experts, compétente pour l'ensemble du territoire calédonien et présidée par un magistrat administratif ou un membre du Conseil d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État. Elle comprend des représentants désignés par le haut-commissaire sur proposition des groupes politiques constitués au congrès de la Nouvelle-Calédonie, après avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Cette commission, à vocation consultative, rend des avis sur la condition de centre des intérêts matériels et moraux qui ne lient pas les commissions administratives spéciales. Ses règles de désignation, d'organisation et de fonctionnement sont renvoyées à un décret en Conseil d'État. Elles ont été fixées par le décret n° 2015-1924 du 30 décembre 2015 pris pour l'application de l'article 218-1 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
Outre son président, cette commission comprend deux représentants de chaque groupe politique représenté au congrès de la Nouvelle-Calédonie désignés par le haut-commissaire de la république sur la proposition de chaque groupe. Ce choix peut porter sur un membre du groupe ou une personne ayant des connaissances juridiques utiles à la commission. Des membres supplémentaires peuvent être désignés dans le but d'assurer la parité entre les forces politiques favorables ou non à l'indépendance. Les membres de la commission consultative d'experts ne peuvent être membres d'une commission administrative spéciale.
Désignée pour cinq ans, cette commission siège chaque année, du jour d'ouverture des travaux des commissions administratives spéciales au jour de la publication en mairie de la liste électorale spéciale provisoire. Elle peut s'adjoindre le concours d'experts et entendre des personnes extérieures.
Ses séances ne sont pas publiques. Ses avis sont consignés dans un registre et rendus publics, sous réserve d'anonymisation.
Cette loi est entièrement applicable au 31 mars 2016.
6. Loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne
Cette loi organise principalement la transposition de cinq directives ou décisions-cadres européennes : celle sur la prévention et le règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales (article 1 er ) 109 ( * ) , celle sur la reconnaissance mutuelle des décisions relatives aux mesures de contrôle alternative à la détention provisoire (article 2) 110 ( * ) , celle sur la reconnaissance mutuelle des décisions et jugements de probation (articles 3 à 5) 111 ( * ) , celle sur la décision de protection européenne (article 6) 112 ( * ) et celle relatives aux droits des victimes (article 7) 113 ( * ) .
Cette loi traite uniquement de procédure pénale. Cette dernière matière relevant, par nature, de la loi, il n'est généralement pas besoin de compléter ces dispositions par des mesures réglementaires. Seules deux mesures étaient requises, l'une sur la définition des informations et des pièces de procédure devant être traduites au profit d'une victime ne parlant pas le français et l'autre sur les modalités de l'évaluation personnalisée de la victime.
Le décret n° 2016-214 du 26 février 2016 relatif aux droits des victimes y a pourvu.
Cette loi est entièrement applicable au 31 mars 2016.
* 109 Décision-cadre 2009/948/JAI du Conseil, du 30 novembre 2009 , relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales.
* 110 Décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil, du 23 octobre 2009 , concernant l'application, entre les États membres de l'Union européenne, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu'alternative à la détention provisoire.
* 111 Décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008 , concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution.
* 112 Directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011 , relative à la décision de protection européenne.
* 113 Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2012 , établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes.