EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 11 juin 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur les modalités d'application de la LOLF dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).
M. Jean Arthuis, président , a salué la présence de membres de la commission des affaires culturelles et évoqué la possibilité d'auditions communes sur les avantages fiscaux résultant de la « loi Malraux », dans la continuité des travaux déjà menés par la commission des affaires culturelles.
Après que MM. Henri de Raincourt et Serge Lagauche eurent soutenu une telle idée, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a tout d'abord précisé que, de novembre 2006 à avril 2008, il avait enquêté, sur place et sur pièces, dans six DRAC (Picardie, Aquitaine, les deux Normandie, Lorraine, Poitou-Charentes) sur la mise en oeuvre de la LOLF. Ces déplacements avaient fait apparaître deux difficultés : les interventions répétées des inspections centrales et, surtout, la raréfaction des crédits, notamment en matière de patrimoine.
Il a noté qu'à partir de 2004, des expérimentations avaient encadré les nouvelles responsabilités des DRAC, notamment dans l'exercice de la fongibilité asymétrique et la gestion des personnels, et fixé un cadre rigide par la mise en place des quatre budgets opérationnels de programme (BOP), correspondant aux trois programmes de la mission « Culture », et à un BOP « Recherche ». Il a indiqué que ce « bouillonnement expérimental » n'avait cependant pas semblé lasser la bonne volonté des services déconcentrés : il en était résulté des tâtonnements montrant le souci des responsables de préparer l'ensemble des services, dans les meilleures conditions possibles, l'ensemble des services à la mise en place de la LOLF.
Il a indiqué que, si le contenu des BOP devait rester défini en administration centrale, il n'en restait pas moins un « désir partagé » par les deux niveaux administratifs (le ministère et les directions régionales), d'approfondir les procédures du dialogue de gestion, de clarifier le rôle des acteurs principaux, et, notamment, du responsable du programme, du responsable de BOP, et de la direction de l'administration générale. De même, il a proposé d'étendre le calcul des plafonds d'emplois à l'ensemble des services déconcentrés et d'analyser les conséquences des effets de seuil pour des structures de taille diverse.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , s'est interrogé sur les conclusions à en tirer. Selon le ministère de la culture et de la communication, l'extension des expérimentations avait mis en évidence certaines difficultés bien connues, liées à l'absence ou à la lente mise en place des outils informatiques nécessaires à cette nouvelle gestion publique, mais aussi aux besoins de compétences spécialisées dont le ministère était insuffisamment pourvu.
Puis il a noté que le ministère de la culture et de la communication avait conclu de ces expérimentations qu'elles allaient se traduire par un recul de la déconcentration de la gestion des crédits en DRAC, ce qui revenait à « sanctuariser » les crédits de personnels.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite présenté la lente mise en place de la LOLF dans les DRAC, en déplorant le retard dans la notification des BOP. Cette mise en place des crédits en début de gestion a été laborieuse, du fait d'arbitrages internes à la direction de l'administration générale (DAG) et de la non-validation des BOP par les contrôleurs financiers régionaux (CFR) en raison de l'importance de la dette des DRAC.
Il a rappelé qu'entre mai et juillet 2006, le ministère avait transmis des directives nationales d'orientation pour mettre en oeuvre le changement de méthodes, et qu'un nouveau calendrier avait été élaboré pour la préparation de l'exercice de 2008. Il a ainsi préconisé de poursuivre la rationalisation des calendriers de mise en place des BOP en DRAC. Il a ajouté que les DRAC s'étaient adaptées à la mise en place de la LOLF par un meilleur contrôle de gestion, et une plus grande réactivité du personnel, sans pour autant modifier les organigrammes. Ainsi, à Metz, ont été institués des coordinateurs qui doivent se réunir avec les quatre services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP), ce qui correspond à une de ses recommandations. Il a toutefois regretté que l'on n'ait pas voulu donner de pouvoir hiérarchique aux responsables des programmes. Il a noté qu'un rapport de l'inspection générale des affaires culturelles avait également souligné le contraste entre les relations de confiance établies par les DRAC avec les préfets de régions et les insuffisances du dialogue avec l'administration centrale et son « collège de directeurs ». Il s'est ainsi interrogé sur l'efficacité des secrétaires généraux de programme par rapport au secrétaire général du ministère.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite analysé la performance des DRAC : ce concept de performance semble avoir rencontré une meilleure adhésion dans les services régionaux que dans l'administration centrale, bien que l'on puisse déplorer l'absence de variété d'indicateurs à même de refléter la diversité des situations.
Il a regretté que l'adhésion des DRAC aux indicateurs de performance soit relativement passive, malgré quelques exceptions, et donc préconisé une diminution de leur nombre.
Puis M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , s'est posé deux questions : la LOLF n'aurait-elle pas conduit à une certaine re-concentration des crédits ? Faut-il exercer la fongibilité asymétrique au niveau des DRAC ?
S'agissant de la re-concentration des crédits, il a rappelé qu'aux termes de l'ordonnance organique de 1959, les crédits étaient répartis en plusieurs chapitres budgétaires : il était difficile de procéder à des transferts de crédits, d'un titre à l'autre, mais, à l'intérieur du même titre budgétaire, une relative souplesse était possible. De ce fait, les DRAC pouvaient appréhender de manière globale les crédits d'investissement et procéder aux arbitrages nécessaires. Depuis la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions de la LOLF, les DRAC ne peuvent plus faire jouer la fongibilité entre titres ou actions que dans d'étroites limites.
De plus, les crédits des monuments nationaux sont de plus en plus étroitement fléchés par édifice et il est difficile, dès lors, de jouer sur le rythme de mise en oeuvre des engagements des collectivités territoriales partenaires.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a relevé que l'affectation des crédits était inégalement ressentie selon les DRAC. Ainsi, celles qui ont été expérimenté de la réforme budgétaire estiment que la mise en oeuvre de la LOLF s'est accompagnée d'une re-concentration des pouvoirs budgétaires au niveau de l'administration centrale.
Afin d'assouplir la gestion, il a recommandé de mettre en oeuvre dans quelques DRAC une expérimentation de fusion des trois budgets opérationnels de programme (BOP) de la mission « Culture » et d'évaluer en conséquence les performances de gestion obtenues.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite abordé la question de la fongibilité asymétrique en DRAC, en regrettant que la faible taille des BOP ne permette pas de redéploiement effectif des crédits, contrairement aux opérations qui avaient pu être conduites pendant la période d'expérimentation de la LOLF.
Il a précisé, enfin, que la question cruciale était celle de la « dette » du patrimoine et de la « montée inexorable » des crédits d'engagement non couverts par des crédits de paiement, et qu'il avait souhaité tirer des conclusions relatives à la maîtrise d'ouvrage.
Il a ainsi observé que l'ordonnance du 8 septembre 2005, relative aux monuments historiques et aux espaces protégés, avait eu pour objet de recentrer l'Etat sur ses missions de contrôle de travaux, de responsabiliser le propriétaire ou l'affectataire domanial, en lui confiant le rôle de maître d'ouvrage. Il a émis des doutes sur l'utilité de confier un rôle de maître d'ouvrage au Centre des monuments nationaux (CMN) et s'est demandé pourquoi il fallait travailler avec quatre maîtres d'ouvrage publics : outre le CMN, l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (l'EMOC), le service national des Travaux et les DRAC.
Il a noté une autre difficulté, dont son collègue M. Michel Moreigne s'est souvent fait l'écho : les petites communes attendent la parution d'un décret d'application pour pouvoir bénéficier de l'assistance à maîtrise d'ouvrage des DRAC pour leurs travaux. Or, il a relevé que la parution de ce décret avait été, sans doute, retardée jusqu'à la publication d'un rapport de l'inspection générale des affaires culturelles, dans le cadre de sa mission sur la maîtrise d'ouvrage qui examine les modalités d'application de l'ordonnance du 8 septembre 2005 précitée. Il a alors plaidé pour une procédure simplifiée de passation des marchés publics pour les petites communes, qui devraient, en outre, selon lui, bénéficier d'une assistance d'ouvrage gratuite.
Il a donc estimé que sa mission de contrôle budgétaire avait montré le chemin qui restait encore à parcourir pour une application pleinement satisfaisante de la LOLF dans les DRAC.
M. Jean Arthuis, président , a salué une contribution précieuse pour la réforme du ministère de la culture et de la communication.
M. Ivan Renar a déploré la faiblesse des moyens humains des DRAC par rapport à d'autres services déconcentrés de l'Etat, tout en observant que les modalités de prise de décision, dans le domaine culturel, tendaient trop souvent à « court-circuiter » les directeurs régionaux des affaires culturelles.
Il s'est ensuite interrogé sur les conséquences, en termes d'emplois, du regroupement des DRAC, dans le cadre de la réorganisation du ministère de la culture et de la communication, conformément aux préconisations de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a tenu à souligner la qualité des équipes des DRAC qu'il avait rencontrées, ainsi que leurs bonnes relations avec les préfets, tout en estimant qu'il serait souhaitable de renforcer l'autorité hiérarchique des directeurs régionaux sur les conseillers en charge des différentes politiques sectorielles.
En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , sur les suites données à ses travaux relatifs aux grands établissements culturels, il a rappelé que les directions d'administration centrale du ministère de la culture et de la communication n'exerçaient pas une tutelle suffisante sur les établissements publics, et tout particulièrement les plus importants d'entre eux.
M. Jean Arthuis, président , a plaidé pour une restructuration interne au ministère de la culture et de la communication, tendant à diminuer le nombre de directions d'administration centrale.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a fait part de ses interrogations quant au rôle que pouvaient jouer le secrétaire général du ministère et les secrétaires généraux des programmes de la mission « Culture ».
M. Yves Dauge a déclaré partager les observations du rapporteur spécial sur la montée en puissance des établissements publics, tout en relevant que les régions et les départements exerçaient davantage leurs compétences dans le domaine culturel. Il a également mis en exergue « l'assemblage hétéroclite de fonctions » qu'exerçaient les DRAC.
Par ailleurs, il a exprimé son scepticisme quant à un rattachement des services de l'architecture et du patrimoine (SDAP) aux DRAC, en estimant qu'une telle mesure ne serait pas de nature à pallier la faiblesse en moyens des SDAP.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a relevé que les différentes politiques conduites par les architectes des bâtiments de France d'un département à l'autre montraient la nécessité d'une plus grande harmonisation.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la LOLF était constituait une loupe qui mettait en évidence les difficultés spécifiques au ministère de la culture et de la communication, ce qui invitait à en repenser l'organisation globale.
M. Adrien Gouteyron a observé que l'autonomie dont disposaient les conseillers des directeurs régionaux des affaires culturelles tendait à limiter l'exercice de la fongibilité asymétrique des crédits.
A cet égard, M. Jean Arthuis, président , a plaidé pour la constitution de services déconcentrés dont le périmètre serait interrégional, de manière à permettre la mise en oeuvre effective de ce principe de fongibilité.
Puis, s'agissant de l'archéologie préventive, il a qualifié les prescriptions des DRAC « d'exigeantes », alors même que le financement des chantiers à mener incombait, non pas à l'Etat, mais aux collectivités territoriales.
Après avoir rappelé le contenu et les conclusions de ses précédents travaux sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a jugé que les collectivités territoriales pouvaient s'organiser en mettant en place leurs propres services archéologiques, le cas échéant dans un cadre mutualisé.
M. Yves Dauge a observé que des progrès avaient été réalisés dans le domaine de l'archéologie préventive, mais que la définition précise du champ des fouilles requérait encore un dialogue plus soutenu avec les préfets et les directeurs régionaux des affaires culturelles.
Par ailleurs, il a appelé, en accord avec M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à reconsidérer les exemptions de taxe dont bénéficient les investisseurs privés.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité de ce que la mise en oeuvre de la LOLF ait rendu possible ce large débat et ces préconisations fortes sur les politiques conduites par les DRAC.
La commission a enfin décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des travaux de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.