B. FAUT-IL EXERCER LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE EN DRAC ?
1. La souplesse permise lors des expérimentations de la réforme budgétaire
Lors de la phase d'expérimentation de la LOLF, en 2005, les DRAC disposaient d'une très grande souplesse de gestion, puisqu'elles certaines d'entre elles géraient les crédits du titre 2 , sur un périmètre incluant au surplus les SDAP . En 2006, cette liberté leur a été retirée .
De plus, en 2005, les décrets de virement permettaient une grande souplesse, en rendant possible la fongibilité entre les programmes de la mission « Culture », et donc entre les BOP.
En 2006, selon les informations communiquées par les DRAC visitées, les décrets de virement n'ont pas été utilisés, ce qui a conduit à la non-consommation de certains crédits qui avaient été mal distribués entre BOP des différents programmes. Ainsi, des crédits relatifs à la numérisation des ouvrages ont-ils été répartis de façon peu satisfaisante : les autorisations d'engagement ont été inscrites sur le BOP du programme 175 « Patrimoines », et les crédits de paiement sur le BOP du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le décret de virement qui aurait permis de remédier à cette anomalie n'a pas été pris.
2. La fongibilité asymétrique et la gestion des personnels déconcentrés
En 2005, les DRAC expérimentatrices pouvaient, lorsqu'elles géraient les crédits du titre 2, exercer une fongibilité symétrique au sein de ce titre 2 , et couvrir ainsi des postes non pourvus par des vacations . Dès 2006, cette possibilité leur a été enlevée . De tels mouvements de crédits doivent désormais remonter au niveau de l'administration centrale qui entend définir ainsi, par ses arbitrages, une politique nationale de gestion des effectifs.
Plusieurs DRAC ont indiqué à votre rapporteur spécial qu'elles auraient pu utiliser des crédits du titre 2 non-utilisés, car correspondant à des postes non pourvus, témoins des sous-effectifs chroniques des personnels en DRAC, pour financer des actions d'intervention ou d'investissement , ce qui correspond à l'esprit d'efficacité et de souplesse de gestion prévu par la LOLF . L'administration centrale en excluant cette possibilité a souhaité soit pouvoir administrer elle-même ce type de gestion, soit, et cela semble plus probable, réaliser des économies.
Votre rapporteur spécial entend soutenir les efforts de réduction des dépenses publiques engagées par le ministère de la culture et de la communication, mais il souhaite que ceux-ci ne soient pas réalisés aux dépenses du bon fonctionnement des DRAC. De plus, il note que, selon le rapport, précité, de l'IGAAC, d'octobre 2007 : « les DRAC déplorent toutes de voir leur responsabilité en matière de ressources humaines strictement cantonnée à la gestion des crédits de vacations sur des enveloppes dites « d'autonomie » ; ces regrets se teintent d'une vive amertume dans les DRAC qui avaient été expérimentatrices avant 2006 pour la gestion de ces crédits. Les dispositions retenues en la matière par le ministère vont, on le sait, au-delà de l'interdiction de faire jouer la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF et c'est l'ensemble de l'emploi permanent qui, du point de vue de la déclinaison en gestion interne, échappe pour le moment complètement aux nouvelles règles, au niveau des responsables de programme et pas seulement à celui des responsables de BOP. La question de la permanence des dispositions prudentielles adoptées initialement pour le passage de la gestion au mode LOLF ne pouvait être traitée dans le cadre de la présente évaluation. »
Votre rapporteur spécial n'entend pas non plus trancher une telle question aux termes d'un contrôle sur pièces et sur place trop large pour permettre de faire le point sur une question si précise. Il estime toutefois que le ministère de la culture et de la communication devrait expérimenter plus largement, dans ce domaine encore, les possibilités prévues par la LOLF. Les parlementaires ont souhaité à la quasi-unanimité l'adoption de cette réforme budgétaire, et veilleront à ce qu'elle s'applique pleinement.
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Proposition n° 5 de votre rapporteur spécial : mettre en oeuvre dans quelques DRAC une expérimentation permettant l'exercice de la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF. Evaluer en conséquence les performances de gestion obtenues. |