CONCLUSION
Au total, la mue numérique du réseau français à l'étranger n'est pas achevée . Le constat peut paraît sévère s'agissant d'un des ministères qui a, avec Bercy, le plus investi dans la communication sur internet.
Pourtant, le Quai d'Orsay, s'agissant du moins de son réseau à l'étranger, peine à entrer dans « l'internet de deuxième génération », où la présence en ligne n'est plus de simple témoignage, mais exige un vrai professionnalisme . Celui-ci suppose un véritable « réflexe internet » dans les postes, aujourd'hui variable, selon les équipes en place et la personnalité de l'ambassadeur, et une logique de service plus affirmée. En outre, comme l'a rappelé le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France, auditionné par votre rapporteur spécial, le droit, mais aussi les procédures, les habitudes de travail et les organisations ont vocation s'adapter aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, et non l'inverse .
Le projet de « postes de présence virtuelle » paraît de nature à renforcer la dynamique du ministère des affaires étrangères sur internet, en lui proposant de remplir localement, dans les villes du monde dans lesquelles il n'est pas physiquement présent, les trois missions qui lui incombent : influence et rayonnement de la France, assistance consulaire, attractivité de notre pays auprès des visiteurs étrangers, dans un contexte de maîtrise des flux migratoires.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 10 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les sites internet des ambassades et des consulats.
M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord salué la présence de M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la mission « Action extérieure de l'Etat », au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, y voyant une manifestation tangible de l'intérêt porté au développement et au renforcement du contrôle budgétaire, « seconde nature » du Parlement.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué qu'il souhaitait présenter les conclusions d'un contrôle relatif à la performance des ambassades et des consulats en matière de nouvelles technologies. Il a souligné que, même si au cours de ses déplacements récents à l'étranger, en particulier à Athènes, il avait pu avoir des échanges avec les personnes chargées de gérer les sites internet des ambassades et consulats, ce contrôle présentait l'avantage de pouvoir être mené très simplement, à partir d'un ordinateur connecté au réseau.
Il a précisé que cette idée de contrôle lui était venue à l'occasion des travaux de la commission relatifs à l'informatisation des administrations publiques menés sous l'égide de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », et qu'il avait donc souhaité évaluer une partie de l'action du Quai d'Orsay dans ce domaine. Il a souligné que, par contraste avec la démarche coûteuse engagée autour du site internet « Idées de France », et remise en cause par le Sénat qui avait supprimé, à l'automne dernier, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, la subvention de 2,5 millions d'euros lui étant affectée, il lui avait semblé que les sites internet des ambassades et consulats étaient peu consommateurs de crédits publics, pour une performance largement supérieure, et qu'il avait ainsi voulu vérifier ce préjugé favorable.
Procédant à l'aide d'une vidéo projection, il a ajouté que le projet annuel de performances mettait en avant des objectifs et indicateurs de performance pour les sites internet des ambassades, ce qui l'avait également invité à ce contrôle. Enfin, il lui a semblé qu'un contrôle sur les sites internet conduisait à évaluer leurs performances au sens large, y compris la qualité de service et l'impact socio-économique, ce que l'on qualifiait pour le Quai d'Orsay sous le fameux terme « d'influence ».
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite indiqué qu'il avait retenu un échantillon de 62 pays où la France était représentée, en examinant les sites internet des ambassades et consulats concernés, puis en réalisant une analyse comparative avec ce que faisait la diplomatie américaine dans ce domaine.
Il a précisé que le Quai d'Orsay était fortement conscient des enjeux liés à internet et qu'investir l'espace électronique constituait l'un d'entre eux, majeur, en termes d'influence. Il a ajouté que le site « France diplomatie » représentait à son sens le meilleur site web ministériel, avant celui de Bercy, l'outil de « conseils aux voyageurs » étant très apprécié par les touristes et agences de voyages français. Il a précisé que les impératifs d'efficacité étaient présents dans l'action de la direction de la communication et de l'information qui pilotait la stratégie internet et qu'elle affichait des indicateurs de performance satisfaisants. Il a ajouté que le développement de services électroniques pour les Français de l'étranger et les demandeurs de visas était en cours, à l'initiative de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères, mais qu'il restait à en évaluer l'efficience.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné que la situation était plus complexe s'agissant des sites internet « décentralisés », ceux des ambassades et consulats, et que leur hétérogénéité incitait au travail d'évaluation qu'il avait mené.
Le rapporteur spécial a précisé qu'à ce jour, une enquête qualitative externe portant sur le seul site central « France diplomatie » avait souligné la bonne image que les internautes avaient du site et leur fidélité, ses points forts étant la facilité d'accès à l'information, la qualité rédactionnelle, la richesse des contenus et la possibilité d'accès aux pages en plusieurs langues (anglais, allemand, espagnol, arabe et chinois). Il a néanmoins relevé une limite relative au « rayonnement » de la France, puisque, seuls, 30 % des visiteurs consultaient le site depuis l'étranger.
Concernant son enquête relative aux sites internet des ambassades et consulats, le rapporteur spécial a rappelé que les initiatives des diplomates à l'étranger ont été pour certaines d'entre elles très précoces et que les sites internet des postes français à Washington, San Francisco, Brasilia étaient apparus dès 1994. Il a précisé qu'aujourd'hui plus de 200 postes étaient présents sur internet, présentaient l'action de la France en 35 langues et participaient au rayonnement de la France pour un coût limité.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que le coût de l'hébergement de l'ensemble des sites internet diplomatiques et consulaires représentait, en 2005, 87.430 euros et qu'une maquette commune, à la disposition de l'ensemble des postes, avait été développée, pour un coût modéré de 24.000 euros en 2004 et de 11.600 euros en 2005. Il a ajouté qu'au sein de la direction de la communication et de l'information, deux équivalents temps plein assuraient une mission de soutien auprès des webmestres des ambassades, cette fonction en ambassade étant fréquemment assurée en plus d'autres tâches par un agent du service de presse.
S'agissant de la performance de ces sites, le rapporteur spécial a indiqué qu'il avait appliqué une grille d'analyse en examinant la situation dans 62 pays, que sur ces pays retenus, 52 ambassades françaises avaient un site internet, soit 84 % des pays concernés. Il a souligné qu'en consultant ces sites, il s'était attaché à évaluer leur degré de professionnalisme car la présence des ambassades sur internet constituait un capital important dans le rayonnement de la France, à condition que cette présence ne soit pas de « témoignage » et que, dans les mises à jour notamment, elle ne fasse pas montre d'un certain amateurisme ou dilettantisme.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a formulé trois interrogations, la première étant de savoir à qui s'adressaient les sites internet des ambassades et consulats. Il a regretté à ce sujet que ces sites soient encore trop tournés vers l'internaute français. Ainsi, sur 52 cas étudiés, 8 concernaient des pays francophones et sur les 44 restants, seuls 25 disposaient d'une version traduite dans la langue locale ou les deux, soit seulement 56 %. Il a précisé que les rubriques consacrées aux Français installés dans le pays, prévoyant de s'y installer ou simples visiteurs, étaient globalement plus fournies que celles consacrées à la mise en valeur de la France et que dès lors, les indicateurs de performance présentés dans le projet annuel de performance ne distinguaient pas les consultations de France des consultations de l'étranger.
Il a regretté que l'accent mis sur la spécificité des relations bilatérales soit très variable et souligné la priorité quasi exclusive donnée en « Une » à l'actualité politique et culturelle, l'actualité économique n'étant présente que de manière exceptionnelle, ce qu'il a expliqué par l'indépendance des sites des missions économiques, même si souvent un lien hypertexte existe entre les sites. Il a relevé que le cloisonnement administratif entre le Quai d'Orsay et les missions économiques avait sa traduction sur internet.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite évoqué le potentiel lié aux nouvelles technologies et s'est demandé s'il était pleinement utilisé. Il a indiqué qu'il existait des fragilités dans la gestion des sites et qu'elles étaient reconnues par l'administration centrale. Il a affirmé que, globalement, le bilan apparaissait positif, notamment en comparaison de ce que faisaient les ambassades étrangères. Il a ajouté que 90 % des sites consultés faisaient l'objet de mises à jour, par renvoi notamment sur le site central « France diplomatie », et a souligné qu'il existait une difficulté réelle, compte tenu de l'organisation décentralisée retenue, à animer régulièrement les sites, à les nourrir des événements que suscitaient les équipes des ambassades et consulats. Il a précisé que les sites internet étaient pourtant intégrés dans l'examen des inspections des postes à l'étranger, mais que la rotation des personnels mettait en cause la pérennité, sinon des sites, du moins des rubriques, certaines étant parfois obsolètes. A ce sujet, il a évoqué la « perle », heureusement corrigée cet été, du site internet de l'ambassade de France dans un pays d'Afrique, qui annonçait encore au mois de juin 2006 « un nouveau gouvernement Raffarin ».
Le rapporteur spécial a ensuite abordé les solutions envisagées par la direction de la communication et de l'information du Quai d'Orsay pour renforcer la gestion des sites « locaux ». Ainsi, il a indiqué que deux équivalents temps plein avaient été affectés au soutien des « webmestres » locaux et une maquette type, qui constituait un « kit standard » pour le développement des sites internet, lancée en 2004. Il a précisé qu'une rubrique spécifique sur l'intranet du ministère des affaires étrangères « diplonet » avait été créée pour aider les webmestres locaux et que des listes de discussion entre responsables internet étaient disponibles. Il a ajouté que des relations avec les réseaux anglophones et hispanophones avaient été tissées afin de partager les expériences et de résoudre les difficultés. Il a enfin précisé que la direction de la communication assurait la formation des responsables internet des ambassades, que 24 agents avaient été formés en 2005, 48 en 2006 et que des contenus étaient fournis clé en main par l'administration centrale pour nourrir les sites locaux.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a considéré que, malgré ces efforts, il restait encore du chemin à parcourir pour que les ambassades utilisent pleinement les potentialités de l'outil internet. Il a souligné, en particulier, que les sites internet étaient utilisés de manière très inégale pendant les crises et, si leur usage était systématique pour l'information des ressortissants français (exemple des sites internet au Liban et en Israël) dans le cadre d'une « crise » des relations diplomatiques, la mise en ligne d'argumentaires ou d'éléments de langage était rare, ce qui correspondait sans doute au choix, conforme à la tradition de nos diplomates, de « discrétion et du dos rond ». Il a ainsi donné quelques exemples qu'il avait relevé : une absence d'éléments d'information relatifs au projet de loi « immigration » sur les sites internet de l'ambassade de France au Sénégal et au Mali ; une absence d'éléments sur « l'affaire Lassalle » sur le site internet de l'ambassade de France au Japon ; aucun élément d'explication sur la crise des banlieues, alors que les medias étrangers se « déchaînaient » contre la France. En revanche, il a souligné le très bon dossier sur l'antisémitisme et le racisme sur le site internet de l'ambassade de France aux Etats-Unis.
Enfin, dans l'utilisation des nouvelles technologies, il a regretté une absence de mutualisation de « bonnes pratiques » prenant l'exemple des dossiers « Découvrez la France » pour les enfants, sur les seuls sites américains, australiens et canadiens, non repris sur les autres sites.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , s'est ensuite interrogé sur la capacité des sites internet des ambassades à affermir une politique de présence locale. Il a considéré qu'elle était insuffisante et que la nécessité d'une mise à jour régulière des sites conduisait à une reprise en main partielle de la gestion de ceux-ci par l'échelon central. Il a, en effet, considéré que les informations locales étaient insuffisantes et que le sentiment qui en découlait parfois était celui de sites un peu trop stéréotypés. Il a également constaté que les sites internet des ambassades relayaient de plus en plus d'initiatives venant de Paris ou des actions multilatérales dont les postes à l'étranger n'étaient qu'un relais plutôt que des actions, coopérations ou initiatives locales.
En conclusion, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , s'est dit convaincu de la capacité des « postes de présence virtuelle » à élargir la présence française à l'étranger, à l'exemple de la diplomatie américaine qui diversifiait les modalités de sa présence locale, à l'aide de modules complémentaires, le cas échéant en substitution d'un consulat général de « plein exercice ». Il a cité ainsi l'« American presence post », où un diplomate seul menait une action de proximité en lieu et place de consulats généraux ; l'« American corner » qui était un petit centre culturel, sans diplomate, animé par des recrutés locaux ; et enfin, le « Virtual presence post », instrument de la nouvelle diplomatie, reconnu comme une représentation américaine officielle.
En ce qui concernait les avantages des postes de présence virtuels, le rapporteur spécial a pris l'exemple des Américains, selon lesquels un consulat virtuel pourrait effectuer 50 % des tâches assurées par un consulat « physiquement » implanté, à un coût bien moindre, évalué à 10.000 dollars par poste. Il a fait valoir que 33 consulats virtuels américains existaient aujourd'hui, avec une perspective de 15 à 20 nouvelles créations d'ici un an. Il a ajouté que le potentiel de développement était important car les Etats-Unis étaient physiquement représentés « seulement » dans la moitié des 350 villes de plus d'un million d'habitants et qu'une possibilité d'ambassades virtuelles existait également dans certains pays, comme en Andorre, aux Seychelles, en Guinée équatoriale.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite déclaré que la diplomatie française restait encore timide dans le développement d'une « gamme » diversifiée, modulée selon les besoins de présences consulaires et d'influence. Il a constaté que si la directive nationale des ambassades, adoptée en juillet 2006, avait clarifié leur rôle et prévoyait des priorités dans l'affectation des moyens selon l'importance des pays, elle était beaucoup plus évasive pour le « maillage » à l'intérieur même d'un pays et les modalités de présence.
Il a regretté une timidité dans la recherche d'alternatives au choix binaire (ouverture/fermeture d'un consulat général), car les consuls d'influence (dits aujourd'hui consulats à gestion simplifiée) étaient au nombre de 13 et les consulats mixtes, où le consul général était également chef de la mission économique, au nombre de quatre (Atlanta, Houston, Bombay, Chengdu). Il a ajouté qu'être consul d'influence était un autre métier que celui de consul général, et qu'il exigeait le recrutement d'autres profils, capables de travailler avec de très petits moyens et capables également d'initiatives personnelles. Il a précisé qu'il convenait de clarifier les termes, un consul étant souvent assimilé aux tâches consulaires qu'il devait effectuer, lorsqu'il était davantage dédié à l'influence, et que peut-être faudrait-il lui trouver une nouvelle dénomination.
En matière de création de « consulats virtuels » en lieu et place d'une présence physique, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que la France était nettement en retard par rapport à la diplomatie américaine, puisqu'il n'en existait aucun aujourd'hui. Il a proposé d'en créer, afin d'établir un maillage diversifié et allégé de la présence française à l'étranger, ce qui permettrait d'avoir ainsi une gamme complète correspondant aux besoins et moyens disponibles : consulat général, consulat mixte, consulat d'influence, poste de présence virtuelle et consul honoraire.
Le développement d'ambassades et de consulats virtuels supposant nécessairement de renforcer le professionnalisme dans la gestion des sites internet, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a fait les préconisations suivantes :
- utiliser complètement les nouveaux outils liés à internet ;
- intégrer internet dans la panoplie des outils de gestion de crise ;
- opter pour un positionnement différent des ambassades, qui va au-delà de l'animation de ses contacts traditionnels ;
- créer un hébergement des sites « en central », afin de réduire les coûts et assurer la sécurité des sites, et développer des contenus créés en local, au besoin en ayant davantage recours aux directions géographiques ;
- procéder à une intégration des sites des missions économiques ;
- dans les événements suscités par les ambassades et consulats, avoir davantage le réflexe de la communication sur internet.
Pour terminer, le rapporteur spécial a indiqué que la nécessité de pallier les inconvénients liés à la distance et de résoudre les problèmes de la fermeture de certains consulats, notamment en Europe, rendaient incontournable le développement de services électroniques à la disposition des Français à l'étranger et des ressortissants étrangers. Il a précisé que l'enjeu était de fournir le même service, à moindre coût, qu'une présence physique. Il a souligné qu'il fallait néanmoins éviter l'effet gadget des nouvelles technologies, en réalisant à chaque fois un bilan coûts/avantages des prestations électroniques développées, les économies enregistrées devant pouvoir être chiffrées. Il a pris l'exemple des élections électroniques tenues le 18 juin 2006 pour l'Assemblée des Français de l'étranger, qui avaient eu un effet marginal sur la participation (15 % des votants ont voté par internet, un taux comparable à celui des télédéclarants pour l'impôt sur le revenu) pour un coût relativement élevé, 2 millions d'euros (10.200 votants), les économies enregistrées devant pouvoir être chiffrées.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que les suggestions de M. Adrien Gouteyron ouvraient de nouveaux horizons à la diplomatie française. Il a relevé que le vote des Français à l'étranger avait eu un coût d'environ 200 euros par votant.
M. Jean-Guy Branger , rapporteur pour avis de la mission « Action extérieure de l'Etat », au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a pleinement souscrit aux propos du rapporteur spécial et indiqué qu'ils donnaient une dimension plus intelligente à l'action diplomatique.
M. François Trucy a rappelé que la France possédait le deuxième réseau diplomatique du monde et devait faire l'objet d'une démarche évolutive. Il s'est inquiété de savoir comment fonctionnaient les facilités administratives offertes sur internet, comme par exemple les demandes de visas.
M. Maurice Blin s'est interrogé sur la façon dont était présentée l'information du pays avant internet et quelle comparaison pouvait être faite avec les pays européens en la matière. Au sujet de la faiblesse du message économique, il s'est inquiété des raisons et demandé s'il s'agissait d'un a priori culturel de la France. Il a encore souhaité avoir plus d'information sur les « American corner ».
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que la faiblesse du message économique était liée au manque de fusion entre les sites des deux ministères, que l'évolution de cette situation dépendait d'une volonté politique et qu'il était utile de sensibiliser les ministres concernés sur ce sujet.
En réponse à M. François Trucy, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que l'un des intérêts du développement d'internet était de répondre à la nécessité d'adapter le réseau des sites diplomatiques à l'évolution du monde et que pour y arriver, de nouvelles formules devaient être développées. Au sujet des services rendus en ligne par les consulats, il a précisé qu'il s'agissait essentiellement d'informations qui permettaient, par exemple, une meilleure organisation dans la délivrance des visas.
En réponse à M. Maurice Blin , il a précisé que les autres pays n'étaient pas vraiment plus avancés que la France en la matière, et que le réseau diplomatique internet des Etats-Unis était une référence. Il a indiqué que les « American corner » s'adressaient à la population locale qui les animait, ce qui mettait en valeur la position des Etats-Unis à l'étranger.
Puis M. Jean Arthuis, président , a invité la commission à se prononcer sur la publication de la communication de M. Adrien Gouteyron, à laquelle elle a donné, à l'unanimité, un avis favorable.