12. Les enseignements des rapports d'évaluation
Les nombreux rapports d'évaluation sur les dispositifs déconcentrés font apparaître la difficulté que l'on a à évaluer ceux-ci et mettent en lumière divers phénomènes qui tendent à réduire leur efficacité.
a) L'existence d'effets d'aubaine
Plusieurs des rapports d'évaluation réalisés ces dernières années sur les dispositifs déconcentrés d'aide à l'industrie comportent des analyses sur le partage incitation/effet d'aubaine :
• L'étude précitée de 1991 sur le FRAC relevait que « 2/3 des PMI bénéficiaires de FRAC auraient sans doute lancé l'opération sans cette aide, mais le plus souvent en réduisant l'ampleur (7 ou 8 PMI sur 10) et/ou en la retardant (3 PMI sur 4) ». L'interrogatoire mené parallèlement dans des PMI n'ayant pas eu recours au conseil externe indiquait que son coût trop élevé n'était invoqué que dans 20 % des cas, derrière l'absence de besoin et la petitesse de l'entreprise. Il convient toutefois d'observer que l'étude plus récente précitée de 2001 donne une vision moins négative : plus de la moitié des entreprises interrogées déclarent qu'elles n'auraient pas réalisé la prestation en l'absence de subvention.
• Le rapport de 1993 sur la procédure ARC fournit les éléments suivants : 16 % des chefs d'entreprise interrogés seulement auraient renoncé au recrutement s'ils n'avaient pas été subventionnés et 41 % l'auraient différé. Le rapport mentionnait cependant, comme point positif, que l'aide financière permettait dans la majorité des entreprises de recruter des candidats de profil plus élevé (et mieux rémunérés) qu'initialement envisagé.
• Pour ce qui est du FDPMI, le rapport précité de 1997 évalue à 35 % le « taux d'incitativité » des subventions, ce qui laisse 65 % d'« effets d'aubaine » (en l'absence de subvention, 65 % du montant des investissements aidés auraient été réalisés). Selon un autre rapport plus récent (1999), la subvention aurait permis la réalisation d'un programme d'investissement plus ambitieux dans 50 % des cas seulement et n'aurait pas influé sur le montant du projet dans 46 % des cas.
• En ce qui concerne la procédure ATOUT, les rapports d'évaluation, également fondés sur les déclarations des chefs d'entreprise, donnent en général une appréciation plus favorable de l'effet incitatif. L'aide publique aurait été déterminante pour le lancement de la majorité des projets.
• S'agissant d'une autre intervention diffuse, bien que pilotée en administration centrale, le rapport d'évaluation de la mission d'industrialisation menée par la SODIE dans le bassin de Creil suite à la fermeture des établissements Chausson en 1996 relève de même l'existence d'« effets d'aubaine » importants : le prêt SODIE n'aurait été « déterminant » que pour un tiers des bénéficiaires ; pour un autre tiers, « non efficace » ; pour d'autres, surtout une aide à l'investissement à l'effet sur l'emploi incertain et décalé. En outre, le rapport note une grande difficulté à distinguer les effets des dispositifs publics cumulés : prêt SODIE, aides DRIRE « de droit commun », avantages liés à l'installation sur l'ancien site Chausson (avec notamment le statut de zone franche urbaine), avantages liés à l'embauche d'anciens salariés de Chausson ...
b) L'impact incertain sur le développement des entreprises
Les données des rapports d'évaluation sur l'impact micro-économique des aides des DRIRE révèlent une assez large incertitude des prévisions opérées au moment de leur attribution, qui apparaissent a posteriori bien souvent trop « optimistes ». Selon un rapport récent sur le procédure FDPMI 42 ( * ) , en moyenne, les réalisations dépassent les prévisions initiales de 3 % en matière d'effectifs, mais sont en retrait de 10 % pour ce qui est du chiffre d'affaires et de 13 % pour ce qui est du résultat d'exploitation.
S'agissant du dispositif ATOUT, des données tirées de questionnaires aux entreprises bénéficiaires et de quelques éléments plus « objectifs », notamment de l'exploitation systématique des tableaux de bord de l'APRODI relatifs au volet PUCE, sont présentées dans plusieurs rapports récents précités : elles conduisent à évaluer entre 20 et 30 % le taux d'échec des projets pour les « volets » PUCE et PUMA.
c) Des ambitions « qualitatives » qui ne sont pas toujours suivies d'effets
Les dispositifs déconcentrés de l'Industrie ont été conçus avec une ambition qualitative, car leur montant unitaire modeste limite leur effet immédiat sur les comptes des entreprises et la masse globale également modeste des crédits disponibles rend nécessaire une sélection des bénéficiaires. Les différentes circulaires et le document d'orientation du 28 avril 1998 relatif aux procédures relatif aux procédures ARC, FRAC et « actions collectives » insistent sur ce point : les aides n'ont pas un caractère automatique, doivent être réservées aux projets « significatifs » des entreprises...
Ceci est particulièrement vrai pour le dispositif ARC, dont il est bien précisé qu'il ne peut bénéficier qu'à des embauches entraînant un « accroissement significatif des compétences de l'entreprise » et ayant « un caractère structurant » : il ne s'agit pas de subventionner toute embauche de cadre, mais seulement la création d'une nouvelle fonction d'encadrement. Cependant, les réponses des chefs d'entreprise bénéficiaires à un questionnaire rapporté dans une étude de suivi 43 ( * ) amènent à s'interroger sur le respect de ces principes : parmi les motivations des recrutements soutenus, celles exprimées dans des termes vagues (« décharger la direction »), voire tautologiques (« renforcer l'encadrement »), l'emportent sur celles renvoyant au développement de l'entreprise et à l'acquisition de nouvelles compétences (intégrer un savoir-faire, développer ou diversifier la production).
* 42 Synthèse du suivi du FDPMI, EGEE, 1999.
* 43 Synthèse ARC par EGEE, 1999.