DEUXIÈME PARTIE
L'ANALYSE DE L'EFFORT FINANCIER EN FAVEUR DES
COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1998
I. DU PACTE AU CONTRAT
Entre
1996 et 1998, les relations financières entre l'Etat et les
collectivités locales étaient régies par le " pacte
de stabilité ", né de l'article 32 de la loi de finances
pour 1996.
Malgré le changement de majorité à l'Assemblée
nationale en 1997, il a été mené à son terme.
Le gouvernement propose aujourd'hui de remplacer le pacte par un " contrat
de croissance et de solidarité ", dont les principes se situent
dans la continuité du pacte, tout en prenant partiellement en compte le
changement de contexte macroéconomique intervenu au cours de la
période.
A. LES ACQUIS DU PACTE
1. Le maintien d'un cadre pluriannuel
Dans son
rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire du
printemps 1998, Alain Lambert, alors rapporteur général de notre
commission, insistait sur l'intérêt pour les collectivités
locales de disposer "
d'un instrument de lisibilité et, surtout,
de prévisibilité du montant des dotations financières en
provenance de l'Etat
".
Il faisait valoir qu' "
un tel système possède l'avantage
d'éviter,
a priori
, un débat annuel sur les règles
d'évolution du montant de ces dotations et, par conséquent, les
incertitudes et les risques qu'un tel débat comporterait pour les
collectivités locales
".
Il estimait enfin que "
la conclusion d'un nouveau pacte pluriannuel
dans ce domaine était souhaitable, la durée de ce dernier de
trois ans retenue pour le pacte précédent paraissant à la
fois nécessaire et suffisante
".
Lors du comité des finances locales du 8 septembre 1998, au cours duquel
le ministre de l'intérieur par intérim et le secrétaire
d'Etat chargé du budget ont présenté les aspects du projet
de loi de finances pour 1999 relatifs aux finances locales, M. Jean-Jacques
Queyranne a souscrit à ce point de vue en déclarant que
"
l'Etat et les collectivités locales possèdent le
même attachement à la visibilité offerte par une
programmation pluriannuelle de l'évolution des dotations
".
Aussi, le contrat proposé par le gouvernement régira les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
pendant les trois prochains exercices budgétaires, 1999, 2000 et
2001.
2. Le périmètre de l'enveloppe normée reste inchangé
Le
projet de loi de finances pour 1999 définit l' " enveloppe
normée " comme "
l'ensemble des dotations indexées
de l'Etat aux collectivités locales
".
Ces dotations sont de taille variable, la principale étant la dotation
globale de fonctionnement qui représente selon les années entre
65 et 70% de l'ensemble des crédits de l'enveloppe normée, 66,6%
dans le projet de loi de finances pour 1999.
Elles prennent la forme soit de prélèvements sur les recettes de
l'Etat, soit de concours budgétaires inscrits au budget du
ministère de l'intérieur.
3. Les règles de progression des dotations qui composent l'enveloppe normée ne changent pas
L'enveloppe normée progresse selon des règles distinctes de celles déterminant l'évolution des dotations qui la composent.
a) Le maintien d'une variable d'ajustement
Afin que
l'addition des montants de chacune des dotations coïncide avec le montant
de l'enveloppe normée, une variable d'ajustement est nécessaire.
Ce rôle est dévolu à la
dotation de compensation de la
taxe professionnelle
(DCTP).
Jusqu'à la mise en oeuvre du pacte de stabilité, la DCTP
compensait les pertes de recettes liées au plafonnement des taux
communaux de la taxe professionnelle, à la réduction de la
fraction imposable des salaires de 20 à 18 %, à l'abattement
général de 16 % des bases de la taxe professionnelle en
vigueur depuis 1987 et à la réduction pour embauche et
investissement (REI) accordée aux entreprises.
En 1996, la DCTP a été scindée. La REI n'a pas
été incluse dans le périmètre du pacte de
stabilité et ses règles de progression sont restées
inchangées.
Les trois autres fractions de la REI ont été choisies pour jouer
le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Par
conséquent, en théorie, l'existence de la DCTP est bien
liée à trois exonérations de taxe professionnelle
entraînant une perte de recette pour les collectivités. En
pratique, l'évolution de son montant est non seulement totalement
déconnecté du montant réel de la perte de recettes
engendrée par les exonérations qu'elle est censée
compenser, mais décroissant.
En effet, le montant de la DCTP s'obtient en retranchant la somme du montant de
l'ensemble des autres dotations de l'enveloppe normée du montant total
de l'enveloppe normée
3(
*
)
. L'enveloppe normée
progressant moins vite que ses composantes, la DCTP
décroît.
b) Les règles d'indexation des autres dotation
Hors
DCTP, trois modes d'indexation régissent l'évolution des
dotations composant l'enveloppe normée :
L'évolution selon " l'indice de la DGF "
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la principale composante de
l'enveloppe normée. L'article L. 1613-1 du code général
des collectivités territoriales prévoit qu' "
à compter
de la loi de finances initiale pour 1996, la dotation globale de fonctionnement
évolue chaque année en fonction d'un indice égal à
la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle
du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de
versement et de la moitié du taux d'évolution du produit
intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve
que celui-ci soit positif
".
Les dotations qui évoluent selon les mêmes modalités que la
DGF sont :
- la dotation spéciale pour le logement des instituteurs ;
- la dotation générale de décentralisation ;
- la dotation générale de décentralisation de Corse ;
- la dotation générale de décentralisation de formation
professionnelle
- la dotation élu local.
L'évolution selon les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les dotations suivantes sont indexées sur le taux de progression des
recettes fiscales nettes de l'Etat :
- le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle ;
- le fonds national de péréquation .
L'indexation sur l'évolution prévisionnelle de la formation
brute de capital fixe des administrations publiques
Evoluent selon cet indice :
- la dotation globale d'équipement des départements ;
- la dotation globale d'équipement des communes ;
- la dotation régionale d'équipement scolaires ;
- la dotation départementale d'équipement des
collèges.
B. LES NOUVEAUTÉS DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
Le
contrat de croissance et de solidarité voit le jour dans un contexte
macroéconomique très différent de celui dans lequel a
été élaboré le pacte de stabilité.
Le rapporteur général de la commission des finances rappelait en
mai dernier, dans son rapport sur le débat d'orientation
budgétaire, que "
le contexte économique et
budgétaire était alors placé sous le double signe d'une
très faible croissance et d'une contribution des collectivités
locales à l'effort de redressement des finances publiques. Ces
circonstances légitimaient l'acceptation par les collectivités
locales d'un instrument de régulation relativement strict du montant des
dotations financières de l'Etat.
"
A la faveur de l'amélioration de l'environnement économique et
financier, il plaidait pour une "
meilleure prise en compte de la
croissance dans les critères qui seront retenus pour définir
l'évolution du montant des dotations versées par l'Etat aux
collectivités locales
".
1. La prise en compte de la croissance dans le calcul de l'évolution de l'enveloppe normée
Le pacte
de stabilité prévoyait que l'enveloppe normée progressait
en fonction de l'indice prévisionnel des prix à la consommation
(hors tabac).
Le contrat de croissance modifie l'indice de progression en prenant en compte
à la fois l'indice des prix, mais également une fraction du taux
de croissance prévisionnel du produit intérieur brut.
La fraction du taux de croissance du PIB prise en compte proposée par la
loi de finances pour 1999, à l'issue de la première lecture
à l'Assemblée nationale, est de 20 % en 1999, 25 % en
2000 et 33 % en 2001. Votre commission des finances a décidé
de proposer au Sénat d'adopter un amendement portant ces taux à
33 % en 1999 et à 50 % au titre des deux années
suivantes.
En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le
gouvernement justifie la prise en compte de la croissance en constatant que
"
si l'amélioration de la situation financière des
collectivités locales est une réalité, cette observation
est à nuancer au niveau individuel
". Il ne fait pas
référence à l'alourdissement des charges
transférées par l'Etat aux collectivités locales.
Cette analyse permet d'expliquer la mise en place de dispositifs favorables aux
collectivités défavorisées.
2. La baisse des crédits de la variable d'ajustement est modulée en fonction de la richesse des communes
Pendant
l'application du contrat de croissance, comme pendant celle du pacte de
stabilité, le montant de la variable d'ajustement connaîtra chaque
année une diminution mécanique
4(
*
)
.
Afin de limiter les conséquences de la baisse de la DCTP sur les
collectivités locales,
le gouvernement précédent avait
décidé que cette dotation serait renforcée chaque
année par enveloppe de 300 millions de francs "hors pacte"
. Ainsi,
la limitation de la baisse de la DCTP n'était pas effectuée au
détriment d'autres dotations composant l'enveloppe normée.
Le gouvernement actuel a également décidé de ne pas
laisser le seul jeu de l'ajustement déterminer le montant de la DCTP
versée aux collectivités
. Mais, plutôt que de renforcer
le montant total de la dotation, il a préféré en moduler
l'ampleur de la baisse en fonction de la richesse des collectivités.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit ainsi que les
collectivités éligibles à la dotation de solidarité
urbaine, à la fraction bourgs-centres de la dotation de
solidarité rurale, à la dotation de fonctionnement minimale des
départements et au fonds de correction des déséquilibres
régionaux ne connaîtront qu'une baisse égale à la
moitié de la diminution globale.
Par ailleurs, le gouvernement et la majorité de l'Assemblée
nationale ont souhaité
exonérer
totalement de baisse de
DCTP les communes éligibles à la DSU et les bourgs-centres. Afin
que cette exonération totale ne pénalise pas les
collectivités dont la baisse de DCTP n'est pas modulée, la
solution retenue consiste à procéder à cette
opération par un autre canal que la DCTP elle-même.
C'est pourquoi l'article 40 bis de la loi de finances pour 1999, adopté
en première lecture à l'Assemblée nationale, crée
une deuxième part à la seconde fraction du
fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
qui versera chaque
année aux communes concernées une dotation correspondant à
la perte de DCTP qu'elle rencontreront.
3. Un abondement " hors enveloppe normée " de la DSU pendant la durée d'application du contrat
Le
gouvernement actuel, comme le précédent, a décidé
de procéder à l'abondement "hors enveloppe normée" d'une
dotation. Il a choisi de renforcer la dotation de solidarité urbaine
(DSU) de 500 millions de francs pendant chacune des trois années du
contrat de croissance.
Cet abondement ne sera pas prélevé sur des crédits de
l'enveloppe normée de façon à ne pas amputer le montant
des crédits à répartir entre l'ensemble des
collectivités. Il sera effectué " hors contrat de
croissance ".
La DSU et les crédits de la politique de la ville
Dans
son commentaire de l'article 41 de la présente loi de finances,
consacré à l'abondement de 500 millions de francs "hors contrat"
de la DSU, notre rapporteur général se livre à l'analyse
suivante :
" En tout état de cause,
l'année 1999 sera
particulièrement bonne pour la dotation de solidarité
urbaine
. L'abondement de 500 millions de francs, s'il constitue à
lui seul la plus forte augmentation en volume de la DSU depuis 1993, n'est en
effet pas la seule source d'augmentation de cette dotation en 1999.
Il faut également
prendre en compte le taux d'évolution plus
favorable de la DGF (+ 2,78 %).
Au total, l'état
récapitulatif de l'effort financier en faveur de la politique de la
ville et du développement social urbain annexé au projet de loi
de finances pour 1999, le " jaune ", envisage une augmentation de
presque un milliard de francs. Selon ce document,
le montant de la DSU qui
résultera des arbitrages du comité des finances locales pourrait
s'établir à 3,2 milliards de francs en 1999
.
(...) L'effort financier de l'Etat en faveur de la politique de la ville est
censé être retracé dans le " jaune "
budgétaire consacré à la politique de la ville. Ce
document présente de nombreuses faiblesses, la moindre n'étant
pas l'absence de tableau récapitulant le montant des dépenses
ordinaires et des crédits de paiement consacrés à la ville
dans le projet de loi de finances. Un tel tableau permettrait en effet de
connaître le montant total des crédits consacrés à
la politique de la ville que les administrations de l'Etat seront
autorisées à dépenser en 1999.
En outre, le "jaune" ne précise pas quels sont les chapitres des
fascicules budgétaires des différents ministères qui sont
pris en compte, si bien que votre rapporteur général n'est pas en
mesure de calculer lui même quelle est la proportion du budget de l'Etat
pour 1999 qui sera consacrée à la politique de la ville.
Le seul document disponible est un tableau agrégeant dépenses
ordinaires et autorisations de programme. En faisant l'hypothèse que la
plupart des crédits consacrés à la politique de la ville
sont des dépenses ordinaires, on peut considérer que ce tableau
fournit un ordre de grandeur crédible de l'effort de l'Etat en faveur de
la politique de la ville au cours d'une année.
Pour l'exercice 1999,
il ressort que les crédits de la dotation de
solidarité urbaine comptent pour environ 10 % de l'effort de l'Etat
en faveur de la politique de la ville.
"
C. LA TRADUCTION FINANCIÈRE DU CONTRAT DE CROISSANCE DANS LA LOI DE FINANCES POUR 1999
Le
contrat de croissance ne s'applique pas à l'ensemble des dotations de
l'Etat aux collectivités locales. En effet, le fonds de compensation de
la TVA et le produit des amendes de police, dont le montant est
équivalent à 12 % des concours sous enveloppe, restent en
dehors du périmètre de l'enveloppe normée.
Au sein de l'enveloppe normée, les règles d'indexation de chacune
des dotations ne sont pas modifiées. Par conséquent,
l'augmentation du volume de l'enveloppe bénéficiera à la
variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales
|
|
1998 LFI révisée |
1999 PLF |
Évolution
|
|
I
.
DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
|
106.613
|
109.289
|
2,51
|
|
TOTAL I |
157.713 |
163.872 |
3,91 |
|
I
I.
COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE
|
-
|
11.800
|
-
|
|
TOTAL II |
- |
20.400 |
- |
|
III.
DOTATIONS HORS ENVELOPPE
|
20.000
|
20.500
(4)
11.990
|
2,50
|
|
TOTAL III |
96.017 |
95.193 |
- 0,86 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
253.730 |
279.465 |
10,14 |
|
III - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE) |
44.122 |
42.503 |
- 3,67 |
|
|
297.852 |
321.968 |
|
(1) hors enveloppe normée ; (2) dont crédits Culture ; (3) intégrée dans la DGD à compter de 1999 (sous enveloppe normée) ; (4) dont 153 MF en 1998 et 332 MF en 1999 à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.
Source : Direction générale des collectivités locales.
1. Le montant de la DGF pour 1999
a) Le calcul de la DGF
L'
"indice de la DGF" est égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut
en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit
positif.
Le montant du prélèvement sur recettes de l'Etat au profit des
collectivités locales effectué au titre de la DGF est, en
principe, calculé en appliquant cet indice au montant de la DGF figurant
dans le projet de loi de finances de l'année précédente.
En réalité, les choses ne sont pas si simples. Deux
opérations préalables sont nécessaires :
-
il faut " recaler " le montant de la DGF pour 1998
: le
montant de la DGF de 1999 est certes basé sur celui de la DGF de 1998.
Mais le montant de la DGF de 1998 retenu n'est pas le montant figurant dans la
loi de finances initiale pour 1998 mais un montant
" recalculé " en fonction des derniers indices
économiques connus.
Le montant de la DGF pour 1998 avait été calculé en
fonction d'un taux d'inflation prévisionnel de 1,3 % et d'un taux
de croissance du PIB de 2,2 %. Or, si le PIB a effectivement cru de
2,2 %, le taux d'évolution du prix à la consommation des
ménages hors tabac n'a été que de 0,8. Par
conséquent, le taux d'indexation applicable au montant de la DGF de 1997
n'est pas celui de 2,4 % (1,1 % + 1,3 %) initialement
prévu dans la loi de finances pour 1998, mais seulement de 1,9 %
(1,1 % + 0,8 %).
Ainsi, le montant de la DGF 1998 " recalée "
s'élève à 106.613,32 millions de francs, contre
107.083,805 en Loi de finances initiale pour 1998.
Pour 1999, l'indice prévisionnel des prix s'établit à
1,2 % et 50 % du taux de croissance du PIB représentent un
taux de 1,55 %. Par conséquent, le montant de la DGF 98
recalée se voit appliqué l'indice suivant :
106.613,32 x (1,2+1,55) = 106.613,32 x 2,75 =
109.545,190 MF
Le total de l'opération ci-dessus ne constitue pas pour autant le
montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 1999. Car,
après
avoir " recalé " la DGF de 1998,
-
il faut procéder à la " régularisation
négative " de la DGF de 1997
: la " régularisation
négative " constitue une étape récente dans le calcul
de la DGF.
Elle résulte de l'article L.1613-2 du code général des
collectivités territoriales qui prévoit qu'à compter de
1996 il est procédé, avant le 31 juillet, à la
" régularisation " de la DGF afférente à
l'exercice précédent : il s'agit de calculer l'écart entre
le montant de la DGF inscrit en loi de finances d'une année
(élaboré en partie à partir de données
prévisionnelles) et le montant de la DGF de cette même
année une fois l'ensemble des facteurs de l'opération connus avec
certitude.
Dès lors, la régularisation intervient lorsque l'indice,
constaté ex post
(pour 1997, l'évolution des prix 97 et
50 % du taux de croissance 96 et non plus les prévisions),
appliqué au montant de la DGF de l'année précédente
(pour 1997, la DGF 1996 " recalée ") entraîne un produit
différent du montant prévisionnel de la DGF inscrite en loi de
finances.
Le montant de la régularisation :
- est réparti entre les bénéficiaires de la DGF s'il est
positif ;
- s'impute sur la DGF " du plus prochain exercice " ( la DGF de 1997
est "régularisée" dans celle de 1999) s'il est négatif.
S'agissant de l'exercice 1997, le montant de la régularisation est
négatif de 256,53 MF. Par conséquent,
le montant de la DGF
inscrit dans la loi de finances pour 1999 s'établit à
:
109.545,190 - 256,53 : 109.288,66 MF
En
résumé :
- la DGF de 1999 augmente de 2,51 % par rapport à la DGF 1998
"recalée" ;
- la DGF de 1999 augmente de 2,78 % par rapport à la DGF de 1998
inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998.
b) La répartition interne de la DGF
La
dotation globale de fonctionnement ne constitue pas un bloc homogène.
Elle se subdivise en une
dotation forfaitaire
et une
dotation
d'aménagement.
La dotation d'aménagement est elle même composée de la
dotation de solidarité urbaine
(DSU), la
dotation de
solidarité rurale
et de
la DGF des groupements de communes
.
Chacune de ces dotations évolue selon des règles
particulières.
La dotation forfaitaire
La dotation forfaitaire rassemble en une dotation unique, évoluant de la
même façon pour l'ensemble des communes, les enveloppes suivantes
:
- la dotation de base ;
- la dotation de péréquation ;
- la dotation de compensation ;
- la garantie minimale de progression ;
- les dotations de compensation des petites communes rurales ;
- la dotation ville centre ;
- les deux dotations touristiques.
Le montant de la dotation forfaitaire progresse chaque année de
50 % du taux d'évolution de l'ensemble des ressources
affectées à la DGF. Ce taux de progression peut être
porté à 55 % lorsque l'indexation de la DGF résulte
pour au moins un tiers de la progression du PIB en volume de l'année
antérieure.
En 1999, la DGF progressera de 2,78 %. Par conséquent, la
dotation forfaitaire, dont le montant était de 79.365,8 MF en 1998,
augmentera d'un taux compris entre 1,390 et 1,529 %.
Le montant de la dotation forfaitaire d'une année
n
est
généralement fixé par le comité des finances
locales au mois de janvier de cette année
n
.
La dotation d'aménagement
Le montant de la dotation d'aménagement est égal à la
différence entre l'ensemble des crédits de la DGF et ceux
consacrés à la dotation forfaitaire.
La répartition de la dotation d'aménagement obéit à
des règles précises. Il est en premier lieu procédé
à l'affectation des sommes dues au titre de la DGF des groupements de
commune à fiscalité propre, dont le montant est fixé par
le comité des finances locales. En 1998, le comité a
attribué 5.334,8 millions de francs à la DGF des groupements
La dotation de solidarité urbaine reçoit 57% des crédits
de la dotation d'aménagement disponibles après
prélèvement de la DGF des groupements. Le solde va à la
dotation de solidarité rurale.
Depuis 1997, le comité des finances locales ne peut plus se prononcer
que sur le partage de la croissance des crédits entre la DSU et la DSR
et ne peut attribuer plus de 55 % des crédits
supplémentaires à l'une des dotations. En 1998, 55 % des
crédits ont été attribués à la DSU.
Par ailleurs, l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et
le développement du territoire du 4 février 1995 prévoit,
d'une part, la réduction annuelle de 120 millions de francs de la
DGF de la région Ile-de-France et, d'autre part, le partage de ces
120 millions de francs entre la DSU, la DSR et la DFM.
La DGF des départements
La dotation globale de fonctionnement attribuée aux départements
croit selon les mêmes modalités que la DGF totales, soit
2,78 % en 1999. Elle comprend la DGF de la région Ile-de-France
dont l'extinction est programmée et sera effective en 2004.
Elle s'est élevée en 1998 à 17.955,3 millions de
francs.
2. Les concours indexés sur la DGF
La
dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), la dotation
générale de décentralisation (DGD), la dotation
générale de décentralisation de Corse (DGD-Corse), la
dotation générale de décentralisation de formation
professionnelle (DGD-FP) et la dotation élu local progresseront en 1999
au même rythme que la DGF, soit 2,78 %.
Cependant,
certaines de ces dotations connaissent également des
mouvements " hors contrat "
:
- la dotation générale de décentralisation est
abondée de 3.094,18 MF au titre, d'une part, de la compensation de
l'extension de la taxe à l'essieu prévue dans la loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps 1998
et, d'autre part, du transfert aux régions des compétences en
matière de formation préqualifiante ;
- comme chaque année, la dotation spéciale instituteur est
ajustée à la baisse (- 4,4 %) pour tenir compte de
l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs
des écoles et des départs à la retraite.
La réforme des droits de mutation à titre onéreux
prévue par le projet de loi de finances aboutit à la
création d'une
nouvelle dotation indexée sur le DGF, la
dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales
immobilières
, qui devient le chapitre 41-55 (nouveau) du budget du
ministère de l'intérieur. Ce chapitre est doté de
5,3 milliards de francs en 1999.
La compensation au
départements
de la baisse du taux des droits
de mutation qu'ils perçoivent est effectuée par le biais de la
dotation générale de décentralisation. Les crédits
de l'article 20 du chapitre 41-56 du budget du ministère de
l'intérieur consacré à la dotation générale
de décentralisation des départements sont majorés de
3,3 milliards de francs à cet effet.
3. Les concours indexés sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les
recettes fiscales nettes progresseront de 5,88 % en 1999, contre 4,35 en
1998. Ce taux sera appliqué aux dotations 1998 du
fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) et du
fonds
national de péréquation (FNP).
En outre, et en dehors du champs du contrat de croissance, le FNPTP
bénéficiera de 1.733 MF en provenance du
" retour " de fiscalité locale de La Poste et France
Télécom
5(
*
)
.
Au sein de ces crédits, 397 MF seront réservés aux
compensations d'exonérations de taxe professionnelle dans les zones
franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine.
4. Les dotations indexées sur l'accroissement de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques
La FBCF
des administrations publiques progressera de 3,8 % en 1999, contre
2,5 % en 1998.
Ce taux sera appliqué à la dotation globale d'équipement
des départements, la dotation globale d'équipement des communes,
la dotation régionale d'équipement scolaires et la dotation
départementale d'équipement des collèges.
5. La variable d'ajustement, la DCTP, encore à la baisse
La
combinaison de l'augmentation plus favorable de l'enveloppe normée et du
maintient des règles de progression des enveloppes la composant aurait
pu laisser penser que le montant de la DCTP allait baisser moins que les
années précédentes.
Or, la baisse affichée dans le projet de loi de finances pour 1999 est
de 11,12 %. Après la première lecture à
l'Assemblée nationale, la diminution a été ramenée
à 9,31 %.
Seul l'amendement proposé par votre commission des finances, portant
à 33
% la fraction du taux de croissance du PIB dans le mode
de calcul de la progression de l'enveloppe normée, parvient à
porter la baisse des crédits de la DCTP à un niveau
inférieur à celle connue entre 1997 et 1998, à
4,6
% contre 4,85
%.
L'impact de l'augmentation du taux de progression de l'enveloppe normée
sur le volume des crédits consacrés à la DCTP n'est pas
forcément automatique, pour deux raisons :
-
certaines dotations ne progressent pas uniquement en fonction des
règles mécaniques d'indexation
. Par exemple,
traditionnellement, le fonds national de taxe professionnelle perçoit le
reversement de l'excédent de fiscalité locale de La Poste et de
France Télécom. De même, pendant les trois années du
contrat de croissance, la DGF bénéficiera d'un abondement
" hors contrat " de 500 millions de francs au titre de la DSU ;
-
la DCTP elle-même a bénéficié pendant la
durée du pacte de stabilité d'un abondement annuel
" hors pacte de 300 millions de francs ". La baisse de la DCTP
après la première lecture de la présente loi de finances
à l'Assemblée nationale s'établit, hors "abondement de
300 millions de francs", à 7,2 %. Si l'amendement
proposé par votre commission des finances à l'article 40 du
présent projet de loi de finances était adopté, la baisse
de la DCTP "hors abondement de 300 millions de francs" serait de
2,5 %.
D. LES ENVELOPPES EXTÉRIEURES AU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE
Les crédits abondant
le fonds de compensation de la TVA
(FCTVA) inscrits dans le projet de loi pour 1999 s'établissent à
20.500 millions de francs, en légère baisse par rapport au
montant inscrit dans la loi de finances pour 1998 (20.720 MF). Cette
baisse correspond à un ajustement de la dotation en loi de finances
initiale au niveau de consommation des crédits constaté les
années précédentes.
Il faut rappeler que
le montant des crédits du FCTVA inscrit en loi
de finances est indicatif
. En effet, le FCTVA est un
prélèvement sur recettes qui est versé automatiquement sur
présentation des pièces justificatives. La baisse affichée
pour 1999 résulte notamment du niveau encore bas de l'investissement des
collectivités locales en 1997.
Les débats de la première lecture de la présente loi de
finances à l'Assemblée nationale ont été
marqués par l'avis favorable donné par le gouvernement à
un amendement tendant à
élargir l'éligibilité au
FCTVA aux travaux réalisés par les collectivités locales,
en raison de l'intérêt général ou de
considérations de sécurité publique, sur des biens dont
elles n'ont pas la propriété
.
Cette disposition s'inspire très largement d'un amendement
adopté par le Sénat
au cours de l'examen de la loi de
finances pour 1998. Votre commission des finances a d'ailleurs
décidé de proposer au Sénat de modifier
légèrement le texte adopté à l'Assemblée
nationale de façon à rendre sa mise en oeuvre plus aisée.
Il conviendrait également d'
harmoniser les conditions
d'éligibilité au FCTVA des différentes structures
associant des collectivités éligibles au FCTVA
. Le
bénéfice du FCTVA a été étendu
l'année dernière aux établissements publics de
coopération intercommunale. Or, il ne semble pas justifié que les
EPCI aient accès au fonds, mais pas les syndicats mixtes dont les
membres sont tous, individuellement, éligibles au FCTVA.
Ce chantier mérite d'être ouvert, d'autant plus que, en
réponse à une question écrite de notre collègue
député M. Jean-Claude Perez
6(
*
)
, le ministre de l'intérieur a
expliqué "
seuls les groupements constitués uniquement de
bénéficiaires du FCTVA peuvent bénéficier du fonds
de compensation. Les organismes non mentionnés
[par l'article
L.1615-2 du code général des collectivités territoriales
qui détermine la liste des organismes éligibles au FCTVA],
ce
qui est le cas des chambres de commerce et d'industrie ou des chambres de
métiers ne peuvent bénéficier du FCTVA. Par voie de
conséquence, les syndicats mixtes associant ce type d'organismes ne sont
pas non plus bénéficiaires du fonds
."
Il semble possible de déduire de la dernière phrase de la
réponse du ministre que les syndicats mixtes qui n'associerait pas "ce
type d'organismes" devraient légitimement être éligibles au
FCTVA.
Le produit des amendes de police
relatives à la circulation
routière est versé chaque année aux collectivités
locales, qui doivent l'utiliser pour financer des opérations
d'amélioration des transports en commun et de la circulation
routière.
Le produit des amendes devrait atteindre 2.000 MF en 1999, contre 1.950 en
1998.