Projet de loi de finances pour 1999
MARINI (Philippe), Rapporteur général ; MERCIER (Michel), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 31 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL
-
CHAPITRE PREMIER :
LE CONTEXTE FINANCIER LOCAL -
DEUXIÈME PARTIE
L'ANALYSE DE L'EFFORT FINANCIER EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1998-
I. DU PACTE AU CONTRAT
- A. LES ACQUIS DU PACTE
- B. LES NOUVEAUTÉS DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
-
C. LA TRADUCTION FINANCIÈRE DU CONTRAT DE CROISSANCE DANS LA LOI DE
FINANCES POUR 1999
- 1. Le montant de la DGF pour 1999
- 2. Les concours indexés sur la DGF
- 3. Les concours indexés sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
- 4. Les dotations indexées sur l'accroissement de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques
- 5. La variable d'ajustement, la DCTP, encore à la baisse
- D. LES ENVELOPPES EXTÉRIEURES AU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE
- II. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT DANS LA LOI DE FINANCES POUR 1999
- III. TAXE PROFESSIONNELLE ET INTERCOMMUNALITÉ : REPARTIR SUR DE BONNES BASES
-
I. DU PACTE AU CONTRAT
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 31
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :
•
DÉCENTRALISATION
Rapporteur spécial
: M. Michel MERCIER
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL
UN CONTRAT DE CROISSANCE PEU NOVATEUR
La
"sortie" du pacte stabilité a eu lieu dans un contexte
macro-économique de retour à la croissance. En revanche,
les
trois années du pacte ont été caractérisées
par le redressement des finances publiques. Les collectivités locales y
ont participé à double titre
: en limitant l'augmentation
annuelle de l'enveloppe normée à celle des prix, elles ont
participé à la maîtrise des dépenses de l'Etat. En
limitant l'augmentation des dépenses de fonctionnement et en se
désendettant, elles sont parvenues à dégager une
capacité de financement, contribuant ainsi positivement au solde des
administrations publiques au sens du traité sur l'Union
européenne.
Le contrat de croissance proposé en remplacement du pacte de
stabilité ne s'en démarque pas fondamentalement
. Il reprend
le principe d'un cadrage pluriannuel et maintient l'existence d'une
enveloppe normée
, composée de dotations ayant leur propre
rythme de progression et d'une variable d'ajustement. La dotation de
compensation de la taxe professionnelle continue de jouer ce rôle.
Conformément aux revendications des élus locaux, l'enveloppe
normée ne progressera plus seulement en fonction de l'inflation mais
d'un indice composé de l'évolution des prix et d'une fraction du
taux de croissance du PIB.
Le débat sur la décentralisation a permis aux membres de notre
Assemblée d'exprimer les raisons pour lesquelles
la fraction du taux
de croissance retenue pour chacune des années du pacte est
insuffisante
. Notre rapporteur général a décidé
d'y remédier en proposant à notre commission, puis au
Sénat, d'adopter un amendement portant ces taux à 33 % en
1999 et 50 % en 2000 et 2001, au lieu des taux de 20 % pour 1999,
25 % pour 2000 et 33 % pour 2001 retenus par l'Assemblée
nationale.
Votre rapporteur souhaite insister sur l'ampleur du
sacrifice financier pour
les collectivités locales que constitue l'existence de l'enveloppe
normée
, qui conduit à la réduction croissante du
montant des crédits de la DCTP. Si l'indexation en vigueur avant 1996
avait été appliquée au montant de la DCTP de 1998, son
montant en 1999 ne serait pas 12 milliards de francs, en baisse de
11 %, mais de 14,8 milliards de francs, en hausse de 5,88 %.
La perte de recettes pour les collectivités entraînée par
les baisses répétées de la DCTP a été
chiffrée à 7 milliards de francs.
En 1999, les collectivités non éligibles à une dotation
de solidarité verront leur DCTP réduite de 23,6%, soit un montant
supérieur à l'augmentation de leur dotation globale de
fonctionnement.
L'amendement adopté par notre commission des finances à l'article
40 du projet de loi de finances pour 1999 permet de ramener la baisse de la
DCTP de ces collectivités de 23,6% à 15%.
LA PÉRÉQUATION DANS LA LOI DE FINANCES POUR 1999
Le
gouvernement actuel a fait de la péréquation entre
collectivités locales l'un des axes de sa politiques. Trois mesures en
témoignent :
- la modulation de la compensation de la suppression des droits de mutation
perçus par les régions en fonction de la richesse des
régions ;
- la modulation de la baisse de la DCTP de certaines collectivités, et
l'exonération totale de baisse dont bénéficieront les
communes les moins favorisées ;
- l'intégration dans la DGF de la compensation de la suppression de la
part salaires de la taxe professionnelle à compter de 2004.
Ces trois mesures en faveur des collectivités en difficulté se
caractérisent également par la
recentralisation des
ressources
qu'elles impliquent : c'est l'Etat qui définit les
montants accordés à chaque collectivité et les
critères en fonction desquels il répartit les montants
disponibles.
Lorsque la péréquation implique la transformation de ressources
fiscales en concours budgétaires, une telle évolution est
préjudiciable au dynamisme des collectivités locales
car,
comme le relève une étude de l'OCDE, "
la
nécessité pour des administrations locales moins
dépendantes de subventions centrales de trouver des ressources fiscales
est un puissant facteur de mobilisation des acteurs locaux en faveur du
développement économique
".
Par exemple, si les collectivités qui investissent pour attirer les
entreprises ne peuvent pas profiter de l'augmentation de leurs bases
d'imposition, leur dynamisme va s'émousser et la création de
richesse au plan national en pâtir.
La péréquation ne doit pas conduire à amputer le pouvoir
fiscal des collectivités. Deux instruments sont efficaces et
légitimes en matière de péréquation :
-
le budget de l'Etat
: en période de rareté des
crédits budgétaires, il est souhaitable que l'Etat
redéploie ses crédits en faveur des parties du territoire les
moins favorisées. Dans cette optique, les contrat de plan
Etat-région sont un instrument particulièrement approprié.
La génération de contrats qui s'achève a d'ailleurs
été marquée par un effort particulier de l'Etat en faveur
des régions les moins riches.
-
l'harmonisation fiscale sur un ensemble économique
cohérent
: la taxe professionnelle unique à l'échelle
d'une agglomération permet à la fois d'améliorer la
péréquation (les écarts de produit de taxe professionnelle
étant la principale source de disparités de richesse entre les
communes) et l'efficacité économique (les communes d'une
même agglomération ne se livrent plus à une concurrence
fiscale et mettent en commun leurs efforts pour un développement
économique équilibré).
TAXE PROFESSIONNELLE ET INTERCOMMUNALITÉ
Votre
rapporteur se félicite que la taxe professionnelle
d'agglomération présente, a priori, le double avantage
d'être péréquatrice tout en favorisant le
développement économique. A ce sujet, il considère que
la taxe professionnelle unique devrait devenir le doit commun en
matière d'intercommunalité
.
Ainsi, il aurait été préférable que le projet de
loi relatif à l'intercommunalité prévoie que la taxe
professionnelle unique s'applique automatiquement non seulement aux
communautés d'agglomération, mais également aux
communautés de communes, à l'exception de celles qui refuseraient
explicitement cette formule.
Le développement de la taxe professionnelle d'agglomération se
heurte néanmoins à deux difficultés, qu'il conviendra de
lever en temps voulu :
- la réforme de la taxe professionnelle, et notamment les
modalités de sa compensation, réduit les ressources des
collectivités locales. Cette évolution a pour conséquence
de
raviver le débat sur la spécialisation de la taxe
professionnelle au niveau intercommunal
. En effet, si les ressources des
collectivités diminuent, la revendication d'une "fiscalité mixte"
pour les communautés d'agglomération trouve une
légitimité nouvelle, en dépit de ses conséquences
négatives sur la lisibilité de la fiscalité locale ;
- le projet de loi sur l'intercommunalité introduit une exception au
principe de liaison des taux en prévoyant une possibilité,
très encadrée, de déliaison à la baisse.
Dans un contexte de taxe professionnelle unique, la liaison entre les taux
conduit à faire dépendre l'évolution du taux de
l'impôt voté par le groupement de celle des taux votés par
les communes membres. Par conséquent, elle constitue un obstacle
à l'établissement de prévisions de recettes fiables par
les groupements.
Cette nouveauté conduit à
s'interroger de façon plus
générale sur la
pertinence du maintien d'une liaison entre
les taux
, qui avait été fixée en 1980 pour accompagner
le transfert aux collectivités locales du pouvoir de voter les taux des
impôts locaux.
RÉVISION DES BASES : REPORT OU ENTERREMENT ?
Votre
rapporteur se félicite du report de la révision des bases
cadastrales, dont les conséquences méritent un examen attentif .
Néanmoins, la date de péremption des travaux de révision
décidés en 1990 et achevés en 1992 approche. Il convient
donc d'agir dès que possible, sous peine de devoir recommencer la
procédure.
En outre, votre rapporteur conteste la légitimité du maintien du
prélèvement additionnel décidé en 1990 pour
financer les travaux de révision.
FCTVA
: UN AFFINEMENT PROGRESSIF
DES CRITÈRES
D'ÉLIGIBILITÉ
Le
gouvernement a donné un avis favorable à un amendement
adopté en première lecture de la présente loi de finances
par l'Assemblée nationale, tendant à
élargir
l'éligibilité au FCTVA
aux travaux réalisés par
les collectivités locales, en raison de l'intérêt
général ou de considérations de sécurité
publique, sur des biens dont elles n'ont pas la propriété.
Cette disposition s'inspire très largement d'un amendement
adopté par le Sénat
au cours de l'examen de la loi de
finances pour 1998. Votre commission des finances a décidé de
proposer au Sénat de corriger le texte adopté à
l'Assemblée nationale de façon à rendre sa mise en oeuvre
plus aisée.
Il conviendrait également d'
harmoniser les conditions
d'éligibilité au FCTVA des différentes structures
associant des collectivités éligibles au FCTVA
. Le
bénéfice du FCTVA a été étendu
l'année dernière aux établissements publics de
coopération intercommunale. Or, il ne semble pas justifié que les
EPCI aient accès au fonds, mais pas les syndicats mixtes dont les
membres sont tous, individuellement, éligibles au FCTVA.
Ce chantier mérite d'être ouvert, d'autant plus que, en
réponse à une question écrite de notre collègue
député M. Jean-Claude Perez, le ministre de l'intérieur a
expliqué que "
seuls les groupements constitués uniquement de
bénéficiaires du FCTVA peuvent bénéficier du fonds
de compensation. Les organismes non mentionnés
[par l'article
L.1615-2 du code général des collectivités territoriales,
qui détermine la liste des organismes éligibles au FCTVA],
ce
qui est le cas des chambres de commerce et d'industrie ou des chambres de
métiers ne peuvent bénéficier du FCTVA. Par voie de
conséquence, les syndicats mixtes associant ce type d'organismes ne sont
pas non plus bénéficiaires du fonds
."
Il semble possible de déduire de la dernière phrase de la
réponse du ministre que les syndicats mixtes qui n'associeraient pas
"
ce type d'organismes
" devraient légitimement être
éligibles au FCTVA.
CHAPITRE PREMIER :
LE CONTEXTE FINANCIER
LOCAL
I. LES PRINCIPALES TENDANCES DES BUDGETS LOCAUX
A. LES LIGNES GÉNÉRALES D'ÉVOLUTION
Le
compte simplifié des collectivités locales publié par la
Crédit local de France permet de mettre en évidence certaines
tendances :
- la
modération de la progression des recettes fiscales se
poursuit
. Après être passé d'un taux de progression de
5,4% entre 1995 et 1996 et de 5,1% entre 1996 et 1997, le taux d'augmentation
prévisionnel pour 1998 est de 4,8%. A titre de comparaison, le projet de
loi de finances pour 1999 a été élaboré en fonction
d'une prévision d'augmentation des recettes fiscales nettes de l'Etat de
5,8%.
Le taux d'augmentation prévisionnel de la fiscalité locale
directe est inférieur à celui de l'ensemble des recettes
fiscales. Il s'établit à 4,1%.
-
les dépenses de fonctionnement sont maîtrisées
.
Leur taux de progression prévisionnel est le même que celui de
1997, soit 4,2%. Il convient de signaler que l'augmentation des dépenses
de fonctionnement en 1997 a été supérieure aux
prévisions. Au mois de juillet 1997, le crédit local de France
tablait en effet sur une augmentation limitée à 3,9%.
-
l'épargne disponible des collectivités locales progresserait
à un rythme inférieur à 1997
, 4% contre 13,6%. Le
montant de l'épargne disponible en 1998 représenterait 52% du
montant total des investissement, contre 53% en 1997. Cette évolution
peut s'expliquer par la confirmation du mouvement de reprise des
investissements.
-
La reprise de l'investissement est réelle en 1998
, tandis
qu'elle avait été légèrement surestimée en
1997 (2,2% contre 2,9% estimés en juillet de 1997). Ce résultat
est cohérent avec la conclusion du rapport publié par notre
collègue Joël Bourdin le 8 juillet 1998 au nom du comité des
finances locales, selon lequel l'investissement des collectivités
locales est toujours "
en position d'attente
".
Compte simplifié des collectivités locales
(en milliards de francs courants)
|
RECETTES RÉELLES |
1996 |
1997/1996 |
1997 |
1998/1997 |
1998 |
|
FONCTIONNEMENT (1) |
630,2 |
+ 4,2 |
656,9 |
+ 3,6 |
680,7 |
|
Recettes fiscales |
406,8 |
+ 5,1 |
427,7 |
+ 4,8 |
448,1 |
|
dont produit voté |
283,0 |
+ 4,9 |
296,8 |
+ 4,1 |
308,9 |
|
Dotations de l'Etat (pacte) |
137,1 |
+ 1,4 |
139,1 |
+ 1,1 |
140,7 |
|
Autres recettes |
86,3 |
+ 4,4 |
90,1 |
+ 2,1 |
91,9 |
|
INVESTISSEMENT |
114,2 |
- 5,2 |
108,3 |
- 0,1 |
108,2 |
|
Dotations de l'Etat |
36,8 |
- 4,4 |
35,2 |
- 4,2 |
33,7 |
|
Emprunts hors refinancements |
68,1 |
- 6,8 |
63,5 |
+ 1,9 |
64,7 |
|
Autres recettes |
9,2 |
+ 3,7 |
9,6 |
+ 1,8 |
9,8 |
|
DEPENSES REELLES |
|
|
|
|
|
|
DEPENSES DE GESTION (2) |
428,3 |
+ 4,2 |
446,1 |
+ 4,2 |
464,6 |
|
Dépenses de personnel |
175,0 |
+ 3,5 |
181,1 |
+ 4,7 |
189,7 |
|
Autres dépenses de gestion |
253,3 |
+ 4,6 |
264,9 |
+ 3,8 |
275,0 |
|
INVESTISSEMENT |
176,1 |
+ 2,2 |
180,0 |
+ 4,5 |
188,1 |
|
ANNUITE |
117,9 |
- 2,2 |
115,3 |
+ 1,2 |
116,7 |
|
Intérêts de la dette (4) |
56,6 |
- 15,1 |
48,0 |
- 11,0 |
42,7 |
|
Remboursements (hors RA) (6) |
61,3 |
+ 9,8 |
67,3 |
+ 9,9 |
74,0 |
|
SOLDES D'EPARGNE |
|
|
|
|
|
|
EPARGNE DE GESTION
|
|
|
|
|
|
|
EPARGNE BRUTE
|
|
|
|
|
|
|
EPARGNE DISPONIBLE
|
|
|
|
|
|
Source : Crédit local de France
B. AUGMENTATION DES CHARGES ET REPRISE DE L'INVESTISSEMENT
La
situation financière des collectivités locales a
bénéficié, au cours de la période récente,
d'
éléments conjoncturels favorables
, tels que la baisse
des taux d'intérêt et le dynamisme de la fiscalité
indirecte, et des
fruits de leur bonne gestion
: hausse du produit de la
fiscalité directe tout en réduisant le rythme d'augmentation des
taux, maîtrise des dépenses de gestion et réduction des
frais financiers du fait du désendettement et d'une gestion active de
leur stock de dette.
Toutefois, malgré la maîtrise de leurs dépenses courantes,
les dépenses de fonctionnement augmentent plus vite que
prévu,
notamment en raison des accords salariaux dans la fonction
publique et de l'embauche d'emplois-jeunes.
Dans ce contexte d'augmentation des charges imposées, les
collectivités locales doivent malgré tout soutenir la reprise de
leur investissement. Trois secteurs pour lesquels les besoins sont importants
et les dépenses inéluctables ont été
identifés :
- les
transports en commun
: le groupement des autorités
responsables de transports (GART) estime à 60 milliards de francs le
coût des projets devant aboutir d'ici à 2005 ;
- la transposition de la directive européenne sur les
eaux
usées
devrait conduire à des opérations dont le
coût est estimé à 125 milliards de francs entre 1997 et
2005 ;
- la circulaire sur la mise en place des plans départementaux de gestion
des
déchets ménagers
aura pour effet de développer
les projets d'installations de centres de tri ou de compostage.
La note de
conjoncture communale
publiée par le Trésor
public au mois de septembre 1998, relative aux cinq premiers mois de 1998,
illustre les tendances perçues par les études menées par
le Crédit local de France.
Les services du ministère de l'économie et des finances
constatent en effet que :
"
- après avoir connu une progression identique sur les deux
dernières années (environ 3,5 %), les
dépenses de
personnel augmentent sensiblement
(+ 5,4 %), sous l'effet
notamment de la revalorisation salariale d'avril 1998 et de la mise en
place du dispositif "emplois-jeunes" ;
- les communes semblent
confirmer la reprise de leurs investissements
constatée à la fin 1997
1(
*
)
.
Leurs dépenses d'équipement progressent à un rythme
très élevé (+ 16,8 % sur les cinq premiers mois de
l'année, soit + 9,9 % d'évolution en considérant
les dépenses cumulées sur une année) ;
- l'essentiel du financement des investissements des communes provient de
l'autofinancement
qu'elles se sont constitué depuis deux ans.
Elles recourent peu à de nouveaux emprunts. Ces derniers sont en baisse
de 14,6 % sur les cinq premiers mois ;
- les communes poursuivent leur
désendettement, mais à un
rythme moins soutenu
(+ 1,1 % d'évolution pour le
remboursement des emprunts, contre + 9,8 % sur les cinq premiers
mois 1997) ;
- l'utilisation de leurs réserves se manifeste par une
légère
baisse de leur trésorerie
:
51,6 milliards de francs contre 51,7 milliards de francs en
décembre 1997
."
II. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE
Le
bulletin d'information statistiques de la direction générale des
collectivités locales
2(
*
)
prévoit
que
les collectivités territoriales de métropole et leurs
groupements prélèveront en 1998 308,6 milliards de francs au
titre des quatre taxes directes locales
. Cette estimation est
cohérente avec le chiffre publié au mois de juillet par le
Crédit local de France, 308,9 milliards de francs.
Ce produit correspond à une augmentation de 4,2% "
à
législation constante
", c'est-à-dire en ajoutant les
compensations des exonérations introduites par le pacte de relance pour
la ville. "
C'est la plus faible augmentation du produit fiscal à
législation constante depuis 20 ans
".
Source : Direction générale des collectivités locales
L'évolution modérée du produit résulte surtout de la maîtrise de l'évolution des taux de la fiscalité locale par les élus :
Source : Rapport Bourdin, Observatoire des finances locales, 8 juillet 1998
L'augmentation du produit de la fiscalité des
communes
et de leurs groupements stagne à son niveau de 1997, soit 3,9%.
Cependant, la part des groupements dans le total progresse encore, passant de
13,1% à 13,5%. Cette part a progressé de 6,3% depuis la loi de
1992 relative à l'administration territoriale de la République.
La croissance du produit voté par les
départements
poursuit sa baisse entamée depuis quatre ans. Supérieure de 8% de
1990 à 1994, elle atteint 4% en 1998.
Source : Direction générale des collectivités locales
DEUXIÈME PARTIE
L'ANALYSE DE L'EFFORT
FINANCIER EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1998
I. DU PACTE AU CONTRAT
Entre
1996 et 1998, les relations financières entre l'Etat et les
collectivités locales étaient régies par le " pacte
de stabilité ", né de l'article 32 de la loi de finances
pour 1996.
Malgré le changement de majorité à l'Assemblée
nationale en 1997, il a été mené à son terme.
Le gouvernement propose aujourd'hui de remplacer le pacte par un " contrat
de croissance et de solidarité ", dont les principes se situent
dans la continuité du pacte, tout en prenant partiellement en compte le
changement de contexte macroéconomique intervenu au cours de la
période.
A. LES ACQUIS DU PACTE
1. Le maintien d'un cadre pluriannuel
Dans son
rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire du
printemps 1998, Alain Lambert, alors rapporteur général de notre
commission, insistait sur l'intérêt pour les collectivités
locales de disposer "
d'un instrument de lisibilité et, surtout,
de prévisibilité du montant des dotations financières en
provenance de l'Etat
".
Il faisait valoir qu' "
un tel système possède l'avantage
d'éviter,
a priori
, un débat annuel sur les règles
d'évolution du montant de ces dotations et, par conséquent, les
incertitudes et les risques qu'un tel débat comporterait pour les
collectivités locales
".
Il estimait enfin que "
la conclusion d'un nouveau pacte pluriannuel
dans ce domaine était souhaitable, la durée de ce dernier de
trois ans retenue pour le pacte précédent paraissant à la
fois nécessaire et suffisante
".
Lors du comité des finances locales du 8 septembre 1998, au cours duquel
le ministre de l'intérieur par intérim et le secrétaire
d'Etat chargé du budget ont présenté les aspects du projet
de loi de finances pour 1999 relatifs aux finances locales, M. Jean-Jacques
Queyranne a souscrit à ce point de vue en déclarant que
"
l'Etat et les collectivités locales possèdent le
même attachement à la visibilité offerte par une
programmation pluriannuelle de l'évolution des dotations
".
Aussi, le contrat proposé par le gouvernement régira les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
pendant les trois prochains exercices budgétaires, 1999, 2000 et
2001.
2. Le périmètre de l'enveloppe normée reste inchangé
Le
projet de loi de finances pour 1999 définit l' " enveloppe
normée " comme "
l'ensemble des dotations indexées
de l'Etat aux collectivités locales
".
Ces dotations sont de taille variable, la principale étant la dotation
globale de fonctionnement qui représente selon les années entre
65 et 70% de l'ensemble des crédits de l'enveloppe normée, 66,6%
dans le projet de loi de finances pour 1999.
Elles prennent la forme soit de prélèvements sur les recettes de
l'Etat, soit de concours budgétaires inscrits au budget du
ministère de l'intérieur.
3. Les règles de progression des dotations qui composent l'enveloppe normée ne changent pas
L'enveloppe normée progresse selon des règles distinctes de celles déterminant l'évolution des dotations qui la composent.
a) Le maintien d'une variable d'ajustement
Afin que
l'addition des montants de chacune des dotations coïncide avec le montant
de l'enveloppe normée, une variable d'ajustement est nécessaire.
Ce rôle est dévolu à la
dotation de compensation de la
taxe professionnelle
(DCTP).
Jusqu'à la mise en oeuvre du pacte de stabilité, la DCTP
compensait les pertes de recettes liées au plafonnement des taux
communaux de la taxe professionnelle, à la réduction de la
fraction imposable des salaires de 20 à 18 %, à l'abattement
général de 16 % des bases de la taxe professionnelle en
vigueur depuis 1987 et à la réduction pour embauche et
investissement (REI) accordée aux entreprises.
En 1996, la DCTP a été scindée. La REI n'a pas
été incluse dans le périmètre du pacte de
stabilité et ses règles de progression sont restées
inchangées.
Les trois autres fractions de la REI ont été choisies pour jouer
le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Par
conséquent, en théorie, l'existence de la DCTP est bien
liée à trois exonérations de taxe professionnelle
entraînant une perte de recette pour les collectivités. En
pratique, l'évolution de son montant est non seulement totalement
déconnecté du montant réel de la perte de recettes
engendrée par les exonérations qu'elle est censée
compenser, mais décroissant.
En effet, le montant de la DCTP s'obtient en retranchant la somme du montant de
l'ensemble des autres dotations de l'enveloppe normée du montant total
de l'enveloppe normée
3(
*
)
. L'enveloppe
normée progressant moins vite que ses composantes, la DCTP
décroît.
b) Les règles d'indexation des autres dotation
Hors
DCTP, trois modes d'indexation régissent l'évolution des
dotations composant l'enveloppe normée :
L'évolution selon " l'indice de la DGF "
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la principale composante de
l'enveloppe normée. L'article L. 1613-1 du code général
des collectivités territoriales prévoit qu' "
à compter
de la loi de finances initiale pour 1996, la dotation globale de fonctionnement
évolue chaque année en fonction d'un indice égal à
la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle
du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de
versement et de la moitié du taux d'évolution du produit
intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve
que celui-ci soit positif
".
Les dotations qui évoluent selon les mêmes modalités que la
DGF sont :
- la dotation spéciale pour le logement des instituteurs ;
- la dotation générale de décentralisation ;
- la dotation générale de décentralisation de Corse ;
- la dotation générale de décentralisation de formation
professionnelle
- la dotation élu local.
L'évolution selon les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les dotations suivantes sont indexées sur le taux de progression des
recettes fiscales nettes de l'Etat :
- le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle ;
- le fonds national de péréquation .
L'indexation sur l'évolution prévisionnelle de la formation
brute de capital fixe des administrations publiques
Evoluent selon cet indice :
- la dotation globale d'équipement des départements ;
- la dotation globale d'équipement des communes ;
- la dotation régionale d'équipement scolaires ;
- la dotation départementale d'équipement des
collèges.
B. LES NOUVEAUTÉS DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
Le
contrat de croissance et de solidarité voit le jour dans un contexte
macroéconomique très différent de celui dans lequel a
été élaboré le pacte de stabilité.
Le rapporteur général de la commission des finances rappelait en
mai dernier, dans son rapport sur le débat d'orientation
budgétaire, que "
le contexte économique et
budgétaire était alors placé sous le double signe d'une
très faible croissance et d'une contribution des collectivités
locales à l'effort de redressement des finances publiques. Ces
circonstances légitimaient l'acceptation par les collectivités
locales d'un instrument de régulation relativement strict du montant des
dotations financières de l'Etat.
"
A la faveur de l'amélioration de l'environnement économique et
financier, il plaidait pour une "
meilleure prise en compte de la
croissance dans les critères qui seront retenus pour définir
l'évolution du montant des dotations versées par l'Etat aux
collectivités locales
".
1. La prise en compte de la croissance dans le calcul de l'évolution de l'enveloppe normée
Le pacte
de stabilité prévoyait que l'enveloppe normée progressait
en fonction de l'indice prévisionnel des prix à la consommation
(hors tabac).
Le contrat de croissance modifie l'indice de progression en prenant en compte
à la fois l'indice des prix, mais également une fraction du taux
de croissance prévisionnel du produit intérieur brut.
La fraction du taux de croissance du PIB prise en compte proposée par la
loi de finances pour 1999, à l'issue de la première lecture
à l'Assemblée nationale, est de 20 % en 1999, 25 % en
2000 et 33 % en 2001. Votre commission des finances a décidé
de proposer au Sénat d'adopter un amendement portant ces taux à
33 % en 1999 et à 50 % au titre des deux années
suivantes.
En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le
gouvernement justifie la prise en compte de la croissance en constatant que
"
si l'amélioration de la situation financière des
collectivités locales est une réalité, cette observation
est à nuancer au niveau individuel
". Il ne fait pas
référence à l'alourdissement des charges
transférées par l'Etat aux collectivités locales.
Cette analyse permet d'expliquer la mise en place de dispositifs favorables aux
collectivités défavorisées.
2. La baisse des crédits de la variable d'ajustement est modulée en fonction de la richesse des communes
Pendant
l'application du contrat de croissance, comme pendant celle du pacte de
stabilité, le montant de la variable d'ajustement connaîtra chaque
année une diminution mécanique
4(
*
)
.
Afin de limiter les conséquences de la baisse de la DCTP sur les
collectivités locales,
le gouvernement précédent avait
décidé que cette dotation serait renforcée chaque
année par enveloppe de 300 millions de francs "hors pacte"
. Ainsi,
la limitation de la baisse de la DCTP n'était pas effectuée au
détriment d'autres dotations composant l'enveloppe normée.
Le gouvernement actuel a également décidé de ne pas
laisser le seul jeu de l'ajustement déterminer le montant de la DCTP
versée aux collectivités
. Mais, plutôt que de renforcer
le montant total de la dotation, il a préféré en moduler
l'ampleur de la baisse en fonction de la richesse des collectivités.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit ainsi que les
collectivités éligibles à la dotation de solidarité
urbaine, à la fraction bourgs-centres de la dotation de
solidarité rurale, à la dotation de fonctionnement minimale des
départements et au fonds de correction des déséquilibres
régionaux ne connaîtront qu'une baisse égale à la
moitié de la diminution globale.
Par ailleurs, le gouvernement et la majorité de l'Assemblée
nationale ont souhaité
exonérer
totalement de baisse de
DCTP les communes éligibles à la DSU et les bourgs-centres. Afin
que cette exonération totale ne pénalise pas les
collectivités dont la baisse de DCTP n'est pas modulée, la
solution retenue consiste à procéder à cette
opération par un autre canal que la DCTP elle-même.
C'est pourquoi l'article 40 bis de la loi de finances pour 1999, adopté
en première lecture à l'Assemblée nationale, crée
une deuxième part à la seconde fraction du
fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
qui versera chaque
année aux communes concernées une dotation correspondant à
la perte de DCTP qu'elle rencontreront.
3. Un abondement " hors enveloppe normée " de la DSU pendant la durée d'application du contrat
Le
gouvernement actuel, comme le précédent, a décidé
de procéder à l'abondement "hors enveloppe normée" d'une
dotation. Il a choisi de renforcer la dotation de solidarité urbaine
(DSU) de 500 millions de francs pendant chacune des trois années du
contrat de croissance.
Cet abondement ne sera pas prélevé sur des crédits de
l'enveloppe normée de façon à ne pas amputer le montant
des crédits à répartir entre l'ensemble des
collectivités. Il sera effectué " hors contrat de
croissance ".
La DSU et les crédits de la politique de la ville
Dans
son commentaire de l'article 41 de la présente loi de finances,
consacré à l'abondement de 500 millions de francs "hors contrat"
de la DSU, notre rapporteur général se livre à l'analyse
suivante :
" En tout état de cause,
l'année 1999 sera
particulièrement bonne pour la dotation de solidarité
urbaine
. L'abondement de 500 millions de francs, s'il constitue à
lui seul la plus forte augmentation en volume de la DSU depuis 1993, n'est en
effet pas la seule source d'augmentation de cette dotation en 1999.
Il faut également
prendre en compte le taux d'évolution plus
favorable de la DGF (+ 2,78 %).
Au total, l'état
récapitulatif de l'effort financier en faveur de la politique de la
ville et du développement social urbain annexé au projet de loi
de finances pour 1999, le " jaune ", envisage une augmentation de
presque un milliard de francs. Selon ce document,
le montant de la DSU qui
résultera des arbitrages du comité des finances locales pourrait
s'établir à 3,2 milliards de francs en 1999
.
(...) L'effort financier de l'Etat en faveur de la politique de la ville est
censé être retracé dans le " jaune "
budgétaire consacré à la politique de la ville. Ce
document présente de nombreuses faiblesses, la moindre n'étant
pas l'absence de tableau récapitulant le montant des dépenses
ordinaires et des crédits de paiement consacrés à la ville
dans le projet de loi de finances. Un tel tableau permettrait en effet de
connaître le montant total des crédits consacrés à
la politique de la ville que les administrations de l'Etat seront
autorisées à dépenser en 1999.
En outre, le "jaune" ne précise pas quels sont les chapitres des
fascicules budgétaires des différents ministères qui sont
pris en compte, si bien que votre rapporteur général n'est pas en
mesure de calculer lui même quelle est la proportion du budget de l'Etat
pour 1999 qui sera consacrée à la politique de la ville.
Le seul document disponible est un tableau agrégeant dépenses
ordinaires et autorisations de programme. En faisant l'hypothèse que la
plupart des crédits consacrés à la politique de la ville
sont des dépenses ordinaires, on peut considérer que ce tableau
fournit un ordre de grandeur crédible de l'effort de l'Etat en faveur de
la politique de la ville au cours d'une année.
Pour l'exercice 1999,
il ressort que les crédits de la dotation de
solidarité urbaine comptent pour environ 10 % de l'effort de l'Etat
en faveur de la politique de la ville.
"
C. LA TRADUCTION FINANCIÈRE DU CONTRAT DE CROISSANCE DANS LA LOI DE FINANCES POUR 1999
Le
contrat de croissance ne s'applique pas à l'ensemble des dotations de
l'Etat aux collectivités locales. En effet, le fonds de compensation de
la TVA et le produit des amendes de police, dont le montant est
équivalent à 12 % des concours sous enveloppe, restent en
dehors du périmètre de l'enveloppe normée.
Au sein de l'enveloppe normée, les règles d'indexation de chacune
des dotations ne sont pas modifiées. Par conséquent,
l'augmentation du volume de l'enveloppe bénéficiera à la
variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales
|
|
1998 LFI révisée |
1999 PLF |
Évolution
|
|
I
.
DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
|
106.613
|
109.289
|
2,51
|
|
TOTAL I |
157.713 |
163.872 |
3,91 |
|
I
I.
COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE
|
-
|
11.800
|
-
|
|
TOTAL II |
- |
20.400 |
- |
|
III.
DOTATIONS HORS ENVELOPPE
|
20.000
|
20.500
(4)
11.990
|
2,50
|
|
TOTAL III |
96.017 |
95.193 |
- 0,86 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
253.730 |
279.465 |
10,14 |
|
III - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE) |
44.122 |
42.503 |
- 3,67 |
|
|
297.852 |
321.968 |
|
(1) hors enveloppe normée ; (2) dont crédits Culture ; (3) intégrée dans la DGD à compter de 1999 (sous enveloppe normée) ; (4) dont 153 MF en 1998 et 332 MF en 1999 à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.
Source : Direction générale des collectivités locales.
1. Le montant de la DGF pour 1999
a) Le calcul de la DGF
L'
"indice de la DGF" est égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut
en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit
positif.
Le montant du prélèvement sur recettes de l'Etat au profit des
collectivités locales effectué au titre de la DGF est, en
principe, calculé en appliquant cet indice au montant de la DGF figurant
dans le projet de loi de finances de l'année précédente.
En réalité, les choses ne sont pas si simples. Deux
opérations préalables sont nécessaires :
-
il faut " recaler " le montant de la DGF pour 1998
: le
montant de la DGF de 1999 est certes basé sur celui de la DGF de 1998.
Mais le montant de la DGF de 1998 retenu n'est pas le montant figurant dans la
loi de finances initiale pour 1998 mais un montant
" recalculé " en fonction des derniers indices
économiques connus.
Le montant de la DGF pour 1998 avait été calculé en
fonction d'un taux d'inflation prévisionnel de 1,3 % et d'un taux
de croissance du PIB de 2,2 %. Or, si le PIB a effectivement cru de
2,2 %, le taux d'évolution du prix à la consommation des
ménages hors tabac n'a été que de 0,8. Par
conséquent, le taux d'indexation applicable au montant de la DGF de 1997
n'est pas celui de 2,4 % (1,1 % + 1,3 %) initialement
prévu dans la loi de finances pour 1998, mais seulement de 1,9 %
(1,1 % + 0,8 %).
Ainsi, le montant de la DGF 1998 " recalée "
s'élève à 106.613,32 millions de francs, contre
107.083,805 en Loi de finances initiale pour 1998.
Pour 1999, l'indice prévisionnel des prix s'établit à
1,2 % et 50 % du taux de croissance du PIB représentent un
taux de 1,55 %. Par conséquent, le montant de la DGF 98
recalée se voit appliqué l'indice suivant :
106.613,32 x (1,2+1,55) = 106.613,32 x 2,75 =
109.545,190 MF
Le total de l'opération ci-dessus ne constitue pas pour autant le
montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 1999. Car,
après
avoir " recalé " la DGF de 1998,
-
il faut procéder à la " régularisation
négative " de la DGF de 1997
: la " régularisation
négative " constitue une étape récente dans le calcul
de la DGF.
Elle résulte de l'article L.1613-2 du code général des
collectivités territoriales qui prévoit qu'à compter de
1996 il est procédé, avant le 31 juillet, à la
" régularisation " de la DGF afférente à
l'exercice précédent : il s'agit de calculer l'écart entre
le montant de la DGF inscrit en loi de finances d'une année
(élaboré en partie à partir de données
prévisionnelles) et le montant de la DGF de cette même
année une fois l'ensemble des facteurs de l'opération connus avec
certitude.
Dès lors, la régularisation intervient lorsque l'indice,
constaté ex post
(pour 1997, l'évolution des prix 97 et
50 % du taux de croissance 96 et non plus les prévisions),
appliqué au montant de la DGF de l'année précédente
(pour 1997, la DGF 1996 " recalée ") entraîne un produit
différent du montant prévisionnel de la DGF inscrite en loi de
finances.
Le montant de la régularisation :
- est réparti entre les bénéficiaires de la DGF s'il est
positif ;
- s'impute sur la DGF " du plus prochain exercice " ( la DGF de 1997
est "régularisée" dans celle de 1999) s'il est négatif.
S'agissant de l'exercice 1997, le montant de la régularisation est
négatif de 256,53 MF. Par conséquent,
le montant de la DGF
inscrit dans la loi de finances pour 1999 s'établit à
:
109.545,190 - 256,53 : 109.288,66 MF
En
résumé :
- la DGF de 1999 augmente de 2,51 % par rapport à la DGF 1998
"recalée" ;
- la DGF de 1999 augmente de 2,78 % par rapport à la DGF de 1998
inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998.
b) La répartition interne de la DGF
La
dotation globale de fonctionnement ne constitue pas un bloc homogène.
Elle se subdivise en une
dotation forfaitaire
et une
dotation
d'aménagement.
La dotation d'aménagement est elle même composée de la
dotation de solidarité urbaine
(DSU), la
dotation de
solidarité rurale
et de
la DGF des groupements de communes
.
Chacune de ces dotations évolue selon des règles
particulières.
La dotation forfaitaire
La dotation forfaitaire rassemble en une dotation unique, évoluant de la
même façon pour l'ensemble des communes, les enveloppes suivantes
:
- la dotation de base ;
- la dotation de péréquation ;
- la dotation de compensation ;
- la garantie minimale de progression ;
- les dotations de compensation des petites communes rurales ;
- la dotation ville centre ;
- les deux dotations touristiques.
Le montant de la dotation forfaitaire progresse chaque année de
50 % du taux d'évolution de l'ensemble des ressources
affectées à la DGF. Ce taux de progression peut être
porté à 55 % lorsque l'indexation de la DGF résulte
pour au moins un tiers de la progression du PIB en volume de l'année
antérieure.
En 1999, la DGF progressera de 2,78 %. Par conséquent, la
dotation forfaitaire, dont le montant était de 79.365,8 MF en 1998,
augmentera d'un taux compris entre 1,390 et 1,529 %.
Le montant de la dotation forfaitaire d'une année
n
est
généralement fixé par le comité des finances
locales au mois de janvier de cette année
n
.
La dotation d'aménagement
Le montant de la dotation d'aménagement est égal à la
différence entre l'ensemble des crédits de la DGF et ceux
consacrés à la dotation forfaitaire.
La répartition de la dotation d'aménagement obéit à
des règles précises. Il est en premier lieu procédé
à l'affectation des sommes dues au titre de la DGF des groupements de
commune à fiscalité propre, dont le montant est fixé par
le comité des finances locales. En 1998, le comité a
attribué 5.334,8 millions de francs à la DGF des groupements
La dotation de solidarité urbaine reçoit 57% des crédits
de la dotation d'aménagement disponibles après
prélèvement de la DGF des groupements. Le solde va à la
dotation de solidarité rurale.
Depuis 1997, le comité des finances locales ne peut plus se prononcer
que sur le partage de la croissance des crédits entre la DSU et la DSR
et ne peut attribuer plus de 55 % des crédits
supplémentaires à l'une des dotations. En 1998, 55 % des
crédits ont été attribués à la DSU.
Par ailleurs, l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et
le développement du territoire du 4 février 1995 prévoit,
d'une part, la réduction annuelle de 120 millions de francs de la
DGF de la région Ile-de-France et, d'autre part, le partage de ces
120 millions de francs entre la DSU, la DSR et la DFM.
La DGF des départements
La dotation globale de fonctionnement attribuée aux départements
croit selon les mêmes modalités que la DGF totales, soit
2,78 % en 1999. Elle comprend la DGF de la région Ile-de-France
dont l'extinction est programmée et sera effective en 2004.
Elle s'est élevée en 1998 à 17.955,3 millions de
francs.
2. Les concours indexés sur la DGF
La
dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), la dotation
générale de décentralisation (DGD), la dotation
générale de décentralisation de Corse (DGD-Corse), la
dotation générale de décentralisation de formation
professionnelle (DGD-FP) et la dotation élu local progresseront en 1999
au même rythme que la DGF, soit 2,78 %.
Cependant,
certaines de ces dotations connaissent également des
mouvements " hors contrat "
:
- la dotation générale de décentralisation est
abondée de 3.094,18 MF au titre, d'une part, de la compensation de
l'extension de la taxe à l'essieu prévue dans la loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps 1998
et, d'autre part, du transfert aux régions des compétences en
matière de formation préqualifiante ;
- comme chaque année, la dotation spéciale instituteur est
ajustée à la baisse (- 4,4 %) pour tenir compte de
l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs
des écoles et des départs à la retraite.
La réforme des droits de mutation à titre onéreux
prévue par le projet de loi de finances aboutit à la
création d'une
nouvelle dotation indexée sur le DGF, la
dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales
immobilières
, qui devient le chapitre 41-55 (nouveau) du budget du
ministère de l'intérieur. Ce chapitre est doté de
5,3 milliards de francs en 1999.
La compensation au
départements
de la baisse du taux des droits
de mutation qu'ils perçoivent est effectuée par le biais de la
dotation générale de décentralisation. Les crédits
de l'article 20 du chapitre 41-56 du budget du ministère de
l'intérieur consacré à la dotation générale
de décentralisation des départements sont majorés de
3,3 milliards de francs à cet effet.
3. Les concours indexés sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les
recettes fiscales nettes progresseront de 5,88 % en 1999, contre 4,35 en
1998. Ce taux sera appliqué aux dotations 1998 du
fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) et du
fonds
national de péréquation (FNP).
En outre, et en dehors du champs du contrat de croissance, le FNPTP
bénéficiera de 1.733 MF en provenance du
" retour " de fiscalité locale de La Poste et France
Télécom
5(
*
)
.
Au sein de ces crédits, 397 MF seront réservés aux
compensations d'exonérations de taxe professionnelle dans les zones
franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine.
4. Les dotations indexées sur l'accroissement de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques
La FBCF
des administrations publiques progressera de 3,8 % en 1999, contre
2,5 % en 1998.
Ce taux sera appliqué à la dotation globale d'équipement
des départements, la dotation globale d'équipement des communes,
la dotation régionale d'équipement scolaires et la dotation
départementale d'équipement des collèges.
5. La variable d'ajustement, la DCTP, encore à la baisse
La
combinaison de l'augmentation plus favorable de l'enveloppe normée et du
maintient des règles de progression des enveloppes la composant aurait
pu laisser penser que le montant de la DCTP allait baisser moins que les
années précédentes.
Or, la baisse affichée dans le projet de loi de finances pour 1999 est
de 11,12 %. Après la première lecture à
l'Assemblée nationale, la diminution a été ramenée
à 9,31 %.
Seul l'amendement proposé par votre commission des finances, portant
à 33
% la fraction du taux de croissance du PIB dans le mode
de calcul de la progression de l'enveloppe normée, parvient à
porter la baisse des crédits de la DCTP à un niveau
inférieur à celle connue entre 1997 et 1998, à
4,6
% contre 4,85
%.
L'impact de l'augmentation du taux de progression de l'enveloppe normée
sur le volume des crédits consacrés à la DCTP n'est pas
forcément automatique, pour deux raisons :
-
certaines dotations ne progressent pas uniquement en fonction des
règles mécaniques d'indexation
. Par exemple,
traditionnellement, le fonds national de taxe professionnelle perçoit le
reversement de l'excédent de fiscalité locale de La Poste et de
France Télécom. De même, pendant les trois années du
contrat de croissance, la DGF bénéficiera d'un abondement
" hors contrat " de 500 millions de francs au titre de la DSU ;
-
la DCTP elle-même a bénéficié pendant la
durée du pacte de stabilité d'un abondement annuel
" hors pacte de 300 millions de francs ". La baisse de la DCTP
après la première lecture de la présente loi de finances
à l'Assemblée nationale s'établit, hors "abondement de
300 millions de francs", à 7,2 %. Si l'amendement
proposé par votre commission des finances à l'article 40 du
présent projet de loi de finances était adopté, la baisse
de la DCTP "hors abondement de 300 millions de francs" serait de
2,5 %.
D. LES ENVELOPPES EXTÉRIEURES AU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE
Les crédits abondant
le fonds de compensation de la TVA
(FCTVA) inscrits dans le projet de loi pour 1999 s'établissent à
20.500 millions de francs, en légère baisse par rapport au
montant inscrit dans la loi de finances pour 1998 (20.720 MF). Cette
baisse correspond à un ajustement de la dotation en loi de finances
initiale au niveau de consommation des crédits constaté les
années précédentes.
Il faut rappeler que
le montant des crédits du FCTVA inscrit en loi
de finances est indicatif
. En effet, le FCTVA est un
prélèvement sur recettes qui est versé automatiquement sur
présentation des pièces justificatives. La baisse affichée
pour 1999 résulte notamment du niveau encore bas de l'investissement des
collectivités locales en 1997.
Les débats de la première lecture de la présente loi de
finances à l'Assemblée nationale ont été
marqués par l'avis favorable donné par le gouvernement à
un amendement tendant à
élargir l'éligibilité au
FCTVA aux travaux réalisés par les collectivités locales,
en raison de l'intérêt général ou de
considérations de sécurité publique, sur des biens dont
elles n'ont pas la propriété
.
Cette disposition s'inspire très largement d'un amendement
adopté par le Sénat
au cours de l'examen de la loi de
finances pour 1998. Votre commission des finances a d'ailleurs
décidé de proposer au Sénat de modifier
légèrement le texte adopté à l'Assemblée
nationale de façon à rendre sa mise en oeuvre plus aisée.
Il conviendrait également d'
harmoniser les conditions
d'éligibilité au FCTVA des différentes structures
associant des collectivités éligibles au FCTVA
. Le
bénéfice du FCTVA a été étendu
l'année dernière aux établissements publics de
coopération intercommunale. Or, il ne semble pas justifié que les
EPCI aient accès au fonds, mais pas les syndicats mixtes dont les
membres sont tous, individuellement, éligibles au FCTVA.
Ce chantier mérite d'être ouvert, d'autant plus que, en
réponse à une question écrite de notre collègue
député M. Jean-Claude Perez
6(
*
)
, le
ministre de l'intérieur a expliqué "
seuls les groupements
constitués uniquement de bénéficiaires du FCTVA peuvent
bénéficier du fonds de compensation. Les organismes non
mentionnés
[par l'article L.1615-2 du code général des
collectivités territoriales qui détermine la liste des organismes
éligibles au FCTVA],
ce qui est le cas des chambres de commerce et
d'industrie ou des chambres de métiers ne peuvent
bénéficier du FCTVA. Par voie de conséquence, les
syndicats mixtes associant ce type d'organismes ne sont pas non plus
bénéficiaires du fonds
."
Il semble possible de déduire de la dernière phrase de la
réponse du ministre que les syndicats mixtes qui n'associerait pas "ce
type d'organismes" devraient légitimement être éligibles au
FCTVA.
Le produit des amendes de police
relatives à la circulation
routière est versé chaque année aux collectivités
locales, qui doivent l'utiliser pour financer des opérations
d'amélioration des transports en commun et de la circulation
routière.
Le produit des amendes devrait atteindre 2.000 MF en 1999, contre 1.950 en
1998.
II. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT DANS LA LOI DE FINANCES POUR 1999
Le pacte
de stabilité, qui a régi les relations a financières entre
l'Etat et les collectivités locales entre 1996 et 1998, a marqué,
à double titre, la
participation des collectivités locales
à l'effort de redressement des finances publiques
.
En acceptant que le taux de croissance de l'enveloppe normée soit
limité à celui des prix à la consommation, les
collectivités locales ont contribué à la
maîtrise
des dépenses de l'Etat
.
Par ailleurs, elles ont mis à profit cette période de rigueur
pour assainir leur situation financière, en réduisant le volume
de leurs dépenses au profit du désendettement. Celui-ci a
été favorisé par la baisse des taux d'intérêt
et, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin dans son rapport
au nom de l'Observatoire des finances locales remis en juillet 1998, par une
politique de gestion active de leur dette.
Cette démarche a été couronnée de succès,
à tel point que, depuis 1996, les collectivités locales
dégagent une capacité de financement. Elles
contribuent
aujourd'hui positivement au solde des administrations publiques
au sens du
traité sur l'Union européenne, rendant ainsi à l'Etat des
marges de manoeuvre budgétaires.
Pourtant,
cette attitude constructive des collectivités locales n'a
pas conduit le gouvernement à tirer complètement les
leçons de la période qui s'achève
. Les dispositions
relatives aux collectivités locales figurant dans le projet de loi de
finances pour 1999 ne permettent pas à celles-ci d'appréhender
sereinement l'augmentation à venir de leurs charges.
Les choix du gouvernement témoignent, en cette matière, d'une
politique à courte vue car, si les collectivités locales devaient
ne plus dégager une capacité de financement, l'Etat devrait alors
soit diminuer ses dépenses, soit accroître la pression fiscale
pour maintenir constant le solde agrégé de l'ensemble des
administrations publiques au sens du traité sur l'Union
européenne.
A. UN CONTRAT DE CROISSANCE PEU NOVATEUR
Le
contrat de croissance proposé par le gouvernement conserve
l'architecture du pacte de stabilité.
Il maintient le principe de
l'enveloppe normée composée de dotations qui évoluent
selon leur rythme propre et d'une variable d'ajustement.
Mais
le contrat de croissance rompt la dynamique engendrée par les
collectivités locales pendant la durée d'application du
pacte
. En effet, celles-ci avaient choisi de ne pas prendre leur mal en
patience pendant la période de faible progression de leurs ressources.
Elles en ont, au contraire, profité pour se réorganiser de
façon à mieux rebondir par la suite. Le gouvernement d'alors
avait encouragé cette démarche en limitant les transferts de
charges aux collectivités locales.
Les modalités du contrat proposé par le gouvernement actuel
risquent de
briser l'élan
pris depuis trois ans par les
collectivités locales. En effet, si le taux de progression de
l'enveloppe normée des concours financiers aux collectivités
locales comportera en effet une fraction du taux de croissance du produit
intérieur brut, ce taux de progression n'est pas à la mesure des
alourdissement de charges à venir.
1. L'augmentation des concours financiers de l'Etat n'est pas à la mesure de l'alourdissement des charges transférées
Le
contrat de croissance proposé par le gouvernement a été,
à juste titre, qualifié de "
timide
" par notre rapporteur
général dans le premier tome de son rapport général
sur la loi de finances pour 1999.
La liste est en effet longue des
dépenses transférées
nouvelles
qui vont peser sur les collectivités locales dans la
période qui s'ouvre. A l'impact de l'accord salarial dans la fonction
publique du 10 février 1998 et de la mise en oeuvre des emplois jeunes,
analysés par le rapporteur général, s'ajoutent en effet,
par exemple, les conséquences de la loi sur l'exclusion ou encore les
conséquences du doublement des préversements pour le fonds de
solidarité logement décidé par le ministre du logement.
La frilosité de la fraction du taux de croissance du produit
intérieur brut prise en compte dans le calcul de la progression des
concours financiers de l'Etat, couplée à la probable
réduction des recettes fiscales en raison des modalités de la
compensation aux collectivités locales de la suppression de la part
"salaire" de l'assiette de la taxe professionnelle, rognera les marges de
manoeuvre financières que les collectivités locales
étaient parvenues à s'aménager sur la période
récente.
Cette évolution est source de
tensions financières
pour
les collectivités locales car, d'une part, leurs marges seront
absorbées par les dépenses de fonctionnement, et, d'autre part,
elles doivent également financer la reprise inéluctable de leur
investissement
. Comme le souligne Joël Bourdin dans son rapport au
nom de l'Observatoire des finances locales, "
les collectivités
locales semblent être encore dans une position d'attente avant la
nécessaire reprise de l'investissement direct qui devra intervenir dans
les prochaines années. En effet, elles devront notamment faire face
à des contraintes fortes, européennes et nationales, liées
aux mises aux normes des services publics (eau, assainissement, collecte et
traitement des ordures ménagères)
."
Confrontés à l'assombrissement de leurs perspectives
financières, les élus locaux oseront-ils se lancer dans ces
programmes lourds ? A l'heure où une enquête de l'Association des
maires de France laisse entendre que 45% des maires pensent qu'ils ne
solliciteront pas un nouveau mandat en 2001, il semble que le gouvernement ait
mal évalué
l'impact psychologique
des mesures
proposées par le projet de loi de finances pour 1999.
2. Le sacrifice de la DCTP
Le pacte
de stabilité décidé dans la loi de finances pour 1996 a
marqué la contribution des collectivités locales à
l'effort national de redressement des finances de l'Etat.
La modalité du pacte la plus contraignante pour les
collectivités locales n'était pas la prise en compte du seul taux
d'inflation pour calculer l'augmentation de l'enveloppe normée d'une
année sur l'autre, mais la mise en place d'une enveloppe
normée
.
L'enveloppe normée présente un avantage : elle permet d'avoir une
vision pluriannuelle de l'évolution du montant des concours financiers
aux collectivités locales.
Mais elle a l'inconvénient d'être à terme
autodestructrice
. En effet, si la somme des dotations composant
l'enveloppe (à l'exception de la variable d'ajustement) augmente
durablement plus vite que l'enveloppe normée elle même, le montant
de la variable d'ajustement va progressivement tendre vers zéro, puis
disparaître. L'enveloppe normée n'existera plus, à moins de
désigner une nouvelle variable d'ajustement.
La création de l'enveloppe normée a donc conduit au sacrifice de
la dotation de compensation de la taxe professionnelle, dont le montant baisse
dans des proportions croissantes d'année en année alors que,
avant 1996, son montant était indexé sur les recettes fiscales de
l'Etat.
Si l'indexation en vigueur avant 1996 avait été
appliquée au montant de la DCTP de 1998, le montant inscrit dans le
projet de loi de finances pour 1999 ne serait pas de 12
milliards
de francs, en baisse de 11,12
%, mais de 14,8
milliards
de francs, en hausse de 5,88
%.
Ce chiffre ne permet pas de donner une idée de la perte de bases non
compensées pour les collectivités locales puisque le montant de
la DCTP a été déconnecté de l'évolution
réelle des bases par, dans un premier temps, l'indexation forfaitaire de
la DCTP sur les recette fiscales de l'Etat puis, dans un deuxième temps,
sa transformation en variable d'ajustement.
En revanche, il
donne une idée du sacrifice consenti par les
collectivités locales du fait de la baisse de la DCTP année
après année
. Pour reprendre l'expression du président
de l'association des maires de grandes villes de France, M. Michel Delebarre,
le manque à gagner, qu'il estime à au moins 7 milliards de
francs, résultant de la mise en place de l'enveloppe normée, par
rapport à ce qui leur aurait été alloué à
droit constant, constitue la "
prime acquittée par les
collectivités locales pour bénéficier de la garantie
triennale de sécurité financière offerte par l'Etat
".
Le tableau ci-dessous retrace, pour 1998 et 1999, les évolutions respectives de l'enveloppe normée, de la dotation globale de fonctionnement, de la DCTP et de la somme des dotations composant l'enveloppe normée "hors DCTP".
Comparaison en pourcentage, des évolutions de l'enveloppe normée et de ses composantes
|
|
Evolution 98/97 |
Evolution 99/98 |
|
Enveloppe normée |
+ 1,20 |
+ 3,91 |
|
DGF |
+ 1,68 |
+ 2,51 |
|
DCTP |
- 4,85 |
- 11,12 |
|
Enveloppe normée hors DCTP |
+2,10 |
+ 5,40 |
En
1999,
les écarts de pourcentage auront des conséquences non
négligeables en volume pour les collectivités non
éligibles à l'une des dotations de solidarité.
La baisse de DCTP qu'elles enregistreront ne sera pas de 11,12%, qui sera la
baisse moyenne, mais de
23,6%, soit, pour chacune d'entre elles, un montant
supérieur à l'augmentation de leur DGF
. L'amendement
proposé par la commission des finances du Sénat permet de ramener
la baisse de la DCTP des collectivités non éligibles à une
dotation de solidarité de 23,6% à 15%.
Au cours de la réunion du comité des finances locales du 17
novembre 1998, le directeur général des collectivités
locales a indiqué que
le montant de la DCTP serait réduit
d'environ 25% durant les trois années du contrat de croissance
. A
inflation et à taux de croissance constants, les baisses
envisagées sont de 1,9 milliard de francs en 1999, 1 milliard de franc
en 2000 et 700 millions de francs en 2001.
L'évolution de la DCTP augure mal du devenir de la compensation de la
part salaires de l'assiette de la taxe professionnelle, et conduit à
s'interroger sur la pertinence du maintien d'une enveloppe
normée.
B. PÉRÉQUATION ET DÉCENTRALISATION
1. Les orientations péréquatrices du gouvernement
a) La péréquation dans la loi de finances pour 1999
Les
dispositions du projet de loi de finances pour 1999, dans sa rédaction
d'origine ou à la suite des modifications apportées au cours de
la première lecture du texte à l'Assemblée nationale, ont
en commun leur dimension péréquatrice. Trois exemples sont
particulièrement évocateurs :
-
la réforme de la taxe professionnelle
: le gouvernement a
prévu de compenser aux collectivités locales la perte de recettes
liée à la suppression de la part "salaires" de l'assiette de la
taxe en leur versant, dans un premier temps une dotation dont le montant est
établi, pour chaque collectivité, en fonction des bases
existantes en 1999 et des taux votés en 1998, indexée sur l'
"indice de la DGF". A compter de 2004,
le prélèvement sur
recettes de l'Etat à partir duquel est organisée la compensation
sera intégré à la DGF.
Le gouvernement n'a dit comment il comptait répartir ces crédits
une fois qu'ils feront partie de la DGF. Néanmoins, il est probable
qu'ils s'intégreront dans la logique des critères d'attribution
de la DGF, qui sont très péréquateurs. Si tel était
le cas, non seulement la compensation de la suppression de la part salaire de
la taxe professionnelle serait déconnectée de l'évolution
réelle des bases, mais les collectivités ne seraient plus
compensées en fonction de leurs bases et de leurs taux passés. En
somme, le montant de la compensation serait modulé en fonction de la
richesse des collectivités
7(
*
)
.
-
la réforme des droits de mutation à titre onéreux
: l'article 27 du présent projet de loi de finances réduit le
taux des droits de mutation à titre onéreux perçus par les
départements et supprime la taxe additionnelle régionale.
La compensation aux département est automatique et organisée par
l'article L. 1614-5 du code général des collectivités
territoriales relatif à la fiscalité transférée aux
collectivités locales dans le cadre des lois de décentralisation.
Le compensation aux régions, en revanche, fait l'objet d'un dispositif
ad hoc. Les pertes de recettes pour les régions seront compensées
non par un dégrèvement, qui aurait permis une compensation au
franc le franc, mais par un concours budgétaire inscrit au budget du
ministère de l'intérieur. Alors que le projet de loi finances
prévoyait un système de compensation commun à toutes les
régions, l'Assemblée nationale a introduit un dispositif de
modulation du montant des versements en fonction de la richesse des
régions
. Ainsi, celles dont les droits de mutation par habitant sont
supérieurs à 59 francs verront leur compensation
limitée à 95 %.
Le gain pour l'Etat de cette opération, 240 millions de francs, a
permis de financer, sans dégrader le solde, le relèvement de 15
à 20 % du taux de croissance du produit intérieur brut pris
en compte dans l'indice de progression de l'enveloppe normée. De cette
façon, la réduction d'une enveloppe destinée à des
collectivités "favorisées" a permis d'alimenter l'enveloppe
normée, et plus précisément la dotation de compensation de
la taxe professionnelle, qui bénéficie à l'ensemble des
collectivités qui percevaient une taxe professionnelle en 1987
8(
*
)
.
-
la modulation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) en fonction de la richesse des collectivités
: le contrat de croissance et de solidarité, dont les principales
caractéristiques sont fixées par l'article 40 du présent
projet de loi de finances, prévoit que toutes les collectivités
ne supporteront pas la baisse de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle dans les mêmes proportions. Celle-ci sera limitée
à la moitié de la baisse moyenne pour les collectivités
éligibles à la dotation de solidarité urbaine, à la
fraction "bourgs-centres" de la dotation de solidarité rurale, à
la dotation de fonctionnement minimale des départements et au fonds de
correction des déséquilibres régionaux. Par ailleurs,
l'article 40 bis du présent projet de loi de finances organise
l'exonération totale de baisse pour les communes éligibles
à la DSU et les bourgs-centres.
La DCTP étant une enveloppe fermée, il résulte de cette
disposition que les montants attribués aux autres collectivités
au titre de la DCTP seront moindres.
b) Une démarche "théorisée"
Dans le
cadre de la préparation de la "sortie" du pacte de stabilité, la
direction générale des collectivités locales a mis en
place un
groupe de travail sur la péréquation
dont les
travaux, de très grande qualité, constituent le support
"théorique" de la démarche du gouvernement.
La note de synthèse des travaux du groupe, datée du 29 juin 1998,
réalise un état des lieux de la péréquation
financière, dont l'objectif est "
d'atténuer les
disparités entre collectivités locales par une
redistribution
inégalitaire, mais équitable des ressources
en fonction
d'indicateurs physiques et financiers
."
La
péréquation volontaire
, essentiellement
représentée par les mécanismes de mutualisation de la taxe
professionnelle, est distinguée de la
péréquation
obligatoire
. Celle-ci comprend :
- une
péréquation "verticale",
qui repose sur
l'élaboration de critères péréquateurs pour la
répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités
locales. Cette dimension est perceptible tant au sein des dotations de l'Etat,
notamment la DGF et ses composantes, que des compensations versées par
l'Etat au titre d'allégements consentis aux redevables d'impôts
locaux. Ainsi, les réfactions applicables aux montants théoriques
de compensations s'exercent soit uniquement sur les collectivités les
plus favorisées, soit de manière différenciée selon
le degré de richesse des collectivités ;
- une
péréquation "horizontale"
entre collectivités
locales, peu développée, et basée sur des dispositifs tels
que la dotation de fonctionnement minimale des départements, le fonds de
compensation des déséquilibres régionaux ou les fonds,
national et départementaux, de péréquation de la taxe
professionnelle.
Conclusions du groupe de travail sur la péréquation
Le
développement de la péréquation obligatoire a conduit
à un
resserrement des écarts
entre les
collectivités locales. L'effort a notamment porté sur les zones
rurales (...).
Les limites des mécanismes de péréquation ont pu
également tenir aux faiblesses des marges de manoeuvre
dégagées sur la DGF
. En effet, en période de faible
croissance économique, la progression de la DGF est contrainte et, en
dépit de la faible progression de la dotation forfaitaire, la croissance
de la dotation d'aménagement est restée limitée.
De la même façon,
les montants consacrés à la
péréquation fiscale ont pu paraître marginaux au regard des
masses financières en jeu
, notamment en termes de taxe
professionnelle. Cette situation peut paraître aggravée par le
fait que la redistribution est elle-même peu ciblée, hormis
certains mécanismes particuliers comme le FSRIF.
Il apparaît donc que
la péréquation, même si elle
a incontestablement progressé reste insuffisante
. Toutefois, dans la
mesure où elle s'opère au sein d'une enveloppe fermée ou
dont les marges de progression restent limitées, elle reste le fruit
d'un compromis entre la recherche d'une meilleure équité et la
volonté de respecter les équilibres financiers des
collectivités.
2. Les effets pervers d'une recentralisation des recettes
Le
groupe de travail sur la péréquation considère que la
péréquation "
consiste à égaliser les
situations
". Cette affirmation met en lumière la
principale
limite, à terme, d'une politique de péréquation : son
incompatibilité avec l'idée même de ressources propres pour
les collectivités locales.
Compte tenu de l'hétérogénéïté des
niveaux de richesse entre les différentes collectivités, la
fiscalité locale permet à celles dont les bases d'impositions
sont les plus importantes de bénéficier de produits
supérieurs tout en pratiquant des taux inférieurs à ceux
des collectivités moins bien dotées.
Le meilleur moyen d'égaliser les ressources des collectivités
locales serait de supprimer la fiscalité locale et de redistribuer son
produit aux différentes collectivités en fonction, par exemple,
d'un indice composé du nombre d'habitant, de la superficie et de la
richesse moyenne par habitant.
Même si personne aujourd'hui ne se déclare partisan d'une telle
formule, les dispositions relatives aux finances locales contenues dans la loi
de finances pour 1999 s'en distinguent par leur degré, mais pas par leur
philosophie sous-jacente. En effet, la réforme de la taxe
professionnelle, la modulation de la compensation aux régions et le
plafonnement de la baisse de la DCTP ont en commun de contribuer à
une
recentralisation des ressources des collectivités locales, l'Etat
se chargeant de définir les critères en fonction desquels il
répartira ensuite ces sommes entre les collectivités.
Cette tendance est regrettable à plusieurs titres. S'agissant de la
réforme de la taxe professionnelle, la transformation en concours
budgétaires de recettes correspondant au produit de taux votés
par les collectivités locales
supprime un sixième du pouvoir
fiscal des collectivités locales
, remettant par là en cause
une partie de leur
autonomie
.
Comme le montre l'OCDE dans une étude consacrée aux politiques
régionales et d'aménagement du territoire
9(
*
)
, "
la possibilité pour les administrations
locales de voter leurs taux d'imposition est un élément
clé d'autonomie fiscale
". Cette conclusion a d'autant plus
d'importance en France où, comme le soulignait notre collègue
Pierre Mauroy lors du débat sur la décentralisation
organisé le 3 novembre dernier au Sénat, "
il existe en effet,
presque mécaniquement, une tendance de l'Etat à recentraliser et,
cela, quelle que soit la couleur du gouvernement
".
La transformation de recettes fiscales directes en concours budgétaires
constitue un
risque pour les ressources des collectivités
locales,
non seulement en raison du mode de calcul de cette compensation,
mais également du fait de
l'absence de garanties
présenté par une recette provenant du budget de l'Etat
. Le
sort de la DCTP en atteste tristement.
Enfin, comme l'a montré notre rapporteur général dans le
tome I de son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, "
la
dépendance financière nuit à l'efficacité
économique
". L'étude de l'OCDE déjà
mentionnée le souligne, "
la nécessité pour des
administrations locales moins dépendantes de subventions centrales de
trouver des ressources fiscales est un
puissant facteur de mobilisation des
acteurs locaux en faveur du développement économique
" car
"
de plus en plus, les administrations locales sont aussi perçues
comme les mieux placées pour définir des stratégies de
développement originales, capables de promouvoir des
caractéristiques régionales qui leur sont propres
".
Dès lors, il apparaît que les orientations du gouvernement, qui
confisquent aux collectivités locales une grande partie de leur pouvoir
sur les taux de la taxe professionnelle, ne vont pas dans le bon sens : elles
privent les collectivités qui procèdent à des
investissements afin de favoriser l'implantation d'entreprises sur leur
territoire d'une partie des gains résultant de l'élargissement
des bases.
3. Pour un équilibre efficace entre solidarité nationale et dynamisme économique
La
cohésion du territoire national est un impératif pour un pays
soumis à la concurrence internationale
. Au niveau européen,
telle est d'ailleurs la justification des crédits du fonds de
cohésion dont bénéficient les Etats en "retard de
développement", l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et la Grèce :
pour que le marché unique fonctionne de manière optimale, il faut
harmoniser le niveau de développement des Etats-membres.
La cohésion est également nécessaire pour éviter
que les écarts de richesses internes ne s'autoalimentent
et, in
fine, ne se creusent. Dans un Etat décentralisé, où les
collectivités locales bénéficient de ressources propres
importantes et de marges de manoeuvre fiscales, ce risque est renforcé :
l'activité économique est susceptible de se concentrer dans les
parties les plus riches du territoire, où les infrastructures sont les
meilleures et, les bases étant larges, les taux d'impositions locales
sont les plus bas.
L'enjeu de la péréquation est de lutter contre ces
déséquilibres sans mettre en péril le dynamisme des
responsables locaux
.
Le budget de l'Etat est l'instrument péréquateur par
excellence
Le gouvernement peut décider d'orienter ses dépenses, ses
effectifs et ses installations vers les parties du territoire les moins
favorisées. Un tel choix serait péréquateur à
double titre car, d'une part, les collectivités les moins
favorisés bénéficieraient proportionnellement de plus de
crédits budgétaires, et, d'autre part, ces concours accrus aux
parties du territoire défavorisées seraient financés
indirectement par les collectivités les plus riches qui, par habitant,
contribuent plus aux recettes du budget général.
La génération de
contrats de plan
qui s'achève a
d'ailleurs été marquée par la volonté de l'Etat de
moduler son effort financier en fonction de la richesse des
collectivités cocontractantes.
Comme le souligne le rapport remis au Conseil économique et social en
mai 1997 par M. Jean Billet, l'Etat, lors du comité
interministériel d'aménagement du territoire de Mende du 12
juillet 1993, a déterminé trois critères, le potentiel
fiscal, la taux de chômage et la variation de l'emploi. A partir de ces
critères, il a constitué trois groupes de régions, qui ont
bénéficié de manière inversement proportionnelle
à leur richesse de l'accroissement des crédits consacrés
par l'Etat aux contrats de plan.
De plus, la part de l'Etat dans la clef de répartition des financements
est, dans l'ensemble, d'autant plus réduite que le cocontractant est
riche.
Part de l'Etat dans les engagements des contrats de plan Etat-région (1994-99)
(en % du total des engagements)
|
Limousin
|
64
|
Pays de
la Loire
|
46
|
Au sein des crédits de l'Etat, les subventions de fonctionnement versées aux collectivités jouent également un rôle péréquateur de premier plan. La tableau ci-dessous retrace, depuis 1994, la montée en puissance des mécanismes péréquateurs présidant à la répartition entre les collectivités de la principale dotation de l'Etat, la dotation globale de fonctionnement .
DGF et péréquation 1993-98
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
DGF totale, dont : |
96.219 |
98.143,50 |
99.811,94 |
103.576,00 |
104.881,97 |
106.333,40 |
|
DSU |
1.000 |
1.260,00 |
1.420,22 |
2.120,60 |
2.165,00 |
2.274,85 |
|
DSR |
- |
1.026,56 |
1.300,22 |
1.564,00 |
1.640,32 |
1.770,16 |
|
DGF group. |
3.145 |
3.765,23 |
4.168,58 |
4.661,40 |
5.018,73 |
5.286,66 |
|
DFM |
133 |
214,97 |
254,90 |
384,97 |
424,97 |
524,03 |
|
Total péréquation |
4.278 |
6.266,77 |
7.143,92 |
8.730,97 |
9.249,02 |
9.855,69 |
|
% péréquation |
4,45 |
6,39 |
7,16 |
8,43 |
8,82 |
9,27 |
Source : DGCL
L'accroissement de la proportion des crédits des
dotations
de l'Etat accordée aux collectivités les moins riches est
favorable à la péréquation dans un contexte de
maîtrise des dépenses publique
, et donc de faible augmentation
en volume des concours de l'Etat aux collectivités locales.
Néanmoins,
la contrepartie de la réorientation des concours
budgétaires vers des objectifs péréquateurs devrait
être le maintien de la liberté fiscale des collectivités
locales.
Car, en prolongeant les orientations actuelles du gouvernement, on
s'aperçoit que, d'une part, les critères d'attribution des
dotations budgétaires sont de plus en plus péréquateurs,
donc défavorables aux collectivités les mieux dotées, et
que, d'autre part, l'Etat compense les réductions de bases d'impositions
des impôts locaux qu'il décide par le biais de dotations
budgétaires.
Une telle logique n'est pas péréquatrice mais
démobilisatrice, puisque les collectivités les plus dynamiques
perdent à la fois le bénéfice de l'augmentation de leurs
bases d'impositions et une partie de leurs subventions budgétaires.
Il y a dans cette démarche un risque d'
assèchement
du
système : si les collectivités les plus riches ne
bénéficient plus des fruits de leur dynamisme, celui-ci va
s'émousser, et les écarts de richesses entre collectivités
seront nivelés par le bas.
L'harmonisation fiscale sur un ensemble économique
cohérent
Les disparités de richesses entre collectivités locales
géographiquement proches peuvent conduire celles-ci à se lancer
dans une
concurrence fiscale
qui aboutit, d'une part, à creuser
les écarts de richesses et, d'autre part, à une localisation
imparfaite des activités économiques sur l'ensemble de la zone.
Ce phénomène a conduit à développer les dispositifs
de "péréquation volontaire", selon la terminologie de la
direction générale des collectivités territoriales (DGCL) :
-
la loi du 10 janvier 1980
permet aux communes qui le souhaitent de
partager avec d'autres communes ou avec l'établissement public de
coopération intercommunale qui crée ou gère leurs zones
d'activité, la totalité ou une partie du foncier bâti et/ou
de la taxe professionnelle perçue auprès des entreprises. Ce
dispositif peut conduire soit au partage des gains suite à un
investissement commun, soit à la mise en oeuvre d'une solidarité
au profit des communes les plus défavorisées ;
-
l'intercommunalité à fiscalité additionnelle
conduit chaque commune à financer le groupement au prorata de ses bases.
Ainsi, les communes les plus favorisées financent une proportion plus
importantes des charges communes ;
-
la taxe professionnelle unique
permet, selon la DGCL, "
la
péréquation la plus importante en matière de taxe
professionnelle. En effet, cette ressources, dont les communes ne disposent
plus, va directement alimenter le budget du groupement, qui l'utilise pour
mettre en oeuvre ses compétences sur l'ensemble du groupement et assurer
son projet global de développement économique
".
La taxe professionnelle unique permet de combiner péréquation
et efficacité économique
puisqu'elle contribue à
résorber la principale source d'inégalité de richesse
entre les collectivités
10(
*
)
tout en
créant les conditions d'une véritable coopération : la
concurrence fiscale disparaissant, les collectivités peuvent mettre en
oeuvre des stratégies de développement équilibré
à l'échelle de l'ensemble de leur territoire commun.
La faculté offerte aux collectivités de mettre en oeuvre une taxe
professionnelle unique a été
peu utilisée en milieu
urbain
. En 1997, 72 % des établissements publics de
coopération intercommunale à taxe professionnelle unique
comptaient moins de 20.000 habitants.
La prochaine discussion au Parlement du projet de loi sur
l'intercommunalité sera l'occasion de mettre en oeuvre des dispositifs
incitatifs et de rendre la taxe professionnelle unique plus attrayante pour les
structures intercommunales.
III. TAXE PROFESSIONNELLE ET INTERCOMMUNALITÉ : REPARTIR SUR DE BONNES BASES
Le
constat de la nécessité de généraliser la taxe
professionnelle unique, qui permet d'améliorer à la fois la
péréquation entre collectivités et l'efficacité
économique, conduit à s'interroger sur la
compatibilité
entre la réforme de la taxe professionnelle
proposée dans le
projet de loi de finances pour 1999 et
le projet de loi relatif à
l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération
intercommunale
, qui devrait être discuté au Parlement au
début de l'année prochaine.
Par ailleurs, les députés du principal groupe composant la
majorité de l'Assemblée nationale ont exprimé leur
volonté de voir ce dispositif entrer en vigueur dès la
présente loi de finances.
A. LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE AU CoeUR DU PROJET DU GOUVERNEMENT
1. Les mesures prévues pour favoriser la mise en place de la taxe professionnelle d'agglomération
Le
gouvernement entend promouvoir la création des communautés
d'agglomérations créées par son projet de loi, pour
lesquelles la taxe professionnelle unique d'agglomération sera
obligatoire, en mettant en place un
dispositif d'incitation
réputé particulièrement attractif
:
- les communautés d'agglomération créées avant le
1er janvier 2005 recevront une DGF fixée à 250 francs par
habitant ;
- les communautés d'agglomération auront la faculté de
percevoir un complément de ressources prélevé sur les
impôts ménages ;
- les groupements ayant adopté une taxe professionnelle unique pourront
"délier" le taux de cette taxe en cas de baisse des taux des
impôts ménages votés par les communes membres ;
- les établissements publics de coopération intercommunale qui
adopteraient une taxe professionnelle unique bénéficieraient
d'une garantie de progression de l'ensemble de leur DGF au même rythme
que la dotation forfaitaire pendant deux ans ;
- le passage à 250 francs par habitant de la DGF des
communautés d'agglomération sera financé par un
prélèvement sur recettes fiscales de l'Etat externe à
celui opéré au titre de la dotation globale de
fonctionnement.
2. Un dispositif timide
Votre
rapporteur se félicite du parti pris du gouvernement en faveur de la
taxe professionnelle unique, en dépit des limites du projet de loi dans
sa rédaction actuelle.
Toutefois, il constate que le gouvernement a fait preuve de timidité car
la taxe professionnelle unique devrait constituer le droit commun en
matière d'intercommunalité
. Ainsi,
il aurait
été préférable de mettre en place un système
dans lequel la taxe professionnelle unique s'applique automatiquement aux
communautés de communes, à l'exception de celles qui le
refuseraient expressément.
B. L'ABSENCE DE VISION D'ENSEMBLE
1. Une réforme ambitieuse fondée sur une ressource amputée
Le
projet de loi sur l'organisation urbaine ambitionne de permettre
l'émergence d'une véritable intercommunalité de projet.
L'agglomération constitue en effet le niveau pertinent pour la gestion
locale dans un nombre croissant de domaines, que le projet de loi identifie
précisément : le développement économique,
l'aménagement de l'espace, l'habitat, la politique de la ville ou encore
les transports, l'assainissement ou la gestion des déchets.
La confiance que le gouvernement place dans la capacité des
élus locaux à faire vivre une intercommunalité de projet
contraste avec sa suspicion à leur égard s'agissant du vote des
taux de la fiscalité locale.
Le principal argument opposé par le gouvernement à la mise en
place d'un dégrèvement pour compenser aux collectivités
locales les pertes de recettes occasionnées par la suppression de la
part "salaire" de l'assiette de la taxe professionnelle est le risque
d'augmentation massive des taux, dès lors qu'une partie de l'assiette
serait prises en charge par l'Etat.
Cet argument n'est pas recevable car il implique, d'une part, que les
élus locaux ne seraient pas préoccupés par
l'impératif de maîtrise des dépenses de l'Etat et, d'autre
part, que les élus locaux auraient une tendance naturelle à
augmenter la pression fiscale sur leur territoire.
En réalité, il n'est est rien. Selon le bulletin d'informations
statistiques de la direction générale des collectivités
locales
11(
*
)
, "
le ralentissement de la
croissance des taux d'imposition amorcé en 1997 se confirme en 1998, +
0,8 % en 1998 après + 1,3 % en 1997
", aboutissant ainsi
à "
la plus faible augmentation du produit fiscal à
législation constante depuis 20 ans
". En outre, du fait de la
règle de liaison des taux, une augmentation des taux de taxe
professionnelle s'accompagnerait d'une accroissement de la pression fiscale sur
les ménages, qu'aucun élu ne souhaite.
Par conséquent, alors que les collectivités locales mènent
une politique de modération de l'évolution de leurs taux
d'imposition qui aboutit au ralentissement du rythme de progression de leur
produit fiscal, le gouvernement décide de supprimer un sixième de
leurs bases imposables et de mettre en place une compensation indexée
sur la dotation globale de fonctionnement, qui évolue à un rythme
inférieur à celui de la masse salariale.
La taxe professionnelle unique ayant vocation, dans le projet du gouvernement,
à devenir pratiquement la seule ressource des communautés
d'agglomération, il est
légitime de s'interroger sur le
caractère réaliste de l'adéquation entre les ressources
que le gouvernement prévoit d'allouer aux communautés
d'agglomération et l'ampleur des moyens nécessaires à la
réalisation de projets intercommunaux ambitieux
.
Amputée d'un tiers de ses bases, la taxe professionnelle unique,
véritable mesure de modernisation de la fiscalité locale, perd de
sa superbe.
Si, comme le craint notre collègue Jean-Pierre Fourcade,
président du comité des finances locales, la réforme de la
taxe professionnelle devait préfigurer la "
démolition
programmée
" de cet impôt, l'intercommunalité
fondée sur la taxe professionnelle unique resterait alors une
hypothèse d'école.
2. Les rigidités potentielles
L'intercommunalité est un champ en expansion,
susceptible
d'évoluer dans plusieurs directions en fonction des différentes
expériences locales. La dynamique de l'intercommunalité pourrait
néanmoins être ralentie si deux difficultés
n'étaient pas réglées au préalable :
-
la généralisation de la taxe professionnelle
d'agglomération présente l'immense avantage d'améliorer la
lisibilité de la fiscalité locale
en la spécialisant,
et en individualisant les responsabilités quant au vote des taux.
Cependant, la réduction du montant des recettes provenant de la taxe
professionnelle pourrait, à moins d'orienter massivement les
compensations en direction des structures intercommunales, renforcer la
légitimité de la revendication en faveur d'une "fiscalité
mixte" pour les communautés d'agglomération, que la
rédaction du projet de loi actuel limite, en s'inspirant du dispositif
applicable aux syndicats d'agglomérations nouvelles, aux cas où
les ressources propres des groupements seraient insuffisantes pour couvrir la
charge de la dette et les autres dépenses résultant des
transferts de compétences.
L'instauration d'une fiscalité mixte dans un contexte de limitation des
ressources engendrées par la taxe professionnelle comporte le risque
d'un accroissement de la pression fiscale. Il apparaît donc
nécessaire de trouver un système permettant de
maintenir le
principe de spécialisation de la taxe professionnelle à
l'échelon intercommunal, tout en plaçant les communautés
d'agglomération en situation de bénéficier des ressources
suffisantes pour financer l'ensemble de leurs projets dans de bonnes
conditions.
-
la généralisation de la taxe professionnelle unique
contribue à mettre en lumière les limites de la règle de
liaison des taux
, héritée de la loi du 10 janvier 1980.
Ce texte, qui a peu évolué depuis, a constitué un tournant
majeur dans le droit fiscal local puisque, pour la première fois, il a
introduit le principe du
vote direct des taux par les élus
. Ce
"saut dans l'inconnu" était strictement
encadré.
Aujourd'hui encore, les collectivités locales ont le choix entre deux
options. Elle peuvent opter pour une
variation proportionnelle
,
consistant à faire varier les taux des différents impôts
locaux dans une même proportion d'une année sur l'autre. Mais
elles peuvent, également, préférer le système de la
variation différenciée
consistant à faire
évoluer librement les taux des différents impôts locaux.
Peu de collectivités ont choisi la variation différenciée
car elle est strictement encadrée, à la hausse comme à la
baisse, par les dispositions de l'article 1636 B sexies du code
général des impôts. En effet, la variation du taux de taxe
professionnelle ne peut être supérieure à celle du taux
moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes
foncières, si celle-ci est inférieur. Symétriquement, une
diminution du taux de la taxe d'habitation, ou du taux moyen
pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières,
oblige à baisser "
dans une proportion au moins égale
" le
taux de la taxe professionnelle.
La liaison des taux atteint ses limites avec le transfert du vote des taux
de taxe professionnelle aux structures intercommunales
deux
autorités différentes voteront des taux "liées".
Dès lors, les ressources des communautés d'agglomération
deviendront aléatoires, car susceptibles d'être affectée
par les décisions des communes membres concernants les taux des
impôts ménages.
La rédaction actuelle du projet de loi résout en partie ce
problème puisqu'elle autorise une "déliaison" des taux à
la baisse. Cette mesure s'accompagne toutefois d'un plafonnement de la hausse
possible du taux de taxe professionnelle pendant les trois années
suivant l'utilisation de la déliaison à la baisse.
L'introduction d'une première exception conduit à s'interroger
sur la
pertinence du principe de liaison des taux plus de quinze ans
après les lois de décentralisation
. En effet, les transferts
de compétences se sont accompagnés d'une élévation
de la qualité des gestionnaires locaux et, par ailleurs, la sanction du
suffrage universel constitue un mécanisme particulièrement
efficace de désincitation à l'accroissement de la pression
fiscale. De plus, la règle de liaison des taux constitue un obstacle
à l'utilisation de la fiscalité au sein de stratégies de
développement économique.
3. Un projet incomplet
Il peut
sembler logique qu'un projet de loi "
relatif à l'organisation
urbaine
" ne comporte pas de dispositions concernant les espaces ruraux.
Pourtant, réserver le bénéfice de la DGF à
250 francs aux communautés d'agglomération est
potentiellement source de
détournements de l'esprit du texte
par
des collectivités qui pourraient constituer des ensembles
hétéroclites de manière à être
éligibles à cette dotation, plus de deux fois supérieure
à la DGF de droit commun. Il s'agit là d'une lacune du texte
proposé.
Par ailleurs, le texte proposé par le gouvernement ne semble pas
régler entièrement le problème rencontré par les
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité additionnelle qui, en se transformant en groupements à
fiscalité unique, modifient leur coefficient d'intégration
fiscale et subissent une perte de DGF.
Le gouvernement propose une garantie de progression indexées sur celle
de la dotation forfaitaire. Votre rapporteur juge indispensable de
garantir
à ces groupement une progression de l'ensemble de leur DGF au rythme
d'avant leur changement de statut
.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mercredi 18 novembre 1998,
sous la présidence
de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude
Beaudeau, vice-présidente
, la commission a procédé,
sur le
rapport
de
M. Michel Mercier, rapporteur
spécial
, à
l'examen
des
crédits
de
l'intérieur
et de la
décentralisation
:
décentralisation
pour
1999
.
Il a rappelé que l'année 1998 constituait la dernière
année d'application du "pacte de stabilité" mis en place en 1996
par le précédent Gouvernement, et que le Gouvernement proposait
de lui substituer un "contrat de croissance et de solidarité".
Le rapporteur spécial a constaté que le contrat de croissance
proposé par le Gouvernement reprenait l'architecture
générale du pacte de stabilité, en conservant notamment
son caractère pluriannuel, garantie de lisibilité et de
prévisibilité. Indiquant que le contrat de croissance ne
remettait pas non plus en cause le principe de l'existence d'une "enveloppe
normée" des concours de l'Etat aux collectivités locales, il a
ajouté que la prévisibilité des ressources n'impliquait
pas forcément leur croissance.
Il a en effet expliqué que l'enveloppe normée évoluait
à rythme inférieur à celui des dotations qui la composent,
et que la nécessité de contenir l'évolution des concours
de l'Etat au sein de l'enveloppe impliquait la transformation de l'une des
dotations en variable d'ajustement. Il a indiqué que la dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui jouait ce rôle
pendant les trois années du pacte, serait maintenue dans cette fonction.
Il a ensuite confirmé que le mode d'indexation des autres enveloppes
composant l'enveloppe normée resterait inchangé.
Abordant les nouveautés du contrat de croissance,
M. Michel
Mercier
a tout d'abord mentionné la prise en compte d'une fraction
du taux de croissance du produit intérieur brut dans le calcul du mode
de progression de l'enveloppe normée. Il a expliqué cette
évolution par le changement de contexte macro-économique depuis
trois ans. En 1996, en effet, la croissance était faible, et la
majorité d'alors devait relever le défi de l'assainissement des
finances publiques. Il a précisé que la fraction de la croissance
prise en compte dans le contrat était insuffisante, compte tenu de
l'alourdissement des charges des collectivités locales, et s'est
félicité de l'adoption par la commission des finances d'un
amendement tendant à majorer la fraction de la croissance prise en
compte.
Le rapporteur spécial a ensuite indiqué que le contrat de
croissance se caractérisait également par l'introduction de
mesures en faveur des collectivités éligibles aux
différentes dotations de solidarité. A ce titre, il a cité
le plafonnement de la baisse de DCTP de ces collectivités et
l'instauration d'un abondement de la dotation de solidarité urbaine de
500 millions de francs pendant la durée du contrat de croissance.
M. Michel Mercier
a ensuite détaillé la traduction
financière pour 1999 de ces dispositions, regrettant que le Gouvernement
ne revienne pas sur le dispositif de régularisation négative de
la dotation globale de fonctionnement. Il a indiqué que les concours
indexés sur l'indice de progression de la dotation globale de
fonctionnement augmenteraient de 2,78 % en 1999, que les dotations
indexées sur les recettes fiscales de l'Etat progresseraient de
5,88 % et que les enveloppes indexées sur la formation brute de
capital fixe des administrations publiques connaîtraient une hausse de
3,8 %.
Le rapporteur spécial a relevé que le projet de loi de finances
prévoyait une baisse du montant de la variable d'ajustement de
12 %, et que cette baisse avait été ramenée à
9,3 % à la suite des amendements adoptés en première
lecture de la présente loi de finances par l'Assemblée nationale.
Il a souligné que l'amendement adopté par la commission des
finances du Sénat stabilisait la baisse à son niveau de 1998,
soit 4,8 %.
Puis,
M. Michel Mercier
est revenu sur le caractère peu
novateur du contrat de croissance, en insistant sur l'ampleur du sacrifice
financier pour les collectivités locales que constitue l'existence d'une
enveloppe normée. Il a fait valoir que le montant de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle des collectivités non
éligibles à une dotation de solidarité baisserait de
23,6 % en 1999 dans le dispositif proposé par le Gouvernement, et
de 15 % si l'amendement proposé par la commission des finances
était adopté.
Le rapporteur spécial a constaté que la
péréquation entre collectivités locales constituait l'un
des axes de la politique du Gouvernement. Il a regretté que les
mécanismes à l'oeuvre dans les dispositions du projet de loi de
finances pour 1999 se traduisent par une recentralisation des ressources dans
les mains de l'Etat, qui les répartit ensuite selon des critères
qu'il détermine seul. Il a estimé que la
péréquation ne devait pas consister à limiter les
ressources fiscales des collectivités locales pour les redistribuer
ensuite, mais à orienter les crédits budgétaires
prioritairement vers les collectivités les moins favorisées.
S'agissant de la future réforme de l'intercommunalité,
fondée sur l'adoption de la taxe professionnelle d'agglomération,
et de sa compatibilité avec la réforme de la taxe professionnelle
contenue dans la présente loi de finances,
M.
Michel
Mercier
a regretté que la taxe professionnelle unique ne soit pas
érigée en droit commun de l'intercommunalité. Il a
également estimé que, dès lors que le taux de la taxe
professionnelle d'agglomération ne serait plus voté par la
même collectivité que le taux des impôts reposant sur les
ménages, la règle de liaison des taux perdait de sa pertinence et
devait évoluer.
S'agissant de la révision des bases cadastrales, il a estimé que
cette réforme devait être effectuée de manière
prudente et s'est interrogé sur la nécessité du maintien
du prélèvement additionnel décidé en 1990 pour
financer les travaux de révision, ces derniers étant
achevés depuis 1992.
Enfin,
M. Michel Mercier
s'est félicité de
l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement, largement
inspiré d'un texte adopté par le Sénat en 1998, et
permettant aux collectivités locales qui réalisent des travaux
d'intérêt général ou liés à la
sauvegarde de la sécurité publique sur des terrains dont elles
n'ont pas la propriété, de bénéficier du fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
M. Daniel Hoeffel
,
rapporteur pour avis de la commission des
lois
, a tout d'abord déploré que le montant des concours
financiers de l'Etat pour 1999 ait été décidé par
le Gouvernement sans tenir compte de l'évolution des charges nouvelles
imposées aux collectivités locales.
Il a ensuite considéré qu'il était "aberrant" de
supprimer un tiers de l'assiette de la taxe professionnelle quelques mois avant
la discussion d'un texte qui entend promouvoir la taxe professionnelle
d'agglomération.
Enfin,
M. Daniel Hoeffel
a jugé que la révision des bases
cadastrales n'était pas envisageable avant que des simulations
précises aient été rendues publiques.
En réponse,
M. Michel Mercier
a considéré que
l'une des conditions du succès du contrat était la limitation des
transferts de charges nouvelles aux collectivités locales. Il a
déclaré que les dépenses liées à l'assurance
maladie universelle viendraient s'ajouter, en 1999, aux conséquences des
décisions prises par l'actuel Gouvernement depuis son arrivée au
pouvoir, telles que l'accord salarial dans la fonction publique du
10 février 1998, les emplois-jeunes ou le doublement des versements
aux fonds de solidarité pour le logement. Il a rappelé que la
période du pacte de stabilité avait été
caractérisée par l'absence de transferts de charges.
M. René Trégouët
s'est interrogé sur la
possibilité, pour les collectivités locales, de
bénéficier du fonds de compensation de la taxe sur la valeur
ajoutée pour les opérations de location d'équipements de
nouvelles technologies au bénéfice des établissements
scolaires, que le ministre de l'éducation nationale entend faire
supporter aux collectivités locales.
Il a également attiré l'attention des commissaires sur les
conséquences de la décision du Gouvernement de soumettre les
opérations de ventes d'ateliers-relais au prix du marché, en
dépit des contrats déjà passés entre les
industriels et les collectivités locales.
En réponse,
M. Michel Mercier
a souscrit à
l'idée de faire évoluer les critères
d'éligibilité au FCTVA afin de prendre en compte les
opérations de locations souhaitées par le ministre de
l'éducation nationale.
S'agissant des ateliers-relais, il a rappelé que les
collectivités locales situées dans des secteurs difficiles
procédaient à des opérations d'immobilier d'entreprise
pour encourager les investissements sur leur territoire, et que les dispositifs
de location-vente mis en place tenaient compte des subventions publiques.
Il a considéré que la décision du Gouvernement retirait
leur caractère incitatif à ces opérations. Il a
estimé que cette question n'aurait pas du être
réglée dans l'urgence, mais dans le cadre du projet de loi sur
les interventions économiques des collectivités locales, qui sera
présenté au Parlement l'année prochaine. Il a fait part de
son souhait d'interroger le Gouvernement sur ce point.
M. Philippe Adnot
a contesté la disposition du projet de
loi relatif à l'intercommunalité consistant à encourager
les regroupements en accroissant le montant de la dotation globale de
fonctionnement par habitant des nouvelles communautés
d'agglomération. Constatant que les entreprises qui se regroupaient
faisaient des économies d'échelle et réduisaient leurs
dépenses de fonctionnement, il a estimé qu'il devait en
être de même pour les collectivités locales. Il a
jugé préférable de mettre en place une incitation reposant
sur une dotation d'investissement.
La commission a alors adopté le rapport de M. Michel Mercier et les
crédits de la décentralisation.
1
Le reprise des investissements n'est
pas une
réalité pour toutes les catégories de
collectivités. Ainsi, dans une étude sur les bilans primitifs des
régions en 1998, la direction générale des
collectivités locales relève que les dépenses
d'investissement des régions devraient diminuer de 1,2% en 1998.
2
BIS, n°29, octobre 1998.
3
Toutefois, la DCTP peut également faire l'objet
d'abondement " hors enveloppe normée ", comme ce fut le cas
pendant les trois années du pacte (cf I. C. 5)
4
La DCTP est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée.
En conséquence, si les dotations qui composent l'enveloppe normée
augmentant à un rythme supérieur au montant total des concours,
le montant de la variable d'ajustement diminue.
5
L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à
l'organisation du service public de la poste et des
télécommunications prévoit que l'Etat
" utilise " le produit de la fiscalité locale de la Poste et
de France Télécom, qu'il perçoit, pour financer la
compensation de l'abattement général de 16% sur les bases de la
taxe professionnelle introduit dans la loi de finances pour 1987. Lorsque le
montant de la compensation (en réalité, du montant versé
en 1994 indexé sur les prix à la consommation) est
inférieur au produit perçu, le surplus est versé au FNPTP.
6
Question n°15316 du 8 juin 1998. Réponse
publiée au JO du 26 octobre 1998.
7
Le gouvernement n'a pas précisé les modalités
de la compensation qu'il entendait mettre en oeuvre au profit des
régions, qui ne perçoivent pas de DGF.
8
Votre rapporteur rappelle que, sous couvert de
péréquation, le gouvernement a accepté cet amendement,
présenté par la commission des finances de l'Assemblée
nationale, afin de gager l'augmentation de l'enveloppe, réaffirmant
ainsi sa politique de strict encadrement des ressources des
collectivités locales.
9
Groupe de travail n° 6 sur les politiques de
développement régional (DT/REG(97)10),
Les politiques
régionales dans les années 90 : réorientation vers une
recherche de la compétitivité et des partenariats avec les
niveaux infrarégionaux,
16-17 décembre 1997.
10
La taxe professionnelle représente la moitié des
ressources fiscales directes des collectivités locales. Pour les
communes, l'écart maximal de taxe professionnelle varie de 1 à 44.
11
BIS, n°29, octobre 1998.