Projet de loi de finances pour 2024 : Solidarité, insertion et égalité des chances

Rapports législatifs

Rapport général n° 128 (2023-2024), tome III, annexe 30, déposé le 23 novembre 2023

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Rapport général - Première lecture

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Commission des finances

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PREMIÈRE PARTIE :

LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES
DE LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION
ET ÉGALITÉ DES CHANCES » EN 2024

I. LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2023 S'ÉLÈVENT À PLUS DE 30 MILLIARDS D'EUROS, PRINCIPALEMENT AU TITRE DE LA PRIME D'ACTIVITÉ ET DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

A. UNE MISSION PERMETTANT LE FINANCEMENT DE DIVERSES POLITIQUES DANS LE DOMAINE DE L'INCLUSION SOCIALE, DU HANDICAP ET DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles.

Les autorisations d'engagement (AE) demandées s'élèvent à 30,7 milliards d'euros en projet de loi de finances (PLF) pour 2024 contre 29,8 milliards d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2023, soit une hausse de 4,7 %.

Les crédits de paiement (CP) demandés s'élèvent quant à eux à 30,8 milliards d'euros en PLF 2024 contre 29,9 milliards d'euros en LFI 2023, soit une hausse de 4,7 %.

Pour mémoire, la mission se décompose en quatre programmes :

- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité. Il permet de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine. Il concourt entre autres au financement du « Pacte des solidarités », qui fait suite à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Les crédits demandés s'élèvent à 14,0 milliards d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 0,34 % par rapport à la LFI 2023 ;

- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes. Les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 15,4 milliards d'euros en AE comme CP, soit une hausse de 9,2 % par rapport à la LFI 2023 ;

- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et destinées à favoriser l'émancipation économique des femmes. Les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 76,0 millions d'euros en AE et en CP, soit une nette hausse de 22,3 % en AE et 16,3 % en CP à périmètre courant ;

- enfin, le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finance également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS). Les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 1,25 milliard d'euros en AE, soit une hausse de 0,91 %, et 1,35 milliard d'euros en CP, soit une hausse de 1,0 % par rapport à la LFI 2023 à périmètre courant.

Les crédits des programmes de la mission « Solidarité, insertion
et égalité des chances » en LFI 2023 et en PLF 2024 à périmètre courant

(en milliers d'euros et en pourcentage)

Programme	LFI 2023		PLF 2024		Variation 2024/2023
Programme	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes »	13 987 377,2	13 987 377,2	14 034 617,9	14 035 779,2	+ 0,34 %	+ 0,35 %
Programme 157 « Handicap et dépendance »	14 085 171,4	14 086 467,9	15 381 767,0	15 381 767,0	+ 9,21 %	+ 9,20 %
Programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes »	62 158,0	65 378,8	76 008,7	76 008,7	+ 22,28 %	+ 16,26 %
Programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales »	1 243 799,1	1 338 493,1	1 255 086,1	1 351 814,9	+ 0,91 %	+ 1,00 %
TOTAL	29 378 505,7	29 477 717,0	30 747 479,7	30 845 369,9	+ 4,66 %	+ 4,64 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Des évolutions de périmètre à la marge, sauf concernant l'aide d'urgence pour les victimes de violences conjugales

La mission est affectée à la marge par des mouvements de périmètre et de transferts. Seul le programme 157 ne fait l'objet d'aucune mesure de périmètre dans le PLF 2024.

Le programme 304 comporte une « fausse » mesure de périmètre, l'action 23 « Pacte des solidarités » se substituant en fait à l'action 19 qui portait les crédits de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. Il reçoit également un transfert entrant de 501 507 euros au titre du financement du groupement d'intérêt public (GIP) France enfance protégée.

Le programme 137 a fait l'objet d'une unique modification avec l'ajout de l'action 26, dédiée à l'aide d'urgence aux victimes de violences conjugales, budgétée à hauteur de 13,0 millions d'euros.

Le programme 124 comporte deux transferts sortants et un transfert sortant de titre 2, pour un montant total de - 581 549 euros, ainsi que trois mesures de transferts sortants représentant un total de 34 691 euros, au titre de l'adhésion de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam) à l'action sociale ministérielle, et au titre du transfert du GIP France enfance protégée.

Évolution à périmètre constant des crédits de la mission
« Solidarité, insertion et égalité des chances »

(en millions d'euros et en pourcentage)

		LFI 2023	PLF 2024 courant	PLF 2024 constant	Evolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Evolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)	FDC et ADP attendus en 2024
304 - Inclusion sociale et protection des personnes	AE	13 987,4	14 034,6	14 035,1	+ 47,7	+ 0,3	0
304 - Inclusion sociale et protection des personnes	CP	13 987,4	14 035,8	14 036,3	+ 48,9	+ 0,3	0
157 - Handicap et dépendance	AE	14 085,2	15 381,8	15 381,8	+ 1 296,6	+ 9,2	0
157 - Handicap et dépendance	CP	14 086,5	15 381,8	15 381,8	+ 1 295,3	+ 9,2	0
137 - Égalité entre les femmes et les hommes	AE	62,2	76,0	63,0	+ 0,9	+ 1,4	0,1
137 - Égalité entre les femmes et les hommes	CP	65,4	76,0	63,0	- 2,4	- 3,6	0,1
124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	AE	1 243,8	1 255,1	1 254,5	+ 10,7	+ 0,9	0
	CP	1 338,5	1 351,8	1 351,2	+ 12,7	+ 1,0	0
Total mission	AE	29 378,5	30 747,5	30 734,4	+ 1 355,9	+ 11,8	0,1
Total mission	CP	29 477,7	30 845,4	30 832,3	+ 1 354,6	+ 6,9	0,1

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits. La différence entre les montants courants et constants correspond aux évolutions de périmètre présentées dans le PAP et détaillées ci-dessus. Les différences et pourcentages correspondent à l'évolution en termes constants.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Comme le montre le tableau supra, si les crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » connaitraient une hausse de 13,8 millions d'euros à périmètre courant entre 2023 et 2024, cette augmentation est entièrement absorbée par la création de la nouvelle action 26 « Aide universelle d'urgence pour les personnes victimes de violences conjugales », dotée de 13,0 millions d'euros en AE et en CP.

À périmètre constant, les dépenses de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes n'augmenteraient donc que de 0,9 million d'euros en AE, et connaitraient même une diminution de 2,4 millions d'euros en CP entre 2023 et 2024.

2. Des ouvertures de crédits demandées dans le projet de loi de finances de fin de gestion, signe d'une budgétisation à fiabiliser

En 2023, la mission connaitrait une augmentation de 461,1 millions d'euros en AE et de 460,7 millions d'euros en CP, parallèlement à une annulation de 15,1 millions d'euros en AE et de 21,1 millions d'euros en CP au titre de son programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ».

Au total, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ferait l'objet d'une ouverture nette de 446,0 millions d'euros en AE et 439,7 millions d'euros en CP.

a) Une hausse des dépenses de la prime d'activité et du RSA recentralisé, du fait de l'inflation et du ralentissement de la dynamique de l'emploi

Les crédits ouverts sur le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes », à hauteur de 330,9 millions d'euros en AE et en CP, doivent permettre de financer des dépenses de prime d'activité et de RSA recentralisé plus importantes que prévu.

En ce qui concerne la prime d'activité, le montant ouvert en LFI 2023 s'élevait à 10,3 milliards d'euros ; or l'administration indique en réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux que l'impact anticipé de la revalorisation des prestations intervenue au 1^er avril 2023 s'élève à 248 millions d'euros.

Quant à l'enveloppe allouée au financement du RSA recentralisé, elle était de 1,6 milliard d'euros dans le PLF 2023 alors que l'impact de la revalorisation des prestations intervenue au 1^er avril 2023 s'élève à 39 millions d'euros. En outre, l'embellie de la situation de l'emploi dans les départements concernés est moindre qu'anticipée, portant le montant ouvert au titre du RSA recentralisé à 43 millions d'euros.

b) Une sur-exécution de l'AAH, liée à une anticipation perfectible de sa « déconjugalisation »

Les crédits ouverts, à hauteur de 130,2 millions d'euros en AE et 129,8 millions d'euros en CP sur le programme 157 « Handicap et dépendance », doivent permettre de financer des dépenses relatives à l'allocation pour adulte handicapé (AAH) plus importantes que prévu.

La « déconjugalisation » de l'AAH est en effet entrée en vigueur au 1^er octobre 2023. Ce changement du mode de calcul de la prestation et l'augmentation du nombre de bénéficiaires qui en résulte se traduit par une hausse des dépenses d'AAH de 6,6 % par rapport à 2022 - alors qu'une hausse de 3,4 % seulement était prévue dans la LFI 2023.

c) Des questions restant en suspens quant à la fiabilité de la budgétisation pour 2024

Seul le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » connaitrait des annulations de crédits, correspondant à une partie de la mise en réserve de précaution.

Les difficultés du Gouvernement pour prévoir avec fiabilité les dépenses de la prime d'activité et de l'AAH, qui conditionnent l'évolution des crédits de la mission toute entière, interrogent quant à la prévision pour 2024. Il est en effet difficile de croire que, comme l'illustre le tableau infra, les dépenses des programmes 304 et 157 diminuent ou se maintiennent au même niveau qu'à fin 2023, a fortiori connaissant leur dynamique naturelle.

Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »
par rapport aux prévision de la LFI et à l'exécution attendue pour 2023