II. POUR LES PROGRAMMES 172 ET 193, UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONFORME À LA TRAJECTOIRE DÉFINIE EN LOI DE PROGRAMMATION POUR LA RECHERCHE
A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT PORTÉE PAR LE PROGRAMME 172, PERMETTANT DE DÉGAGER DES MARGES DE MANoeUVRE AU PROFIT DES ORGANISMES DE RECHERCHE
Le programme 172 est de très loin le plus important de la mission MIRES consacré à la recherche en termes de crédits et d'opérateurs , puisque 6 établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) 24 ( * ) et 4 établissements publics à caractère industriel et commerciale (EPIC) 25 ( * ) lui sont rattachés.
En 2022, à périmètre constant, les crédits affectés au programme 172 progressent de 422,04 millions d'euros en AE (+ 5,5 %) et de 334,46 millions d'euros en CP (+ 4,5 %).
Cette évolution est conforme à la trajectoire définie pour le programme 172 dans la LPR .
Trajectoire budgétaire du programme 172
entre 2021 et 2030 (LPR)
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact annexée au projet de loi de programmation pour la recherche
Cette hausse de crédits devrait se répercuter sur l'ensemble des postes de dépense du programme 172 , à savoir les actions de pilotage et d'animation de la politique de recherche, la subvention versée à l'Agence nationale de la recherche (ANR) et aux organismes de recherche, le financement des Très grandes infrastructures de recherche (TGIR), et enfin la contribution aux organisations scientifiques internationales (OSI).
Répartition des moyens nouveaux résultant de la LPR
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
1. Les moyens de pilotage et d'animation : une enveloppe de 46,8 millions d'euros, dont une part significative sera répartie entre les organismes de recherche
À périmètre constant, près de 46,8 millions d'euros seront alloués, au titre de la LPR, à la mise en oeuvre de plusieurs mesures spécifiques, budgétisées sur l'action 01 « Pilotage et animation » du programme 172.
Une première enveloppe de 37 millions d'euros est destinée aux opérateurs, dans le cadre de la poursuite du dialogue contractuel avec les établissements (+ 27 millions d'euros) et d'un relais d'actions initialement financées par les programmes d'investissements d'avenir (+ 10 millions d'euros).
La mesure de dialogue contractuel avec les établissements, dotée en 2021 d'un budget de 15 millions d'euros, bénéficiera donc, au total, de 42 millions d'euros en 2022. Ces moyens supplémentaires ont vocation à être dévolus aux établissements à l'issue d'échanges avec leur tutelle.
S'agissant du relais des actions du PIA, le rapporteur spécial regrette le peu d'informations disponibles à ce jour quant à la nature exacte des projets qui seront financés.
Parmi les mesures nouvelles figurent également l'augmentation du nombre de Conventions industrielles de formation pour la recherche (CIFRE, + 1,84 million d'euros) 26 ( * ) , le financement, pour la deuxième année consécutive d'une voie dédiée à l'innovation à l'Institut universitaire de France et de conventions industrielles de mobilité en entreprises de chercheurs (CIMEC).
Enfin, 3 millions d'euros de crédits supplémentaires seront ouverts pour financer les travaux et études relatifs à la réhabilitation de l'ancien hôpital du Val-de-Grâce . Ce dernier a en effet vocation à être réaménagé, pour devenir un campus de recherche et d'innovation de rang mondial en santé numérique, « PariSanté Campus ». Pour rappel, en 2021, une action du plan de relance a financé à hauteur de 45 millions d'euros la création d'un lieu préfigurateur destiné à concrétiser ce nouveau campus.
Répartition des moyens nouveaux
dédiés au pilotage
de la politique de recherche et
d'innovation
(en millions d'euros)
|
Projet financé |
Évolution 2021/2022 |
|
Projet Val de Grâce « ParisantéCampus » |
+ 3,0 |
|
Voie dédiée à l'innovation à l'IUF |
+ 6,0 |
|
Convention industrielle de mobilité en entreprises des chercheurs (CIMEC) |
|
|
Pôles universitaires d'innovation (PUI) |
|
|
Dialogue contractuel avec les établissements |
+ 27,0 |
|
CIFRE |
+ 1,8 |
|
Diffusion de la culture scientifique et technique |
+ 1,0 |
|
Relais d'actions précédemment financées par le PIA |
+ 10 |
|
Redéploiement au profit de l'ANR |
- 2 |
|
Total |
+ 46,8 |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
2. La poursuite du redressement financier de l'Agence nationale de la recherche
L'Agence nationale de la recherche (ANR) , créée en 2005, a pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays .
De 2010 à 2015, le budget global de l'ANR, qui avait atteint un point haut à 858 millions d'euros en 2008, est passé de 828 millions d'euros à 489 millions d'euros , soit une baisse de - 41 %, et les crédits d'intervention répartis sur appels à projets ont chuté de - 38 % , passant de 629 millions d'euros en 2010 à 390 millions d'euros en 2015, année lors de laquelle le budget de l'ANR avait atteint un point bas.
À cette diminution des crédits d'intervention de l'ANR sont venus s'ajouter les effets de la hausse considérable du nombre de projets présentés, résultant du passage en deux temps de la procédure d'évaluation en 2014 . La conjonction de ces deux éléments a entraîné une chute du taux de succès des appels à projets , qui a été divisé par deux entre 2012 et 2014, passant de 20,1 % à 10,6 % des projets soumis , comme le montre le graphique suivant.
Évolution du taux de sélection global de
l'Agence nationale de la recherche
entre 2010 et 2019
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'Agence nationale de la recherche
À compter de 2016, les Gouvernements successifs ont progressivement augmenté les crédits d'intervention de l'ANR, ce qui a permis de ramener le taux de succès sur les appels à projets à un niveau acceptable, supérieur à 19 % en 2020 . Le nombre de projets financés a ainsi augmenté de 16 % entre 2018 et 2020 (+ 241 projets), passant de 1 471 à 1 712.
L'année 2021 a été marquée par le vote de LPR, prévoyant une hausse d'un milliard d'euros, sur sept ans, des financements compétitifs de l'ANR , permettant de porter la capacité d'engagement de l'Agence à 1 766 millions d'euros , dans le triple objectif :
- de doubler le taux de succès aux appels à projets, en le portant à 30 % à horizon 2027 contre 17 % actuellement ;
- de doubler la part de financement des coûts indirects (« préciput »), de 19 % à 40 %, permettant notamment de générer une augmentation de 10 % des crédits de base des laboratoires dès 2021 ;
- d'accroître la durée des financements et donc leur montant moyen (de l'ordre de 350 000 euros sur 3 ans actuellement pour un projet multi-équipes).
Dans le cadre du plan de relance, le Gouvernement s'est par ailleurs engagé à doubler le montant alloué à l'Agence d'ici la fin du quinquennat , avec l'octroi d'une subvention de 286 millions d'euros en 2021 et de 142 millions d'euros en 2022.
In fine , il était donc prévu que les crédits de l'ANR progressent, au minimum, de 403 millions d'euros en 2021, en 2022 et en 2023 .
Évolution des crédits portés par l'ANR (en AE)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données de l'Agence nationale de la recherche
En 2021, l'Agence a bénéficié d'une hausse de 424 millions d'euros de sa dotation - dont 117 millions d'euros au titre de la loi de programmation et 286 millions d'euros au titre du plan de relance, auxquels s'est ajouté un abondement de 21 millions d'euros au titre des Instituts Carnot.
Évolution du budget de l'ANR en 2021 et en 2022 en AE
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En 2022, les crédits destinés à l'Agence au titre du programme 172 devraient progresser de 158 millions d'euros en AE et 131,3 millions d'euros en CP par rapport à 2021 , soit une hausse de 295,8 millions d'euros en AE et 146,3 millions d'euros en CP par rapport à 2020. En incluant les crédits alloués dans le cadre du plan de relance, la dotation versée à l'ANR augmenterait de 438 millions d'euros en AE par rapport à 2020 .
Sur cette enveloppe supplémentaire de 158 millions d'euros en AE, 154 millions d'euros seraient constitués de crédits d'intervention et 4 millions d'euros de crédits de fonctionnement, ces derniers ayant vocation à permettre le recrutement de 10 ETPT pour faire face au surcroît d'activité de l'Agence depuis 2021.
Ce renforcement des moyens de l'ANR devrait permettre d'augmenter le taux de succès des appels à projets, qui se rapprocherait en 2021 d'une cible de 23 % (soit une hausse de 7 % par rapport à 2020). Le taux de préciput 27 ( * ) progresserait également, pour atteindre 25 % en 2021, contre 19 % en 2020, ce qui représenterait une hausse de 70 millions d'euros des crédits dédiés au financement des établissements et des laboratoires.
Le rapporteur spécial, s'étant prononcé à plusieurs reprises au cours des dernières en faveur d'une enveloppe budgétaire minimale de l'ordre d'un milliard d'euros, permettant d'atteindre un taux de succès de l'ordre de 25 %, se félicite que cet objectif soit désormais quasiment atteint.
Néanmoins, en dépit de ces progrès indéniables, il apparait que d'autres paramètres doivent évoluer pour rendre les financements de l'ANR réellement attractifs.
Ainsi, le taux de préciput ne permet pas, loin s'en faut, de couvrir l'intégralité des frais en charge par les organismes. Pour le rapporteur spécial, il importe donc d'atteindre rapidement un taux de préciput de l'ordre de 40 %, nettement plus adéquat.
En parallèle, le montant moyen des financements alloués demeure modeste , priorité ayant été donnée au relèvement du taux de succès pour les appels à projets. Or, au regard du temps considérable que consacrent les chercheurs à l'élaboration de dossiers de candidatures - et ce, au détriment de leurs activités de recherche - l'incitation à candidater se révèle actuellement relativement faible, eu égard au caractère modeste des dotations allouées.
3. De nouvelles marges de manoeuvre bienvenues pour les organismes de recherche
Le budget 2022 prévoit une hausse de 103,8 millions d'euros des CP alloués aux organismes de recherche dépendant du Mesri , dont 93,9 millions d'euros au bénéfice des Établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST) que sont le CNRS, l'Inserm, l'Inria, l'Ined, l'Inra et l'IRD et 9,9 millions d'euros pour les Établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), c'est-à-dire le CEA, le Cirad, Ifremer et le BRGM.
Sur cette enveloppe, les mesures salariales représentent 35,8 millions d'euros, dont 34,3 millions d'euros pour financer une refonte indemnitaire . D'autres éléments sont également inclus, avec notamment l'évolution de certaines grilles indiciaires en début et en cours de carrière, pour accélérer les modalités de progression. Par ailleurs, 2,7 millions d'euros sont consacrés au financement du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR, voir infra ).
Pour les EPST, 3,5 millions d'euros sont également budgétés pour augmenter le nombre de doctorats, tandis qu'une enveloppe de 28,4 milliards d'euros sera destinée à la revalorisation des trajectoires d'emploi.
Concernant les EPIC, le financement des doctorats représente 0,9 million d'euros supplémentaires, tandis que 5 millions d'euros seront fléchés vers la revalorisation des rémunérations.
Enfin, la hausse de la subvention pour charges de service public versée à l'Inserm (+ 20,5 millions d'euros par rapport à 2021) résulte en partie de l'octroi d'une dotation de 10 millions d'euros au profit de la nouvelle agence en santé sur les maladies infectieuses émergentes (ANRS-MIE).
Répartition des mesures LPR entre les opérateurs
(en millions d'euros)
|
Opérateurs |
Évolution SCSP (hors TGIR) |
|
|
EPST |
CNRS |
+ 55,2 |
|
Inserm |
+ 20,5 |
|
|
INRIA |
+ 2,1 |
|
|
INED |
+ 0,3 |
|
|
INRAE |
+ 11,1 |
|
|
IRD |
+ 2,5 |
|
|
Non ventilé |
+ 2,1 |
|
|
Total EPST |
+ 93,9 |
|
|
EPIC |
CEA |
+ 7,6 |
|
CIRAD |
+ 0,8 |
|
|
Ifremer |
+ 0,8 |
|
|
BRGM |
+ 0,7 |
|
|
Total EPIC |
+ 9,9 |
|
|
Total Opérateurs |
+ 103,8 |
|
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Ces nouvelles hausses de crédits sont particulièrement bienvenues, dans la mesure où elles confirment le rebond initié en 2021, qui avait vu la dotation allouée aux organismes de recherche progresser de 116 millions d'euros .
Alors que la subvention pour charges de service public versée aux opérateurs subissait une lente érosion année après année, le budget 2022 se traduit par une réelle inversion de tendance , ce dont le rapporteur spécial ne peut que se féliciter.
Il convient en effet de rappeler qu'au cours des dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a considérablement augmenté avec la revalorisation du point d'indice, la modernisation des « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), le régime indemnitaire fondé sur les fonctions, les sujétions, l'expertise et l'engagement professionnel (RIFSEEP) ainsi que le glissement vieillesse et technicité (GVT).
Ces tensions récurrentes sur la masse salariale ont entraîné une sous-exécution chronique des plafonds d'emploi de la mission « Recherche », associée à une diminution considérable des effectifs des organismes de recherche.
Ainsi, en exécution 2020, non seulement l'écart entre les plafonds d'emploi et les emplois effectifs demeure très élevé, de l'ordre de 7 686 ETPT, mais en plus il s'est creusé de 191 ETPT par rapport à 2019, sous l'effet de la crise sanitaire .
Écart entre les plafonds d'emploi et les emplois
effectifs dans les opérateurs
du programme 172 en
2020
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Alors que la tendance semblait enfin s'inverser en 2019, il est regrettable que l'exécution 2020 se traduise à nouveau par une érosion du nombre de chercheurs rémunérés par les organismes.
Cette évolution est néanmoins intervenue avant l'impact de la loi de programmation, qui a acté la création de 315 ETPT en 2021, auxquels s'ajouteront 265 ETPT en 2022, soit un total de 580 nouveaux emplois par rapport à 2020.
En pratique, quatre opérateurs, pour lesquels le plafond d'emploi était saturé en 2021, bénéficieront d'un relèvement de ce plafond en 2022 :
- l'IFREMER (+ 23 ETPT) ;
- le CEA (+ 30 ETPT) ;
- l'Institut Paul-Émile Victor (+ 2 ETPT) ;
- l'ANR (+ 44 ETPT).
Pour les autres organismes de recherche, les créations d'emploi se feront en mobilisant la vacance sous plafond d'emploi.
Dans l'ensemble, le budget 2022 devrait donc redonner des marges de manoeuvre cruciales aux opérateurs, leur permettant de développer et mettre en oeuvre une politique de recherche qui leur soit propre, et ne se limite pas à la gestion de leur masse salariale .
Le rapporteur regrette cependant que, cette année encore , le coût du glissement-vieillesse-technicité (GVT), de l'ordre de 30 millions d'euros pour les EPST, ne fasse l'objet d'aucune compensation .
4. Un investissement significatif en faveur des Très grandes infrastructures de recherche, associé à un effort de programmation pluriannuelle des dépenses
La quatrième édition de la feuille de route nationale sur les infrastructures de recherche identifie 99 infrastructures aux formes et aux contenus extrêmement variés qui se répartissent en quatre catégories : les organisations scientifiques internationales (OSI), les très grandes infrastructures de recherche (TGIR), les infrastructures de recherche (IR) et les projets. Chaque catégorie présente un mode de gouvernance et de pilotage différencié , les OI et les TGIR faisant de plus l'objet d'un suivi individualisé des services de l'État.
Le coût de construction et d'exploitation de ces infrastructures est considérable . En effet, si ces infrastructures supposent un investissement initial conséquent, elles nécessitent également un effort budgétaire continu tout au long de leur cycle de vie , de l'ordre de 8 à 12 % de l'investissement initial par an. Par conséquent, nombre d'entre elles sont financées de manière partenariale, avec d'autres pays européens, voire extra européens.
Au sein du programme 172, l'action 13 « Grandes infrastructures de recherche » centralise les crédits des grandes infrastructures de recherche, tandis que les crédits dédiés aux organisations internationales sont portés par les actions 15 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé », 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie » et 18 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'environnement ».
Pendant de nombreuses années, les projets de loi de finances successifs ont procédé à des sous-budgétisations de ces programmes. Le budget pour 2018 a rompu avec cette pratique, en inscrivant dès le projet de loi de finances des montants conformes avec les contributions françaises attendues, dans un souci de plus grande sincérité budgétaire .
Cette démarche s'est traduite par une très forte augmentation des crédits alloués aux infrastructures de recherche entre 2018 et 2020. Cette hausse devrait se poursuivre en 2022, quoique dans une moindre mesure, le montant total des crédits alloués aux TGIR et aux OI progressant de 12,3 millions d'euros en CP.
Évolution des crédits versés aux TGIR et OSI depuis le programme 172
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Ainsi, les TGIR au sens strict (crédits portés par le titre 3 de l'action 13) bénéficieront de 3,8 millions d'euros supplémentaires , cette hausse reflétant essentiellement les changements apportés cette année à l'architecture budgétaire de la société civile GENCI.
En parallèle, les moyens dévolus aux TGIR internationales (crédits portés par le titre 6 des actions 17 et 18) progresseront de 15,6 millions d'euros, pour financer le démarrage de la participation française au projet de construction d'un accélérateur et d'un détecteur géant de neutrinos (DUNE/PIP-II), auquel le CNRS et le CEA contribueront respectivement à hauteur de 18 millions d'euros et 22 millions d'euros entre 2022 et 2027. Par ailleurs, conformément à l'annonce faite par le Président de la République en mai dernier, la France rejoindra également en 2022 l'organisation internationale SKA Observatory (SKAO) , un radio télescope qui vise à sonder l'Univers profond.
Le budget 2022 reflète également les efforts consentis par l'État pour faire face aux perspectives de surcoûts concernant les TGIR European Spallation Source (matière et ingénierie) et Fair (physique nucléaire et hautes énergies) qui se verront respectivement attribuer 4,6 millions d'euros et 4,3 millions d'euros supplémentaires.
Enfin, les organisations scientifiques internationales (crédits portés par le titre 6 des actions 15, 17 et 18) seront confrontées à une diminution de leur dotation (- 3,9 millions d'euros en CP), résultant essentiellement de la baisse du taux de change retenu lors de la budgétisation de la contribution française au CERN.
Par ailleurs, les TGIR et Infrastructures de recherche (IR*) d'importance stratégique nationale bénéficieront en 2022, au titre de la LPR, d'une mesure exceptionnelle d'investissement de 100 millions d'euros en AE et 40 millions d'euros en CP, ouverte en titre 7.
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, la répartition de ces crédits serait actuellement en cours de finalisation . Une partie substantielle de cet abondement devrait néanmoins être mobilisée en faveur de la Flotte Océanographique Française - pour la modernisation et le renouvellement de deux navires - et de la préparation de l'acquisition par la France d'une machine Exascale . Des financements seraient également consacrés à des travaux de jouvence sur une base de recherche polaire.
Cet effort budgétaire mérite d'être salué, dans la mesure où il traduit une meilleure planification des dépenses d'investissement, associée à une démarche de fiabilisation des besoins financiers des infrastructures de recherche.
À cet égard, le rapporteur spécial relève avec satisfaction que le Mesri s'est attaché à mettre en oeuvre plusieurs des recommandations issues du rapport de la Cour des comptes sur « Le pilotage et le financement des Très grandes infrastructures de recherche » 28 ( * ) , initié à la demande du rapporteur spécial 29 ( * ) en 2019.
Ainsi, il est prévu que la nouvelle feuille de route nationale, qui sera publiée au cours du premier semestre 2022, établisse une définition qui distingue de manière claire les TGIR des installations qui, tout en jouant un rôle éminent dans la science, n'ont pas un rayonnement d'envergure nationale ou internationale.
Le Mesri veillerait également, actuellement, à développer une plus grande concertation interministérielle s'agissant des TGIR et OSI à fort enjeux. La direction du budget disposerait donc désormais d'un siège au sein du Comité directeur des infrastructures de recherche, où sont discutés les grands choix stratégiques en matière d'infrastructures de recherche.
Enfin, la LPR a acté un élargissement du mandat du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), désormais doté du statut d'autorité publique administrative, à l'évaluation des grandes infrastructures de recherche. Le rapporteur spécial prendra connaissance avec un grand intérêt des modalités d'évaluation arrêtées par le HCERES et le Mesri, quand elles seront arrêtées .
* 24 CNRS, Inserm, Inria, INED, Inrae, IRD.
* 25 CEA, CIRAD, Ifremer, BRGM.
* 26 Les Conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) sont des contrats à durée déterminée de trois ans fondés sur des projets de recherche et de développement confiés à des doctorants.
* 27 Le préciput consiste à réserver systématiquement une partie des crédits obtenus par une équipe de chercheurs au financement des frais de fonctionnement de l'organisme qui abritera leurs recherches, afin d'encourager les organismes de recherche à se porter candidat.
* 28 Cour des comptes, Le financement et le pilotage des Très grandes infrastructures de recherche, Communication à la commission des finances du Sénat, mai 2019.
* 29 Le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche, Rapport d'information de M. Jean-François RAPIN, fait au nom de la commission des finances n° 675 (2018-2019) - 17 juillet 2019.