B. DANS CE CONTEXTE, LA CRÉATION DU PROGRAMME 369 POUR AMORTIR LA DETTE DE L'ÉTAT LIÉE À LA COVID-19 N'EST NI NÉCESSAIRE NI SOUHAITABLE NI JUSTE
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, le Gouvernement propose de modifier la maquette budgétaire de la mission « Engagements financiers de l'État » en créant un nouveau programme (P369) dédié à l'amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19.
Au regard de l'ensemble des éléments précédemment décrits, le rapporteur spécial estime que la création de ce programme relève de l'effet de communication et d'un simple artifice comptable . Il proposera donc à la commission des finances du Sénat de le supprimer.
1. Un fonctionnement complexe et des interrogations persistantes sur un amortissement de la dette de l'État d'ici 2042
Le programme 369 vise à retracer l'amortissement du surcroît de la dette de l'État en 2020 et en 2021 liée à la crise sanitaire, 70 milliards d'euros ayant déjà été repris au titre des années 2020 et 2021 pour la sphère sociale par le biais de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) 67 ( * ) . 165 milliards d'euros sont ouverts en AE sur ce programme, un montant inédit à l'échelle du budget général, et 1,9 milliard d'euros en crédits de paiement . En prévisionnel, 2,3 milliards d'euros et 2,8 milliards d'euros (CP) seraient ouverts en 2023 et en 2024.
La dette de l'État liée à la covid-19 est en effet évaluée à 165 milliards d'euros, intérêts compris . Cette estimation repose sur le calcul des écarts de déficits en 2020 et en 2021 par rapport à ceux qui étaient anticipés à la fin de l'année 2019 68 ( * ) , et retraités du plan de relance, mais pas de l'activité partielle de longue durée 69 ( * ) .
Sans revenir sur la méthode de calcul et son montant- il y en a presque autant qu'il y a d'économistes et en aucun cas la dette covid n'est aujourd'hui close, il convient de relever que chaque modalité d'identification de la « dette covid » comprend des biais statistiques . Celle proposée par le Gouvernement par exemple ne tient pas compte des effets de long terme de la crise sanitaire sur l'économie française ; une alternative aurait pu constituer en un calcul du supplément de déficit généré chaque année jusqu'au retour de la France à sa trajectoire de croissance potentielle 70 ( * ) .
Les crédits de paiement inscrits sur le programme 369 correspondront à une part, par défaut fixée à 5,9 %, de la hausse des recettes fiscales due à la croissance par rapport à celles de 2020 (256 milliards d'euros). Par ailleurs, la formule de calcul pourra être modifiée au cours du temps , l'objectif initial étant d' amortir la « dette covid » d'ici 2042 . Si les recettes fiscales nettes sont en baisse par rapport à la prévision, alors la dotation au programme 369 diminue par rapport à l'échéancier prévisionnel, et inversement. Ainsi, les recettes fiscales en 2022 devraient encore augmenter de 5,2 milliards d'euros par rapport à la prévision transmise au mois de septembre dans le PLF, mais il n'y a aucune information à ce stade sur la conséquence de cette révision pour les crédits du programme 369 . Par ailleurs, si la révision de la croissance 2021 à près de 7 % ne manquera pas de créer des recettes supplémentaires, elle créera aussi de nouvelles dépenses, liées notamment aux dépenses énergétiques.
Les crédits du programme seront affectés à la Caisse de la dette publique (CDP), via une dotation au programme 732 du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » 71 ( * ) . Un contrat devra également être conclu entre l'État et la CDP pour détailler le circuit de remboursement et les montants en provenance de la CDP seront ensuite utilisés pour amortir les titres de dette arrivant à échéance.
La caisse de la dette publique
Établissement public national à caractère administratif créé par l'article 32 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, la CDP a pour principale mission d'exécuter toute opération concourant à la qualité de la signature de l'État. Elle peut ainsi intervenir sur le marché secondaire pour assurer la liquidité de la dette publique et amortir ses titres.
Sa création répondait au souhait de disposer d'un véhicule permettant d'affecter le produit des privatisations à la diminution de la dette. La dernière opération effectivement réalisée dans ce cadre a eu lieu en 2015, pour un montant de 0,8 milliard d'euros.
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires et des réponses au questionnaire du rapporteur spécial
2. Un isolement de la dette covid qui ne répond à aucune justification économique ou de crédibilité budgétaire
Le rapporteur spécial, s'appuyant sur les auditions conduites dans le cadre de son rapport d'information sur la syndication, reprend ici à son compte les propos d'une personne entendue dans ce cadre : il n'y a aucun argument économique ou budgétaire de nature à justifier l'isolement de la « dette covid », les recettes fiscales supplémentaires pourraient tout aussi bien servir à réduire le déficit budgétaire courant .
La CDP s'écarte ainsi de son schéma de fonctionnement habituel, puisqu' il ne s'agira pas dans le cadre du programme 369 de céder un actif pour rembourser une partie de la dette, mais d'ouvrir des crédits budgétaires pour les consacrer au remboursement de la dette . L'opération est donc nulle pour le stock de dette . Il n'y aurait eu d'effet réel sur le stock de la dette que si les crédits ouverts correspondaient effectivement à des économies sur d'autres postes de dépense. Même dans ce cas cependant, il n'aurait pas été nécessaire de créer ce programme : la diminution du déficit budgétaire résultant de l'économie aurait eu le même effet.
Le rapporteur spécial insiste sur le fait qu' il ne s'agit pas là d'un cantonnement de la dette covid : il n'y a pas création d'une « caisse » séparée chargée de la gestion de cette dette, il n'y a toujours bien qu'une seule dette de l'État. Cantonner la dette, en la « fragmentant », aurait d'ailleurs coûté plus cher en gestion à l'État, et donc au contribuable. Dans ses choix, le Gouvernement a au moins pris la peine de ne pas perturber la gestion de la dette, ce qui illustre par ailleurs le fait que la création de ce programme est avant tout et seulement une opération de communication, dénuée de tout effet budgétaire.
Outre son inutilité, cette opération, qui relève donc de l'effet d'annonce, pourrait même s'avérer contre-productive : le Gouvernement cherche-t-il à laisser entendre que la dette de l'État hors covid n'est pas amortie ? C'est bien évidemment faux : la France honore toujours ses engagements financiers et ses dettes, quel que soit le contexte dans lequel elles ont été contractées. Les titres arrivant à échéance sont amortis, sans qu'il y ait besoin d'un programme particulier pour en retracer la typologie .
Il faut par ailleurs souligner que les crédits ainsi ouverts sur le programme 369 ne financeront pas les titres émis pour la « dette covid », puisque c'est impossible . L'Agence France Trésor n'a pas émis de souches « spéciales covid » en 2020 et en 2021 qu'elle pourrait ensuite retracer : elle a simplement exécuté le programme de financement de la France, dont les émissions servent à la fois à financer le déficit (dont une part n'était pas liée à l'épidémie) et à refinancer les titres arrivés à échéance.
Enfin, la concrétisation même de cette opération de communication s'annonce difficile, puisqu'elle suppose que les Gouvernements successifs conservent ce programme. Les crédits de paiement ouverts en 2022 ne couvrent que 1,14 % des autorisations d'engagement.
Pour conclure, le rapporteur spécial tient à rappeler que tous les efforts du Gouvernement pour donner l'impression de traiter le « sujet de la dette » ne suffiront pas à masquer le fait que la dépense publique continue d'augmenter, même hors crise et hors relance , et que c'est bien cette absence d'efforts sur les dépenses ordinaires qui risque de peser sur la charge de la dette et sur la détérioration de l'endettement public à moyen et long terme.
* 67 Lois organique n° 2020-991 et ordinaire n° 2020-992 du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et l'autonomie.
* 68 La formule est donc la suivante : (Déficit constaté en 2020 - prévision du déficit 2020 en projet de loi de finances pour 2020) + (déficit révisé pour 2021 - prévision du déficit 2021 en projet de loi de finances pour 2021 = (178,1-93,1) + (172,2-92,2) = 165 milliards d'euros.
* 69 Les crédits dédiés à l'activité partielle de longue durée étaient portés par l'action 01 « Sauvegarde de l'emploi » du programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance ».
* 70 Une solution suggérée au rapporteur spécial lors des auditions conduites dans le cadre de son rapport d'information sur la syndication .
* 71 Les crédits ouverts sur le programme 369 alimentent le programme 732 du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », qui alimente en retour la Caisse de la dette publique.