B. DES RÈGLES D'URBANISME QUI NE PRENNENT PAS TOUJOURS SUFFISAMMENT EN CONSIDÉRATION LA RURALITÉ
Les dernières lois en matière d'urbanisme ont eu pour objectif principal la limitation de l'étalement urbain, passant notamment par un principe de « gestion économe de l'espace », en ce qui concerne les schémas de cohérence territoriaux (SCoT), et de « modération » de consommation de l'espace concernant les plans locaux d'urbanisme (PLU).
Ainsi, depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, les exigences des SCoT et des PLU en matière environnementale ont été fortement renforcées. Ces documents doivent désormais fixer dans leur projet d'aménagement et de développement durable (PADD) des objectifs relatifs à la protection des ressources naturelles et la préservation et la restauration des continuités écologiques. Concernant plus spécifiquement la consommation d'espace, les SCoT, à travers leur document d'orientation et de programmation, doivent fixer des objectifs chiffrés de limitation de cette consommation, éventuellement ventilés par secteurs géographiques. De même, les PLU sont tenus de présenter au sein de leur rapport de présentation une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et de justifier leur projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés par le SCoT. Leur PADD fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) est venue consolider les dispositions relatives à la lutte contre l'étalement urbain. Ainsi, SCoT et PLU comportent désormais une étude de la densification dans leurs rapports de présentation. En particulier, le rapport de présentation du PLU analyse la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Rappelons également que la loi ALUR a fortement restreint l'usage des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) dans les zones A (agricoles) et N (naturelles), en prévoyant qu'ils ne puissent être délimités qu'à titre exceptionnel.
Cet objectif de modération de consommation de l'espace est incontestablement nécessaire. Ainsi que l'ont rappelé les représentants de la Fédération nationale des Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) lors des auditions conduites par votre rapporteur, cet objectif a permis de réduire le rythme de l'artificialisation des sols qui, au cours des années 2008-2009, a atteint 90 000 hectares par an pour revenir à une surface de l'ordre de 50 000 hectares par an.
Néanmoins, l'interprétation souvent stricte de ces notions par les directions territoriales de l'État conduit à pénaliser particulièrement les communes rurales ou les communes de montagne, dans lesquelles les ouvertures à l'urbanisation et le nombre d'autorisations de construire délivré depuis plusieurs décennies sont déjà significativement bas. On en vient alors souvent, au nom des principes précités, à imposer à ces communes de limiter plus encore leurs possibilités de construire, réduisant parfois à néant toute perspective de développement.
Certes, pendant l'examen de la loi ALUR et dans les textes qui ont suivi, plusieurs assouplissements ont été adoptés avec le souci de ne pas étouffer complètement le développement du milieu rural. La loi ALUR a assoupli les possibilités de changement de destination dans les zones agricoles des PLU et a introduit une possibilité limitée d'extension des bâtiments - en dehors des STECAL. La loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, a de nouveau assoupli les possibilités d'extension. Enfin, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a procédé un nouvel assouplissement en autorisant les annexes.
Toutefois, le compte n'y est pas . D'une part, parce que les territoires ruraux ne sont pas tous couverts par des PLU : il faut donc bien aussi se préoccuper d'apporter des perspectives de développement aux communes soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) ou couvertes par des cartes communales. D'autre part, parce que, même quand le droit n'interdit pas toute construction, il continue à poser des contraintes parfois excessives. Ainsi en est-il des règles qui autorisent certes les constructions nécessaires à l'exploitation agricole, mais qui sont trop strictes pour permettre la diversification de l'activité, sans laquelle nombre d'exploitations ne pourront survivre. Le caractère conforme de certains avis des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est une autre illustration de ces rigidités.
Votre rapporteur est conscient de la nécessité de préserver l'espace agricole et forestier français, plus encore dans un contexte mondial de pénurie d'espaces cultivables. Pour autant, cette préservation doit pouvoir se concilier avec l'indispensable développement économique et démographique de territoires ruraux qui se meurent.
En outre, la réglementation sur les constructions nouvelles - applicable sur l'ensemble du territoire national - peut conduire à des situations ubuesques. Ainsi que l'a relevé lors de son audition au titre de représentant de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, M. André Bertrand, président de la chambre départementale d'agriculture (APCA) du Vaucluse, il est des situations où il est plus facile à un nouveau résident de s'implanter dans une commune rurale que pour un exploitant agricole retraité, qui a cédé sa ferme, de rester sur ses terres en aménageant certains locaux à usage agricole pour en faire son habitation principale.
Sur le terrain, le faible nombre de permis de construire dans les départements les plus ruraux illustre la situation de blocage que connaissent ces territoires. Ainsi, en moyenne, entre 2013 et 2015, sur les 280 217 permis de construire délivrés annuellement, le nombre de permis délivrés dans les départements les plus ruraux ne dépasse guère 1 600.
Permis de construire délivrés par départements (2013-2015)
|
Départements |
2013 |
2014 |
2015 |
Moyenne |
|
001 |
4142 |
3066 |
2470 |
3226 |
|
002 |
2227 |
1841 |
1741 |
1936 |
|
003 |
2120 |
1786 |
1695 |
1867 |
|
004 |
1265 |
1101 |
966 |
1111 |
|
005 |
1317 |
1086 |
1098 |
1167 |
|
006 |
2286 |
2120 |
2057 |
2154 |
|
007 |
2686 |
2387 |
2304 |
2459 |
|
008 |
1133 |
1025 |
950 |
1036 |
|
009 |
1153 |
920 |
1003 |
1025 |
|
010 |
1460 |
1288 |
1198 |
1315 |
|
011 |
2587 |
2201 |
1921 |
2236 |
|
012 |
2313 |
1946 |
1958 |
2072 |
|
013 |
5486 |
4720 |
4761 |
4989 |
|
014 |
4081 |
3564 |
3386 |
3677 |
|
015 |
1290 |
1144 |
1152 |
1195 |
|
016 |
2569 |
2183 |
2143 |
2298 |
|
017 |
6057 |
4952 |
4177 |
5062 |
|
018 |
1837 |
1500 |
1287 |
1541 |
|
019 |
1993 |
1487 |
1418 |
1633 |
|
021 |
2505 |
2243 |
2216 |
2321 |
|
022 |
5105 |
4437 |
4409 |
4650 |
|
023 |
1009 |
882 |
844 |
912 |
|
024 |
3796 |
3284 |
3013 |
3364 |
|
025 |
3268 |
2903 |
2810 |
2994 |
|
026 |
3466 |
3065 |
2509 |
3013 |
|
027 |
4023 |
3223 |
3165 |
3470 |
|
028 |
2094 |
1902 |
1716 |
1904 |
|
029 |
6035 |
5217 |
5431 |
5561 |
|
02A |
1396 |
1155 |
1149 |
1233 |
|
02B |
1315 |
1237 |
1094 |
1215 |
|
030 |
4309 |
3692 |
3306 |
3769 |
|
031 |
7013 |
6169 |
5668 |
6283 |
|
032 |
1751 |
1406 |
1285 |
1481 |
|
033 |
10563 |
8913 |
8841 |
9439 |
|
034 |
5600 |
4747 |
4549 |
4965 |
|
035 |
7127 |
6291 |
5706 |
6375 |
|
036 |
1261 |
1115 |
1057 |
1144 |
|
037 |
3078 |
2525 |
2528 |
2710 |
|
038 |
5673 |
5078 |
4459 |
5070 |
|
039 |
1811 |
1627 |
1608 |
1682 |
|
040 |
4239 |
3613 |
3730 |
3861 |
|
041 |
2050 |
1651 |
1700 |
1800 |
|
Départements |
2013 |
2014 |
2015 |
Moyenne |
|
042 |
3825 |
3058 |
2861 |
3248 |
|
043 |
1841 |
1559 |
1595 |
1665 |
|
044 |
9241 |
8161 |
8558 |
8653 |
|
045 |
3465 |
2826 |
2791 |
3027 |
|
046 |
1821 |
1620 |
1383 |
1608 |
|
047 |
2321 |
2107 |
1854 |
2094 |
|
048 |
869 |
661 |
727 |
752 |
|
049 |
4731 |
4049 |
3842 |
4207 |
|
050 |
4042 |
3327 |
3412 |
3594 |
|
051 |
2216 |
2094 |
1969 |
2093 |
|
052 |
876 |
718 |
711 |
768 |
|
053 |
2129 |
2035 |
1970 |
2045 |
|
054 |
2118 |
1824 |
1695 |
1879 |
|
055 |
922 |
760 |
670 |
784 |
|
056 |
6244 |
5378 |
5226 |
5616 |
|
057 |
3958 |
3249 |
3280 |
3496 |
|
058 |
1051 |
867 |
920 |
946 |
|
059 |
6777 |
5577 |
5300 |
5885 |
|
060 |
2894 |
2526 |
2468 |
2629 |
|
061 |
1786 |
1520 |
1476 |
1594 |
|
062 |
5801 |
4703 |
4622 |
5042 |
|
063 |
4070 |
3412 |
3476 |
3653 |
|
064 |
4565 |
3927 |
3812 |
4101 |
|
065 |
1677 |
1498 |
1376 |
1517 |
|
066 |
2799 |
2345 |
2456 |
2533 |
|
067 |
4282 |
4155 |
4057 |
4165 |
|
068 |
3085 |
2679 |
2688 |
2817 |
|
069 |
4708 |
3995 |
3423 |
4042 |
|
070 |
1589 |
1369 |
1376 |
1445 |
|
071 |
3164 |
2760 |
2687 |
2870 |
|
072 |
3288 |
2657 |
2664 |
2870 |
|
073 |
2693 |
2491 |
2178 |
2454 |
|
074 |
4413 |
3993 |
3909 |
4105 |
|
075 |
715 |
793 |
846 |
785 |
|
076 |
5402 |
4897 |
4739 |
5013 |
|
077 |
3796 |
3673 |
3931 |
3800 |
|
078 |
3053 |
2830 |
2782 |
2888 |
|
079 |
2528 |
2130 |
2039 |
2232 |
|
080 |
2736 |
2194 |
2314 |
2415 |
|
081 |
2802 |
2298 |
2158 |
2419 |
|
082 |
1897 |
1634 |
1364 |
1632 |
|
083 |
5252 |
4887 |
4951 |
5030 |
|
084 |
3099 |
2829 |
2588 |
2839 |
|
085 |
7452 |
6261 |
6530 |
6748 |
|
086 |
2979 |
2369 |
2319 |
2556 |
|
087 |
1861 |
1732 |
1677 |
1757 |
|
088 |
2283 |
1840 |
1694 |
1939 |
|
Départements |
2013 |
2014 |
2015 |
Moyenne |
|
089 |
1684 |
1252 |
1179 |
1372 |
|
090 |
557 |
455 |
421 |
478 |
|
091 |
2632 |
2372 |
1976 |
2327 |
|
092 |
1294 |
1218 |
1329 |
1280 |
|
093 |
1479 |
1382 |
1374 |
1412 |
|
094 |
1296 |
1239 |
1239 |
1258 |
|
095 |
1906 |
1635 |
1501 |
1681 |
|
971 |
2306 |
2256 |
1893 |
2152 |
|
972 |
1696 |
1402 |
1331 |
1476 |
|
973 |
539 |
376 |
332 |
416 |
|
974 |
4321 |
3924 |
3956 |
4067 |
|
976 |
958 |
793 |
743 |
831 |
|
TOTAL |
312 273 |
269 263 |
259 116 |
280 217 |
Source : ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer ; base Sitadel.