CHAPITRE IX
LES PÔLES
D'ÉQUILIBRE ET DE COORDINATION
TERRITORIAUX
Article 45
quinquies
(art. L. 5741-1, L. 5741-1-1 [nouveaux] du code
général
des collectivités territoriales)
Pôle
d'équilibre et de coordination territorial
Inséré par l'adoption, en séance publique par le Sénat, d'un amendement de notre collègue Jean-Jacques Filleul au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, l'article 45 quinquies crée un nouveau dispositif, intitulé pôle rural d'aménagement et de coopération . Destiné aux zones rurales, ce dispositif a pour objet de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre des zones rurales d'organiser leur coopération .
1 - Le dispositif voté par le Sénat
Les pôles ruraux d'aménagement et de coopération sont des structures de coopération entre établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, destinées spécifiquement aux zones rurales . Ces pôles seraient ainsi le pendant des métropoles. L'idée est de créer une dynamique dans ces territoires , équivalente à celle que va permettre le projet de loi pour les espaces urbains.
Le pôle prend la forme d'un syndicat mixte ouvert , mais il ne rassemble pourtant que des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il est également prévu qu'un syndicat mixte répondant aux critères de ce nouveau pôle peut se constituer en pôle rural par simple décision de son organe délibérant.
Cette structure élabore un projet de territoire , auquel les habitants de la zone couverte sont associés ; il peut également élaborer un schéma de cohérence territoriale ou coordonner les schémas de cohérence territoriale de son territoire. Des mutualisations de moyens peuvent être également conduites via cette structure.
Enfin, les pôles ruraux sont représentés à la conférence territoriale de l'action publique .
2 - Un dispositif substantiellement modifié par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications importantes à cet article ; outre le changement de nom de ces pôles en « pôles d'équilibre et de coordination territorial », qui résulte d'un amendement du Gouvernement, le dispositif a été complété par deux types de dispositions : d'une part, des dispositions précisent les modalités de fonctionnement des pôles , qu'il s'agisse des outils mis à dispositions des pôles comme des règles de représentation des établissements publics de coopération intercommunale au sein de ces pôles. D'autre part, l'Assemblée nationale a précisé les règles pour créer un pôle d'équilibre, à partir d'une structure existante, syndicat mixte ou « pays ». Dans ce dernier cas, les pays ont d'ailleurs vocation à se transformer en pôle d'équilibre.
En premier lieu, si l'Assemblée nationale maintient la définition du pôle qui est orienté vers des actions de nature essentiellement économique, il est précisé que l'ensemble doit désormais être d'un seul tenant, sans enclave . Par ailleurs, aucun établissement public de coopération intercommunale ne peut être membre de plus d'un pôle. Le nouveau dispositif donne aux pôles d'équilibres la forme de syndicats mixtes fermés .
En ce qui concerne les modalités de fonctionnement de ces pôles, rappelons que le Sénat avait créé le projet de territoire , auquel la population du territoire serait associée. L'Assemblée nationale conserve cet outil mais impose qu'il soit élaboré dans les dix-huit mois suivant la mise en place du pôle d'équilibre ; il doit être en outre révisé dans les dix-huit mois suivant le renouvellement général des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.
Les députés ont précisé que par conventions, les établissements publics de coopération intercommunale peuvent déléguer au pôle des missions précédemment exercés par eux.
Les députés ont également prévu la possibilité pour les pôles d'équilibre et les établissements publics de coopération intercommunale qui le composent de se doter de services unifiés , dans les conditions de l'article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit le détail des conventions passées pour exercer une compétence déléguée.
Enfin, alors que dans la rédaction votée par le Sénat, le pôle rural ne disposait que de la possibilité d'élaborer ou de coordonner les schémas d'organisation territoriale, il appartiendrait, dans la rédaction retenue par les députés, au pôle d'équilibre d'élaborer, modifier et réviser le schéma de cohérence territoriale .
En second lieu, le dispositif voté par les députés précise aussi les conditions dans lesquelles des structures existantes, syndicats mixtes ou pays, - institués par l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire qui a été ensuite abrogé par l'article 51 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010- répondant à la définition du pôle d'équilibre peuvent se transformer en de tels pôles. Mais alors que le Sénat en avait fait des structures dépendant de la seule volonté des établissements publics de coopération intercommunale concernés, le dispositif voté par l'Assemblée nationale rend plus facile la constitution des pôles d'équilibre pour les syndicats mixtes et impose la transformation des pays existants en pôles d'équilibre.
Pour les syndicats mixtes, la transformation se fait sur proposition du conseil syndical, et la décision est votée à une majorité qualifiée des deux tiers des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale représentant au moins la moitié de la population, ou la moitié des organes délibérants représentant au moins les deux tiers de la population.
L'Assemblée nationale a également prévu la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale qui composent un pôle d'équilibre de fusionner , lorsque le pôle d'équilibre exerce en réalité les compétences obligatoires d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes : il incombe à l'organe délibérant du pôle de proposer aux établissements publics de coopération intercommunale de fusionner, dans les conditions de droit commun de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, pour former un établissement public de coopération intercommunale appelé à se substituer dans les droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que dans ceux du pôle.
Enfin, les députés ont supprimé la représentation des pôles d'équilibre au sein de la conférence territoriale de l'action publique pour la double raison qu'actuellement aucun pôle d'équilibre n'a été constitué et que les établissements publics de coopération intercommunale seront représentés au sein de la conférence territoriale de l'action publique.
3 - La position de votre commission : un retour à l'esprit du texte initial
Votre rapporteur observe tout d'abord que le dispositif voté par le Sénat s'inscrivait dans une logique de mise à disposition pour les territoires ruraux d'un instrument très souple, les établissements publics de coopération intercommunale pouvant ou non se l'approprier. Le système mis en place par l'Assemblée nationale est quant à lui plus directif.
À l'initiative de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, un amendement réécrivant substantiellement l'article 45 quinquies a été adopté par votre commission.
Cet article réintroduit le terme « rural », en dénommant le nouveau dispositif « pôle rural d'équilibre et de solidarité territorial ».
Surtout, une plus grande liberté est laissée aux différents acteurs dans les territoires.
En premier lieu, ceux-ci peuvent se constituer en syndicats mixtes ouverts ou fermés, incluant ainsi le département, par exemple. La transformation d'un syndicat mixte en pôle requiert l'unanimité de ses membres, et la mention selon laquelle il est possible de fusionner des établissements publics de coopération intercommunale composant le pôle lorsque ce pôle exerce les compétences d'une communauté d'agglomération est également supprimée. Enfin, précisons que la prise de compétence en matière d'élaboration, de révision et de modification du schéma de cohérence territoriale est à nouveau facultative.
En second lieu, les règles de gouvernance sont également simplifiées et précisées : la composition du conseil de développement est simplifiée, dans la mesure où la présence des représentants des activités scientifiques et éducatives est supprimée. Le fonctionnement de la conférence de maire est précisé : elle devra se réunir au moins une fois par an. Le rapport sur « l'intégration fonctionnelle et les perspectives de mutualisation des services » est également supprimé. Enfin, le pôle doit élaborer son projet de territoire dans les douze mois suivant sa création.
Remarquons que l'Assemblée nationale a supprimé la participation des pôles d'équilibre à la conférence territoriale d'action publique , dans la mesure où les établissements publics de coopération intercommunale y seront déjà représentés. Cette suppression a été maintenue.
Votre commission a adopté l'article 45 quinquies ainsi modifié .
Article 45 sexies
(supprimé)
(art. L. 5741-2 [nouveau] du code général
des collectivités territoriales)
Possibilité pour les
établissements publics de coopération intercommunale
membres
d'associations de pays de se constituer en pôle d'équilibre
et
de coordination territorial
L'article 45 sexies a été introduit lors de l'examen du texte en séance publique par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Frédérique Espagnac. Il s'agit de transformer spécifiquement le pays « Pays basque » en pôle rural d'aménagement et de coopération.
Notons que le pays « Pays basque » est constitué sous la forme juridique d'une association depuis 1995 ; le pays rassemble deux communautés d'agglomération et huit communautés de communes soit 158 communes et 290 000 habitants.
Comme l'a souligné le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, cet article accorde des compétences à ce pôle qui ne relèvent pas du bloc communal , comme le développement agricole par exemple. Surtout, la région et le département peuvent adhérer à ce pôle , alors même que les pôles d'équilibre sont des syndicats mixtes fermés , c'est-à-dire n'admettant que des établissements publics de coopération intercommunale et des communes.
Le rapporteur de l'Assemblée nationale a observé que cet article, en imposant la création d'un pôle d'équilibre allait à l'encontre de l'esprit du texte, qui en fait plutôt une décision libre des élus ; surtout, il a souligné le risque d'inconstitutionnalité présenté par cet article , dans la mesure où cette disposition vise à remplacer d'autorité une association, ce qui pourrait aller à l'encontre du principe de liberté d'association.
L'Assemblée nationale a donc adopté un article beaucoup plus général, prévoyant simplement la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale membres d'un pays constitués sous la forme d'associations de se transformer en pôles d'équilibre et de coordination territoriaux .
Il n'est donc plus fait référence à l'association de pays « Pays basque ».
Votre rapporteur estime cependant que cet article n'apporte aucun élément novateur par rapport aux dispositions de l'article 45 quinquies : il ne permet pas à une association de pays en tant que tel de se constituer en pôle, mais permet aux seules établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre membres de le faire. Au demeurant, beaucoup de pays, constitués en associations évoluent vers la forme juridique des syndicats.
Dès lors, cet article ne présente plus d'utilité.
Aussi, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a supprimé l'article 45 sexies .