LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
En deuxième délibération, l'Assemblée nationale a majoré de 2.301.300 euros (en autorisations d'engagement et crédits de paiement) les crédits de la présente mission, à titre non reconductible.
Ces crédits seront imputés de la façon suivante :
- 1.796.500 euros sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » ;
- 412.500 euros sur le programme « Politique de la ville » ;
- 79.300 euros sur le programme « Aide à l'accès au logement » ;
- 13.000 euros sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En deuxième délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a minoré de 8.817.014 euros en autorisations d'engagement et de 7.469.749 euros en crédits de paiement les crédits de la présente mission :
- elle a majoré de 120.000 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement le programme « Politique de la ville » sur l'action 01 « Prévention et développement social » ;
- elle a minoré de 8.937.014 euros en autorisations d'engagement et de 7.589.749 euros en crédits de paiement les crédits de la présente mission afin de permettre le financement des mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'agriculture et de l'Outre-mer.
Il convient de souligner que cette minoration est répartie de la façon suivante :
- 5.214.967 euros en autorisations d'engagement et 4 006 469 euros en crédits de paiement sur le programme 147 « Politique de la ville » ;
- 3.722.047 euros en autorisations d'engagement et 3.583.280 euros en crédits de paiement sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 10 novembre 2009, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, secrétaire, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement ».
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé les « turbulences » traversées par la mission « Ville et logement » en 2009 et annoncé que cette tendance doit se poursuivre en 2010.
Dans la loi de finances pour 2009, l'architecture de la mission budgétaire « Ville et logement » a connu d'importantes modifications du fait de l'intégration d'un nouveau programme intitulé « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et de la fusion de deux programmes au sein du programme « Politique de la ville ». La mission budgétaire gardait cependant sa cohérence et son statut de mission ministérielle.
Les changements intervenus en juin 2009 dans les structures gouvernementales ont cependant conduit à un éclatement de la mission qui risque de n'être profitable ni à l'efficacité ni à la revalorisation de cette politique publique.
En outre, s'agissant de la politique du logement et de la politique de la ville, les annonces, nombreuses, contrastent avec les retards dans la mise en oeuvre effective des mesures votées. M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a cité, à titre d'exemple, le prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, dit taxe sur les « dodus dormants », pour lequel le décret d'application n'a toujours pas été publié.
Il a ensuite expliqué que, depuis 2009 et jusqu'en 2011, en application de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le financement de pans entiers de la politique du logement et de la ville a été transféré à la charge du « 1 % logement ». La contribution du « 1 % logement » se substitue ainsi à la subvention de l'Etat au titre des interventions de l'agence nationale de l'habitat (ANAH), pour l'amélioration du parc privé, à hauteur de 480 millions d'euros.
Il a précisé que, pour les années 2009 à 2011, le « 1 % logement » doit aussi réserver une enveloppe de 770 millions d'euros par an pour le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU).
Enfin, le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) durant les mêmes années donnera lieu au versement de 150 millions d'euros à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) par le « 1 % logement ».
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a déploré, en ce qui concerne l'ANAH, la brutalité du changement de son mode de financement, ce qui a mis en péril sa situation financière à la fin de l'année 2008. L'Agence a dû, faute de trésorerie, clôturer l'exercice avec plus d'un mois d'avance et conclure, avec l'Agence France Trésor (AFT) et l'appui des ministères de tutelle, une convention d'avance de trésorerie d'un montant maximum de 240 millions d'euros pour l'année 2009, en attente des versements au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Il a expliqué que l'Etat, en transférant à l'ANAH sa compétence en matière de résorption de l'habitat insalubre, a, dans le même temps, transféré un reliquat de « dettes » de 50 millions d'euros qui s'ajouteront au montant des engagements restant à couvrir à la fin de l'année 2009, soit environ 1 milliard d'euros.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a constaté que, compte tenu de l'arrivée du PNRU dans une phase active de réalisation des opérations prévues dans les conventions, il faudra prévoir en 2011 des ressources annuelles de l'ordre de 1 600 millions d'euros, largement supérieures à la contribution annuelle imposée au « 1 % logement », soit 770 millions d'euros, alors que la trésorerie de l'ANRU sera définitivement asséchée dès 2010.
Il a souligné que le système mis en place aboutit au remplacement, pour les ressources de la PEEC, des emplois de fonds de type « prêts » par des emplois de type « subventions » et donc à une réduction progressive de la ressource, hors collecte annuelle. En conséquence, l'année 2010 doit impérativement être mise à profit pour élaborer un schéma durable de financement des interventions de l'ANRU et de l'ANAH.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a regretté que la mission « Ville et logement » soit marquée par des sous-budgétisations répétées et inquiétantes par leur ampleur, touchant principalement le programme 177 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et le programme 109 « aide à l'accès au logement ».
Il a constaté en définitive que les crédits du plan de relance ont permis d'assurer l'équilibre de la mission en 2009, ajoutant que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, la mission « plan de relance » prévoit d'ouvrir des crédits supplémentaires afin de couvrir par des crédits de paiement les autorisations d'engagement ouvertes en 2009.
Il a ensuite décrit les quatre programmes de la mission.
Sur le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », consacré pour l'essentiel à la gestion et au développement des moyens de l'accueil d'hébergement généraliste, il a mesuré l'écart entre le montant des crédits consommés en 2008 et celui des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, qui fait apparaître, à structure constante, des sous-budgétisations importantes, estimées au moins à 131 millions d'euros, soit 12 % du montant total des crédits.
Il a souligné le caractère peu réaliste de prévisions de dépenses en baisse, compte tenu de l'augmentation inéluctable des dépenses du fait de la crise économique et sociale, de l'accroissement des frais de fonctionnement correspondant aux nouvelles places d'hébergement créées et, enfin, des engagements pris pour l'humanisation des centres d'hébergement d'urgence.
S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » qui regroupe l'ensemble des aides à la personne, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que la progression des aides personnelles au logement (ALS et APL) pour l'année 2010, devrait atteindre 4,6 % par rapport à 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros. Cette hausse résulte d'abord de l'impact de la crise économique et financière. Dans ces conditions et malgré l'augmentation prévue de 423 millions d'euros de la contribution budgétaire de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), les reports de charge accumulés depuis 2007 ne pourront pas être résorbés. Ils vont même s'accroître dans des proportions importantes.
Puis, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a évoqué le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » regroupant les aides à la pierre ainsi que les dépenses de soutien pour l'ensemble de la mission. S'agissant des moyens de fonctionnement du droit au logement opposable, inscrits à ce programme, il a constaté une augmentation des crédits permettant le financement du recours aux prestataires externes. Cependant, le projet de budget ne tient pas compte des risques liés au contentieux propre au droit au logement opposable dans l'évaluation de la dotation pour frais de contentieux.
Il a fait état du dépassement de 130 millions d'euros des autorisations d'engagement pour les aides à la pierre portant sur les logements locatifs sociaux par rapport au plafond prévu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011. Ce surplus a été décidé par le Gouvernement pour accroître l'offre de logements, en particulier sociaux.
Il a relevé que la dépense fiscale rattachée au programme s'élève à plus de 11 milliards d'euros, en progression de 8 % par rapport à 2009, observant notamment la progression du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt (1,5 milliard pour 2010) et du prêt à taux zéro dont le montant est doublé en 2009 et 2010 (900 millions d'euros). Il a indiqué que le coût du dispositif « Scellier » sera encore limité en 2010 (60 millions d'euros) mais qu'il est estimé à plus de 2 milliards d'euros au total par génération de prêt (soit 50 000 prêts annuels).
Enfin, en ce qui concerne le programme 147 « Politique de la ville », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a noté que, pour 2010, les moyens d'intervention budgétaires sont limités mais stabilisés à 721 millions d'euros en autorisations d'engagement et 708 millions d'euros en crédits de paiement, dont plus du tiers est consacré aux dotations de compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU).
Les moyens financiers mis à la disposition de l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) sont en baisse en raison du transfert du financement du service civil volontaire, de la réforme de ses structures régionales et de réajustements internes en fonction des résultats de l'exécution budgétaire, en particulier pour les moyens de financement des « adultes-relais ».
Un débat s'est ouvert.
M. François Trucy a regretté que l'organisation des débats et de l'ordre du jour du Sénat ne permette pas aux sénateurs de suivre avec l'attention qu'elles méritent toutes les présentations des rapporteurs spéciaux. Il s'est dit inquiet de l'avenir de l'ANAH, qui joue un rôle important dans la rénovation des centres-villes et a souhaité que soit précisée la distinction entre son action et celle de l'ANRU.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a exposé les périmètres d'intervention des deux agences en les distinguant. Il a mis en évidence les différences de modes de fonctionnement, soulignant, dans le cas du PNRQAD, que l'action directe de l'ANAH auprès des particuliers pourra poser des difficultés de maîtrise du coût des interventions. En tout état de cause, pour chacune des agences, 2010 sera une année décisive au cours de laquelle un financement pérenne doit être trouvé.
M. Gérard Miquel a exprimé la crainte que l'Etat soit tenté de « reprendre la main » sur les délégations d'attribution des aides à la pierre consenties aux collectivités territoriales.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a précisé qu'aucune intention de cette sorte n'a été portée à sa connaissance. Toutefois, l'Etat, du fait de la réduction de ses moyens, peut être tenté de modifier des règles de fonctionnement qui ne lui sont pas toujours favorables. Il a évoqué à cet égard la récupération en cours par l'Etat des contingents préfectoraux de logements sociaux.
Mme Fabienne Keller a fait part de son inquiétude quant à l'avenir de l'ANRU et la pérennité de son financement.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est dit persuadé que l'Etat assumera en tout état de cause les engagements pris dans le cadre du PNRU.
Il a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de poser la question de la suppression du comité de suivi et d'évaluation de l'ANRU, qui ne s'impose plus dès lors que les règles du jeu sont désormais clairement établies et dont l'activité a été réduite en 2008. Il a proposé en conséquence de supprimer les crédits destinés aux frais de fonctionnement de ce comité, à hauteur de 300 000 euros et de les utiliser pour ajuster les dotations de l'aide alimentaire.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a présenté ensuite deux amendements portant articles additionnels après l'article 63, afin :
- de préciser que l'Etat fait figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général annexé au projet de loi de règlement ;
- de proroger jusqu'au 31 décembre 2011 la règle selon laquelle les deux tiers du montant des sommes collectées l'année précédente, au titre de la PEEC, par les collecteurs non associés de l'UESL -c'est-à-dire essentiellement des organismes HLM et SEM- seront reversées aux collecteurs associés de l'UESL pour financer le concours « 1 % relance ».
A l'issue de ces débats, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés. Elle a par ailleurs adopté les deux amendements portant articles additionnels après l'article 63 proposés par le rapporteur spécial.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications de l'Assemblée nationale.