Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

C. DES INCERTITUDES FINANCIÈRES MAJEURES

1. L'équilibre fragile des deux principaux opérateurs

a) l'Agence nationale de l'habitat (ANAH)

Le 18 novembre 2008, l'ANAH a décidé, avec plus d'un mois d'avance , la fin de prise en charge des dépenses pour l'année en cours. Elle a ainsi clos l'exercice 2008 avec une trésorerie réduite à 15,7 millions d'euros représentant 8 jours de dépenses.

Pour être en mesure de reprendre les paiements aux propriétaires dès les premiers jours de janvier 2009, elle a ensuite conclu, avec l'Agence France Trésor (AFT) et l'appui des ministères de tutelle, une convention d'avance de trésorerie d'un montant maximum de 240 millions d'euros pour l'année 2009 en attente des versements au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) ^{13 ( * )} .

Ces deux évènements illustrent la brutalité avec laquelle s'est appliquée la réforme du financement de l'Agence résultant de la loi de mobilisation pour le logement ^{14 ( * )} , les versements des dotations de l'Etat ayant été arrêtés avant que ne soient définitivement détaillées les modalités des nouvelles contributions en provenance d'« Action logement ».

A compter de 2009 et pour trois ans , en effet, à la subvention de l'Etat au titre des interventions de l'ANAH, se substitue la contribution d'« Action logement » pour l'amélioration du parc privé, à hauteur de 480 millions d'euros .

Le financement de l'Etat est désormais limité à une subvention pour charge de service public , dont le montant a été minoré de la masse salariale correspondant à 20 emplois, transférés du plafond d'emploi de l'opérateur à celui du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ». Cette subvention passe de 5,959 millions d'euros à 4,215 millions d'euros dans le projet de budget 2010. Elle reste très inférieure au montant des dépenses de fonctionnement de l'opérateur qui s'établissent à 21 millions d'euros.

La dernière source de financement de l'ANAH est constituée par le produit de la taxe sur les logements vacants (TLV) . Son produit pour l'ANAH est estimé pour 2010 à 18 millions d'euros .

L'article 51 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, codifié à l'article 232 du code général des impôts, a créé la taxe sur les logements vacants (TLV), afin d'inciter les propriétaires de logements laissés volontairement inoccupés depuis au moins 2 ans et situés dans des zones où la demande de logements est particulièrement forte à remettre ceux-ci sur le marché locatif.

La TLV s'applique aux logements vacants situés dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes. Sont exclus de la TLV : le parc locatif social, les résidences secondaires, les locaux dont la mise en état d'habitation nécessiterait des travaux importants, les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneurs ou ceux qui ont été occupés plus de 30 jours consécutifs au cours de l'une des deux années de référence.

La base de la TLV est la même que celle de la taxe d'habitation. Le taux d'imposition varie en fonction de la durée de vacance du bien : 10% la première année d'imposition, 12,5% la deuxième et 15% à partir de la troisième.

Les locaux vacants sont recensés au cours de l'année d'imposition par les services des impôts à partir du fichier de la taxe d'habitation (TH). La taxe, établie par voie de rôle, est recouvrée par les comptables du Trésor dans les mêmes conditions que la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ce changement radical de mode de financement intervient dans un contexte particulier . La loi de mobilisation pour le logement a étendu l'action de l'Agence à la lutte contre l'habitat indigne et à l'amélioration des structures d'hébergement. En plus de ses missions de requalification d'immeubles, l'ANAH pourra ainsi contribuer à des opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI). Cette activité doit se développer, au-delà des modalités d'interventions traditionnelles de l'Agence, dans le cadre du PNRQAD et du nouveau dispositif de fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé institué par la loi du 25 mars 2009.

Toutefois, dans le cadre du transfert de ces compétences (Maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale insalubrité, RHI et humanisation des structures), l'Etat devrait apporter également à l'Agence les engagements qu'il a antérieurement contractés, soit un montant de « dettes » dépassant 50 millions d'euros ^{15 ( * )} .

Ces engagements s'ajouteront au montant de ceux qui restent à couvrir à la fin de l'année 2009, soit environ 1 milliard d'euros .

De manière générale, la fixation des capacités annuelles d'engagement de l'ANAH pour 2010 devra impérativement tenir compte des engagements déjà souscrits et de leur soutenabilité financière pour les 3 prochaines années , sachant que l'Agence continuera en 2010 (à hauteur de 67 millions d'euros), comme en 2009, de bénéficier de l'apport de crédits de paiement en provenance du Plan de relance . Selon l'Agence, ses moyens d'intervention globaux, hors plan de relance, seront en diminution de 3 % en 2010 ce qui l'amènera à puiser assez largement dans les ressources de son fonds de roulement.

Le tableau ci-après récapitule les crédits disponibles pour la période 2000 à 2008 et les prévisions pour 2009 et 2010.

Moyens d'engagement disponibles de l'ANAH

(en millions d'euros)

	Total des moyens d'engagement disponibles ou prévus	dont AE engagées les années antérieures et redevenues disponibles	dont taxe sur les logements vacants
2000*	474,5	146,8	10,7
2001*	415,5	134,4	11,8
2002	456,2	40,0	12,2
2003	415,1	87,0	23,6
2004	418,1	77,3	21,0
2005	453,8	39,6	21,8
2006**	510,4	28,3	19,7
2007**	594,4	87,0	20,0
2008**	546,9	30,0	17,4
2009 (prévision)	592,0	0	17,5
2010 (prévision)	577,0	0	18,0

*les montants disponibles, de 2000 à 2001, sont destinés aux seuls propriétaires bailleurs (PB), puis à partir de 2002 aux propriétaires bailleurs et occupants (PO).

**pour 2006, 2007 et 2008 le montant inclut les reports des autorisations d'engagement non consommées des délégataires.

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2010

L'ANAH devrait trouver sans trop de difficultés les moyens d'adapter les outils de prévision et de planification d'activité à la nouvelle donne de son financement.

Celle-ci pose cependant la question d'une modification ultérieure du statut de l'Agence, établissement public administratif , pour un statut plus adapté à ses nouveaux besoins en termes de gestion comptable et financière.

Plus inquiétantes sont les éventuelles conséquences du resserrement des marges budgétaires de l'Agence et du rétrécissement de son horizon financier, limité désormais à l'échéance 2011 des versements de l'UESL. Elle pourrait être amenée, en effet, à sanctuariser les dépenses résultant des compétences exercées au nom de l'Etat et parallèlement à limiter les engagements pris à l'égard des collectivités territoriales dans le cadre des conventions de gestion des délégations de compétence, qui permettent aux collectivités publiques qui le désirent de conduire la politique d'attribution des subventions sur leur territoire.

Cette question des partenariats financiers noués entre l'Agence et les collectivités territoriales  devra être précisée au cours de l'élaboration du contrat d'objectifs Etat/ANAH pour la période 2010-2012 .

b) L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

La participation de l'Etat au PNRU, à travers la subvention versée à l'ANRU, avait été successivement portée de 2,5 milliards d'euros pour la période 2004-2008 par la loi « fondatrice » du 1 ^er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine à 6 milliards d'euros pour la période 2004-2013 par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement.

La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement a doublé l'ampleur des moyens financiers consacrés à la mise en oeuvre du PNRU entre 2004 et 2013 en les portant à 12 milliards d'euros . Mais elle a aussi transféré temporairement sur la participation des employeurs à l'effort de construction la part de financement qui incombait à l'Etat.

Pour les années 2009 à 2011, l'UESL doit donc réserver une enveloppe de 770 millions d'euros par an pour le financement du PNRU auxquels s'ajoutent la contribution de la CGLLS pour 30 millions d'euros et de la Caisse des dépôts et consignations pour 25 millions d'euros.

Au titre du plan de relance , et pour l'année 2009, l'Etat a accordé à l'Agence des autorisations d'engagement à hauteur de 350 millions d'euros. Il apportera, en 2010, un financement complémentaire (20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2 millions d'euros en crédits de paiement) pour le financement d'opérations sur les collèges dégradés dans le périmètre d'intervention de l'Agence.

Le financement du PNRQAD entre 2009 et 2011 donnera lieu, pour sa part, au versement de 150 millions d'euros à l'ANRU par l'UESL soit 10 millions d'euros en 2009, 45 millions d'euros en 2010 et 95 millions d'euros en 2011.

Le Programme national de requalification des quartiers anciens (PNRQAD)

Créé par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions, le PNRQAD cible à la fois les quartiers anciens dégradés présentant des caractéristiques d'une concentration élevée d'habitat indigne avec une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile et les quartiers anciens dégradés dans lesquels il est constaté une vacance élevée malgré un marché immobilier tendu.

Pour la période 2009-2016, il prévoit la réhabilitation de 60 000 logements privés, dont au moins 20 000 devant faire l'objet d'un conventionnement, et la production de 25 000 logements locatifs sociaux et 5 000 places d'hébergement ou logements de transition.

Ce programme fait l'objet d'une première phase entre 2009 et 2011 qui vise à entamer la requalification d'une vingtaine de quartiers. Un budget de 380 millions d'euros lui sera consacré :

150 millions d'euros de l'ANRU ;

150 millions d'euros de l'ANAH ;

80 millions d'euros d'aides à la pierre sur le budget du Ministère du logement.

Le 13 mai 2009, la ministre du logement a lancé un appel à candidature précisant les critères d'éligibilité au PNRQAD. Par ailleurs, en application de la loi du 25 mars 2009, le décret n° 2009-720 du 17 juin 2009 crée une commission qui sera chargée de sélectionner les quartiers qui bénéficieront du PNRQAD. Les collectivités souhaitant s'inscrire dans la première phase du PNRQAD avaient ainsi jusqu'au 30 juillet 2009 pour présenter un dossier de candidature. La commission doit ensuite se réunir au mois d'octobre pour émettre un avis sur la recevabilité des projets, le périmètre et le volume des interventions proposées. La liste des quartiers retenus fera l'objet d'un décret du ministre en charge du logement.

Les collectivités retenues entreront ensuite dans une phase d'approfondissement de leur projet, qui débouchera sur une contractualisation avec l'ANRU, qui coordonne la démarche en « guichet unique », en articulation avec les aides de l'ANAH à la réhabilitation du parc privé et celles du ministère du logement.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Compte tenu de son poids modeste et du délai nécessaire à sa mise en place, le PNRQAD ne constitue pas encore un sujet d'inquiétude pour l'équilibre financier de l'ANRU .

Il n'en est pas de même pour le PNRU , à propos duquel votre rapporteur spécial a souligné depuis plusieurs années que l'Agence sera dans l'incapacité d'en assurer la charge à compter de la fin 2010, sans une remise à plat de son financement.

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) arrive, en effet, dans une phase active de réalisation des opérations prévues dans les conventions.

Etat d'avancement du PNRU

Au 1er septembre 2009, 375 projets ont été approuvés par le comité d'engagement (335 conventions signées), représentant 474 quartiers (196 prioritaires), 3,21 millions d'habitants et un montant d'investissement de 39,8 milliards d'euros, dont 10,9 milliards d'euros de subventions de l'ANRU.

Ces projets validés en comité d'engagement comprennent la construction de 122.391 logements sociaux, 292.654 réhabilitations, 126.582 déconstructions, 309.429 résidentialisations, mais aussi le financement d'aménagements, d'équipements, de requalification d'habitat privé dégradé, de changement d'usage, de l'ingénierie.

L'augmentation du volume de ses interventions (784,8 millions d'euros en 2009 contre 415,2 millions en 2008) est la traduction concrète des conventions que l'ANRU a approuvées. Il continuera à augmenter dans les années à venir du fait du décalage entre les engagements pris (10,9 milliards d'euros) et les paiements qui sont fonction de la réalisation des conventions signées.

Dans son rapport financier 2008, l'Agence faisait état dès 2011 d'un besoin de trésorerie, évalué en globalisant les ressources du PNRU et du PNRQAD ^{16 ( * )} , supérieur de 140 millions d'euros aux ressources prévues par la loi de mobilisation pour le logement . Elle notait qu'au-delà de 2011, des ressources annuelles de l'ordre de 1.300 millions d'euros sont à prévoir. Votre rapporteur spécial avait cependant douté du réalisme d'un calendrier qui semblait ne pas prendre suffisamment en compte le démarrage rapide désormais des réalisations.

(en millions d'euros)

Source : ANRU

Les rythmes de décaissement enregistrés au cours du premier semestre 2009 ont amené l'ANRU à réviser ses prévisions dans le sens d'un resserrement accru sur la période 2010-2014 .

Estimation des décaissements (en millions d'euros)

	au 31/12/2008	au 01/10/2009
2008	619	619	0%
2009	1231	1020	- 17%
2010	1269	1391	+ 10%
2011	1282	1591	+ 24%

Source : ANRU

(en millions d'euros)

Source : ANRU

2. Une échéance 2011 à préparer

a) Le répit du plan de relance

Le plan de relance a offert en 2009 un répit bienvenu aux deux opérateurs principaux de la mission « Ville et logement ».

En ce qui concerne la rénovation urbaine, les 200 millions d'euros apportés en crédits de paiements ont permis de doubler les avances aux maîtres d'ouvrage, et 350 millions d'euros supplémentaires ont été alloués pour financer des surcoûts, des opérations nouvelles et de l'ingénierie. Ces crédits supplémentaires permettront de financer plus de 4 milliards d'euros de travaux dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Le ministère du plan de relance affiche des objectifs ambitieux en termes de réalisations physiques : 12.000 constructions de logements sociaux ; 23.000 réhabilitations, 20.000 résidentialisations, 160 opérations d'aménagement, 100 équipements publics, 12 opérations commerciales et 80 opérations d'ingénierie.

En tout état de cause, pour 2010, les crédits du plan de relance continueront de jouer leur rôle d'amortisseur de la crise du secteur de la construction et de déblocage d'opérations en attente de financements complémentaires, compensateurs des hausses de coût enregistrées depuis leur conception.

b) L'avenir compromis de la PEEC

L'année 2010 doit être mise à profit pour élaborer un schéma réaliste de financement des interventions de l'ANRU et de l'ANAH , susceptible de succéder au système temporaire mis en place par la loi de mobilisation pour le logement et permettant de sortir d'une logique consistant à repousser régulièrement les échéances de règlement des dettes accumulées.

Le mécanisme de financement mis en oeuvre depuis 2009 n'est, en effet, pas soutenable à moyen et long terme .

Pour la période triennale 2009-2011, les deux programmes en cours comme les deux agences de l'Etat chargées de leur mise en oeuvre sont quasi exclusivement financées sur les contributions demandées à l'UESL.

Les enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction ont été fixées par décret du 22 juin 2009 (n° 2009-747). S'agissant, d'une part, de la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine et d'autre part, de celle du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ainsi que du soutien à l'amélioration du parc privé ^{17 ( * )} , le décret fixe une somme unique et identique sur les trois années concernées.

Enveloppes minimales et maximales des emplois de la PEEC

(en millions d'euros)

Source : décret du 22 juin 2009

Par arrêtés en date du 10 août 2009, ont été ensuite fixés les échéanciers de versement des subventions de l'UESL.

Emploi et destinataire	2009	2010	2011
PNRQAD (ANRU)	10 M€ avant le 15 décembre	11,25 M€ avant le 15 janvier 11,25 M€ avant le 15 avril 11,25 M€ avant le 15 juillet 11,25 M€ avant le 15 octobre	23,75 M€ avant le 15 janvier 23,75 M€ avant le 15 avril 23,75 M€ avant le 15 juillet 23,75 M€ avant le 15 octobre
PNRU (ANRU)	205 M€ dans les 15 jours suivant la publication de l'arrêté 390 M€ avant le 15 octobre 135 M€ avant le 15 janvier 2010 40 M€ avant le 15 avril 2010	310 M€ avant le 15 avril 300 M€ avant le 15 juillet 160 M€ avant le 15 octobre	155 M€ avant 15 octobre 2010 235 M€ avant le 15 janvier 350 M€ avant le 15 avril 30 M€ avant le 15 juillet
Amélioration du parc privé (ANAH)	240 M€ dans les 15 jours suivant la publication de l'arrêté 120 M€ avant le 15 septembre 120 M€ avant le 15 octobre	120 M€ avant le 15 janvier 120 M€ avant le 15 avril 120 M€ avant le 15 juillet 120 M€ avant le 15 octobre	120 M€ avant le 15 janvier 120 M€ avant le 15 avril 120 M€ avant le 15 juillet 120 M€ avant le 15 octobre
ANIL et ADIL	5,85 M€ dans les 15 jours suivant la publication de l'arrêté 2,25 M€ avant le 15 septembre 0,9 M€ avant le 15 décembre	5,85 M€ avant le 15 avril 2,25 M€ avant le 15 septembre 0,9 M€ avant le 15 décembre	5,85 M€ avant le 15 avril 2,25 M€ avant le 15 septembre 0,9 M€ avant le 15 décembre

Source : commission des finances d'après les arrêtés du 10 août 2009

Le système mis en place aboutit au remplacement , pour les ressources de la PEEC, des emplois de type « prêt » par des emplois de type « subventions » et donc à un assèchement progressif de la ressource, hors collecte annuelle .

Le schéma suivant atteste de la rapidité des conséquences sur la trésorerie de l'UESL.

Source : UESL

* ¹³ L'ANAH estime les frais financiers liés à cet emprunt à 1 million d'euros.

* ¹⁴ Loi du 25 mars 2009 précitée.

* ¹⁵ La liste des opérations pour lesquelles l'ANAH sera subrogée dans les obligations de l'Etat doit être prochainement fixée par décret.

* ¹⁶ Les crédits du PNRQAD se retrouvent ainsi mobilisés au profit du PNRU.

* ¹⁷ La liste des emplois de la PEEC est codifiée à l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation.