EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 28 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , après s'être félicité que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) eût répondu à son questionnaire budgétaire dans le délai imparti par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), a souligné le sérieux avec lequel ce ministère a abordé la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Il a ainsi décrit la réorganisation de l'administration centrale du MAEE. Une direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) a été créée en 2009 afin de traiter des enjeux qui présentent un caractère international tout en ayant un impact direct sur la vie des Français, comme les changements climatiques, la régulation financière ou le traitement des épidémies. Un centre de gestion des crises a également été mis en place, dès le 1 er juillet 2008, afin de prendre en compte, dans une seule cellule, tous les aspects d'une crise (politique, évacuation de ressortissants, humanitaire, etc.). Globalement, cette réorganisation a entraîné la disparition de dix-sept échelons (directions, sous-directions, services, etc.) entre l'ancien et le nouvel organigramme, 128 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) devant être supprimés. Dans le cadre de cette réforme, les services ont été regroupés dans trois sites franciliens : le quai d'Orsay et la rue de la Convention à Paris et la Courneuve.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a ensuite souligné que le réseau diplomatique, qui regroupe près des trois quarts des effectifs, évolue lui aussi. Tout d'abord, les postes diplomatiques ont été divisés en trois catégories : trente-huit ambassades à missions élargies, quatre-vingt-douze ambassades à missions prioritaires et trente-deux postes à missions spécifiques. Pour cette dernière catégorie, la réduction du format à une dizaine d'ETPT en moyenne contre une quinzaine actuellement doit se faire au travers de la redéfinition de leur mission elle-même. Ainsi, même si l'universalité du réseau n'est pas remise en cause, le « mythe » de l'ambassade à modèle unique partout dans le monde a vécu. D'autre part, un effort particulier est demandé aux huit ambassades « à format d'exception » (Etats-Unis d'Amérique, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal, Madagascar) où les ambassadeurs sont invités à réduire leurs emplois de 10 % en moyenne entre 2009 et 2011. Enfin, des services communs de gestion des moyens de l'ensemble des services de l'ambassade et des consulats généraux, tous ministères de rattachement confondus, doivent être mis en place, dans toutes les ambassades, avant le 1 er janvier 2011.
Il a expliqué que ces évolutions devraient se traduire par une économie de 700 ETPT en trois ans, alors même que le MAEE a déjà accompli un effort du même ordre entre 2006 et 2008. A titre d'illustration, pour 2010, l'économie s'élève à 255 ETPT, ce qui revient à ne remplacer aucun départ à la retraite.
Il a déclaré son intention de vérifier la mise en place effective des réformes et leur impact réel et a souhaité qu'il soit tenu compte de la tâche accomplie et que l'universalité du réseau ne soit pas remise en cause lors de la deuxième vague de la RGPP.
Puis, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a relevé le « caractère paradoxal » que présente le budget pour 2010 de la mission, à savoir une augmentation « optique », parfois notable, des crédits ne correspondant toutefois pas à l'octroi de marges de manoeuvre supplémentaires pour les gestionnaires, mais plutôt à une augmentation des contraintes pesant sur le MAEE.
Il a ainsi indiqué que, pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui regroupe 65 % des crédits, on constate, à périmètre constant, une augmentation de 13,4 % des autorisations d'engagement (AE) et de 8,5 % des crédits de paiement (CP) demandés, ces derniers devant s'élever à 1 707,9 millions d'euros en 2010. Cependant cette hausse provient de deux éléments majeurs :
- d'une part, les loyers budgétaires, dont le niveau fait plus que tripler (de 26 millions d'euros à 90,4 millions d'euros) en raison de leur généralisation en 2010 ;
- d'autre part, le nouveau « rebasage » des opérations de maintien de la paix (OMP). A cet égard, l'augmentation de la dotation, qui passe de 340 millions d'euros à 386,4 millions d'euros, permet, sur la base d'un euro à 1,50 dollar, d'envisager, pour la première fois depuis longtemps, le financement réel des OMP à partir de la ligne du budget initial qui leur est consacrée, ce qui constitue un progrès indéniable par rapport à la situation récente qu'avait dénoncée la commission.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a précisé qu'en excluant l'évolution de ces deux lignes budgétaires contraintes, les AE du programme 105 augmentent de 4,6 % seulement, les CP diminuant même de 2,5 %.
Pour ce qui concerne le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », il a indiqué que les crédits, de 597,9 millions d'euros en AE comme en CP, se situent sensiblement au même niveau qu'en 2009. L'effort de l'Etat se porte sur deux axes :
- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont la subvention pour charges de service public passe de 413 millions d'euros à 420,8 millions d'euros. Toutefois, ce « coup de pouce » ne suffit pas à compenser les nouvelles charges de l'Agence, issues de l'augmentation des cotisations patronales retraite de ses employés, de l'ordre de 13 millions d'euros ;
- le réseau culturel, qui bénéficie au total d'un supplément de crédits de 20 millions d'euros en 2010 par rapport à la trajectoire décrite par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
Il a rappelé son attachement, depuis la publication de son rapport d'information n° 428 (2007-2008), à une réforme profonde du réseau culturel sur la base des principes suivants : une plus grande implication du ministère de la culture, la création d'une agence interministérielle devant être le maître d'oeuvre compétent de la politique culturelle extérieure sans céder à la tentation du repli sur soi, la recherche d'une meilleure programmation des artistes français dans les lieux où la culture se vit, y compris « hors les murs » des centres culturels, au moins dans les pays développés, et la recherche de partenariats avec les acteurs locaux. De plus, il a estimé qu'il faut savoir prendre des risques, inhérents à toute création.
S'agissant de l'AEFE, il a jugé nécessaire un effort public important en faveur de la rénovation des bâtiments des établissements du réseau, soulignant que les écoles et lycées français doivent désormais faire face à une plus forte concurrence que par le passé.
Enfin, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a indiqué que l'augmentation de 14,8 millions d'euros des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » traduit deux évolutions contradictoires : d'une part, une hausse de près de 20 millions d'euros du coût de la prise en charge (PEC) de la scolarité des enfants français à l'étranger et des bourses scolaires ; d'autre part, une baisse de 6,4 millions d'euros des autres crédits du programme, notamment ceux destinés à l'aide sociale aux Français établis hors de France (- 7,5 %).
Il a constaté que, comme la commission en avait exprimé la crainte lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, la montée en puissance de la PEC et des bourses impose des choix financiers douloureux au sein de ce programme, dont pâtissent les plus fragiles des Français de l'étranger. Toutefois, après avoir souligné que l'adoption, à l'initiative de la commission, d'un « moratoire » sur l'extension de ce dispositif au-delà de la classe de seconde en a limité les conséquences financières, il a indiqué ne pas souhaiter déposer cette année encore un amendement tendant à plafonner la PEC, ces dispositions ayant été supprimées en seconde délibération lors du dernier débat budgétaire.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a conclu en invitant la commission à proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », sous le bénéfice de l'adoption d'un amendement.
Un débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis , président , s'est félicité des progrès accomplis par le MAEE, soulignant le rôle du regard critique et de la pression constructive du rapporteur spécial, notamment sur la question du financement des OMP. Il a souhaité connaître l'évolution des participations de la France aux organisations internationales.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a déclaré avoir mené des travaux sur cette question qui donneront lieu, début 2010, à une communication devant la commission. Il a déclaré que les déplacements déjà effectués, notamment au siège de l'Organisation des Nations Unies (ONU) au moment même du lancement des négociations sur les quotes-parts des Etats membres au budget de l'Organisation, lui ont montré la grande complexité du sujet et la subtilité des équilibres diplomatiques sur ce type de questions.
M. Gérard Miquel , après avoir indiqué partager les craintes du rapporteur spécial quant aux conséquences possibles de la deuxième vague de la RGPP pour le réseau diplomatique, s'est interrogé sur la pertinence du statut associatif pour certaines structures françaises à l'étranger. En effet, ce statut peut poser des problèmes de gestion, notamment pour les hôpitaux.
Mme Nicole Bricq a souligné le caractère vertueux de la généralisation des loyers budgétaires même si cela se traduit nécessairement, dans un premier temps, par une augmentation des coûts dans certains programmes. Par ailleurs, elle portera une grande attention aux conditions dans lesquelles sera créée la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger.
Mme Michèle André a regretté le choix du rapporteur spécial de ne pas redéposer un amendement tendant à plafonner la PEC. Elle a fait part de l'inquiétude du corps diplomatique face à l'avenir et à la focalisation excessive des pouvoirs publics sur la dimension économique des relations extérieures. D'autres sujets, par exemple le rayonnement culturel de la France, mériteraient un investissement réel.
M. Jean-Marc Todeschini , après avoir souscrit aux propos de Mme Michèle André , a déclaré par avance soutenir l'amendement du rapporteur spécial tout en soulignant la nécessité d'un effort financier particulier en faveur de l'AEFE.
En réponse à ces interventions, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial :
- a de nouveau souhaité que les efforts du MAEE déjà consentis soient pleinement pris en compte lors de la deuxième vague de la RGPP ;
- a souligné la force que confère parfois le statut associatif, synonyme d'immersion dans le tissu local, comme le montre l'exemple de nombreuses Alliances françaises ;
- s'est réjoui de l'appréciation du caractère vertueux des loyers budgétaires par Mme Nicole Bricq et a indiqué son intention d'examiner avec elle les conditions de la création de la future agence destinée à gérer les biens immobiliers de l'Etat à l'étranger ;
- a estimé que le moment ne lui semble pas opportun pour représenter un amendement visant à plafonner la PEC, même si son analyse sur cette question reste la même que l'année dernière ;
- a déclaré, au sujet de la réforme de la politique culturelle, qu'il convient de ne pas confondre évolution et affaiblissement. A cet égard, les contraintes budgétaires peuvent parfois imposer une remise en question salutaire des méthodes de fonctionnement et les ambassadeurs doivent s'impliquer dans ce dossier.
M. Jean Arthuis , président , a souhaité que l'image que les ambassadeurs ont des parlementaires soit davantage associée à la rigueur budgétaire.
Puis, répondant à une interrogation de Mme Michèle André , M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial, a indiqué avoir débuté un contrôle budgétaire avec M. Jean-Louis Carrère , membre de la commission des affaires étrangères, sur les implantations communes. Il apparaît que, dans le domaine culturel, une structure telle que l'Institut Pierre Werner à Luxembourg, commun à la France, à l'Allemagne et au Luxembourg, ne se substitue pas au centre culturel français, qui est d'ailleurs toujours ouvert. De manière générale, ce contrôle tend à montrer que le choix d'une implantation commune peut, parfois, présenter un intérêt politique mais n'est pas une source d'économies budgétaires.
Mme Michèle André , après avoir évoqué l'excellence du travail accompli, avec peu de moyens financiers, par l'Eurocampus de Zagreb, a souligné la grande qualité de nombreux ambassadeurs, dont les missions ne doivent pas se cantonner au domaine économique. Enfin, elle a mis en exergue l'importance du rayonnement culturel et de la défense de la langue française.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a considéré que, de ce point de vue, « le pire serait l'immobilisme ».
Puis, à l'invitation de M. Jean Arthuis , président , il a présenté son amendement, précisant qu'il vise à rétablir à leur niveau de 2009 les crédits destinés à l'aide sociale aux Français de l'étranger. La somme correspondante, soit 1,5 million d'euros proviendrait des crédits d'investissement de l'action n° 6 « Soutien » du programme 105, c'est-à-dire des projets visant à renforcer la sécurité informatique du ministère.
M. Jean Arthuis , président , a indiqué sa préférence pour un plafonnement de la PEC, qu'il a qualifiée de « bombe à retardement », se réservant le droit de déposer un tel amendement à titre personnel.
M. Jean-Marc Todeschini a déclaré que le groupe socialiste soutiendra l'amendement du rapporteur spécial mais n'adoptera pas les crédits de la mission.
Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Compte tenu de ces modifications, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial pour la mission « Action extérieure de l'Etat », a proposé deux amendements complémentaires. Devant le risque de sous-budgétisation du programme 151 « Français à l'étranger », il a jugé nécessaire de limiter la majoration du programme 185 à 2 millions d'euros. Il a proposé également l'adoption d'un amendement portant article additionnel avant l'article 51 qui établit le principe du plafonnement de la PEC, et renvoyant à un décret le soin de fixer ce plafond.
Mme Michèle André a apporté son soutien à l'initiative du rapporteur spécial.
La commission a tout d'abord confirmé son vote sur l'amendement adopté lors de la réunion du 28 octobre 2009, majorant les crédits de l'aide sociale des Français de l'étranger. Elle a ensuite adopté les deux amendements présentés par le rapporteur spécial et les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés .