II. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L'EMPLOI »
Le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » est placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MEIE), M. Dominique Lamiot. Cette position reflète la transversalité des politiques déclinées au sein de la structure administrative du ministère. Le programme 134 peut être qualifié de « multidirectionnel » car il regroupe un ensemble de politiques publiques mises en oeuvre par des services relevant de différents secrétariats d'Etat 1 ( * ) :
- la nouvelle direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) qui regroupe, depuis janvier 2009, la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction du tourisme et la direction générale des entreprises ;
- les DIRECCTE (directions régionales de l'entreprise, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) qui concentreront, à partir du premier semestre 2010, au niveau régional les services de la DGCIS, de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).
Il faut noter que le programme accueille également les moyens de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Outre sont rattachement organique à la mission « Economie », celui-ci met par ailleurs en oeuvre, sur le plan fonctionnel, les politiques des programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».
Au total, ce programme poursuit deux finalités principales : d'une part, la mise en place d'un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises, et d'autre part, la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs.
Les crédits sont répartis entre douze actions dont les objets, comme l'importance budgétaire, sont très divers : le développement des PME, du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, mais aussi le développement des télécommunications, les actions en faveur des entreprises industrielles, les relations économiques internationales, la régulation des marchés et de la concurrence, ou encore la protection des consommateurs.
En dépit de l'absence apparente de logique qui préside à la réunion sous un même programme de ces actions, il convient de souligner que la politique de développement de l'emploi poursuivie présente des complémentarités certaines avec les actions de la mission « Travail et emploi ». En tout état de cause, le rattachement à un seul et même ministère de l'ensemble des programmes de la politique de l'emploi, quelque soit leur mission d'appartenance, est de nature à encourager les synergies.
A. PRINCIPAUX CHIFFRES
Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » regroupe 1.130,6 millions d'euros d'AE et 1.115,7 millions d'euros de CP , soit 57 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009, la dotation pour 2010 progresse de 1 %. Les crédits se répartissent de la façon suivante :
Evolution et répartition par action des crédits demandés pour 2010
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Intitulé de l'action |
LFI 2009
|
PLF 2010
|
En % des CP du programme |
Variation
|
|
Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales |
187,4 |
174,4 |
16 % |
- 7 % |
|
Action en faveur des entreprises industrielles |
264,1 |
264,1 |
24 % |
0 % |
|
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information |
207,1 |
211,4 |
19 % |
2 % |
|
Développement international et compétitivité des territoires |
89,7 |
107,5 |
10 % |
20 % |
|
Expertise, conseil et inspection |
17,9 |
19,1 |
2 % |
6 % |
|
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
22,7 |
23,0 |
2 % |
2 % |
|
Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE) |
19,9 |
20,1 |
2 % |
1 % |
|
Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence) |
19,4 |
20,4 |
2 % |
5 % |
|
Régulation concurrentielle des marchés |
79,4 |
74,8 |
7 % |
- 6 % |
|
Protection économique du consommateur |
134,3 |
140,1 |
13 % |
4 % |
|
Sécurité du consommateur |
39,1 |
38,3 |
3 % |
- 2 % |
|
Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle |
22,2 |
22,5 |
2 % |
2% |
|
TOTAL |
1.103,1 |
1.115,7 |
100 % |
1% |
Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Economie »
1. Les dépenses de personnel
Le programme comporte 6.025 ETPT rémunérés inclus dans le plafond d'emplois du ministère, contre 6.073 emplois en 2009, qui correspondent à des dépenses de personnel de 423,16 millions d'euros, soit 38 % des crédits du programme.
Répartition des effectifs du programme
|
Intitulé de l'action |
ETPT 2009 |
ETPT 2010 |
Variation 2010/2009 |
|
Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales |
475 |
459 |
- 3 % |
|
Action en faveur des entreprises industrielles |
1216 |
1285 |
6 % |
|
Expertise, conseil et inspection |
159 |
167 |
5 % |
|
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
174 |
174 |
0 % |
|
Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE) |
131 |
131 |
0 % |
|
Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence) |
175 |
187 |
7 % |
|
Régulation concurrentielle des marchés |
1155 |
1058 |
- 8 % |
|
Protection économique du consommateur |
1747 |
1759 |
1 % |
|
Sécurité du consommateur |
573 |
541 |
- 6 % |
|
Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle |
268 |
264 |
- 1 % |
|
Total |
6.073 |
6.025 |
- 1 % |
Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Economie »
2. Les dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention représentent 435,6 millions d'euros de CP pour 2009, soit 39 % des crédits du programme .
Les plus notables de ces dépenses, qui illustrent bien la diversité des champs d'action du programme, sont les suivantes :
- la compensation par l'Etat des surcoûts de la mission de service public de transport postal de La Poste , selon le protocole Etat - presse - La Poste signé le 23 juillet 2008 ( 159 millions d'euros ) ;
- la dotation du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) 2 ( * ) , (78 millions d'euros en AE et 64 millions d'euros en CP) ;
- les « actions collectives » soutenues par la direction générale des entreprises (DGE) pour 46 millions d'euros contre 76 millions d'euros en 2009 , dont le soutien aux pôles de compétitivité (30 millions d'euros d'AE) ;
- la subvention aux centres techniques industriels (CTI) ne disposant pas de taxes affectées (35,2 millions d'euros) . Votre rapporteur spécial observe que ce montant ne progresse pas depuis maintenant 6 ans ;
- les crédits d'intervention d'Ubifrance (21,5 millions d'euros) ;
- les subventions à l'institut national de la consommation (INC) , aux associations de consommateurs et au Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) , pour un total de 12,2 millions d'euros.
3. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement représentent 255,93 millions d'euros d'AE et 256,7 millions d'euros de CP, soit 23 % des CP du programme . Les principales de ces dépenses correspondent :
- à la subvention à l'agence nationale des services à la personne (20 millions d'euros) ;
- aux subventions pour charges de service public versées au Laboratoire national de métrologie et d'essais ( LNE ) pour 32 millions d'euros et à l'Association française de normalisation ( AFNOR ) pour 17 millions d'euros . ;
- à la subvention versée à l'Agence nationale des fréquences ( ANFr ), opérateur principal de l'action, pour un montant de 37 millions d'euros ;
- aux subventions versées à l'agence française pour le développement international des entreprises ( Ubifrance ) pour 70 millions d'euros et l'Agence française pour les investissements internationaux ( AFII ) pour 16 millions d'euros ;
- aux subventions versées à des régulateurs de marchés (hors titre 2, les personnels concernés figurant dans le plafond d'emplois du programme), tels que l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP, 8 millions d'euros de CP), la commission de régulation de l'énergie (CRE, 8,1 millions d'euros) et Autorité de la concurrence (5,4 millions d'euros) ;
- aux dépenses de fonctionnement de la DGCCRF (27,5 millions d'euros de CP répartis entre les trois actions « Régulation concurrentielle des marchés », « Protection économique du consommateur » et « Sécurité du consommateur »).
4. Les dépenses fiscales
Les 74 dépenses fiscales rattachées au programme représentent 7,8 milliards d'euros et constituent le véritable levier d'intervention de la politique de développement des entreprises et de l'emploi.
Les principales « niches fiscales » répertoriées en 2009 lors de la création de la mission étaient les suivantes :
- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des investissements au capital des PME (670 millions d'euros) ;
- le crédit d'impôt sur le revenu sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères (600 millions d'euros) ;
- le régime du bénéfice mondial ou consolidé (302 millions d'euros) ;
- l'abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères (350 millions d'euros) ;
- l'abattement pour durée de détention applicable aux cessions de titres ou droits par les dirigeants de PME partant à la retraite (300 millions d'euros).
La pertinence et l'efficacité de ces dépenses fiscales ne sont pas remises en cause au niveau macro-économique, ainsi que leur impact sur leurs bénéficiaires. En revanche, aucune évaluation précise de l'efficacité de chacune d'entre elle n'a pu être réalisée à ce jour.
Au chapitre des nouveautés, 2010 sera marqué par l'application en année pleine du taux réduit de TVA à 5,5 % à la restauration 3 ( * ) , à l'exception des ventes de boissons alcooliques, pour un coût évalué à 3 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'Etat . Un indicateur de performance a été créé pour suivre l'évolution des trois critères de mise en oeuvre du « contrat d'avenir » de la restauration 4 ( * ) : la croissance de l'emploi dans le secteur, le montant des investissements et l'évolution de l'indice des prix de la restauration.
Or, il convient de préciser que la réalisation effective de l'objectif de baisse des prix dans la restauration est infirmé par les constats de l'INSEE 5 ( * ) et que le conseil des prélèvements obligatoires a émis de fortes réserves sur le fait que l'engagement à embaucher 40 000 nouveaux salariés de la restauration en deux ans soit respecté 6 ( * ) , Outre la question de l'efficacité de cette mesure, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité d'avoir rattaché cette mesure au programme 134, plutôt qu'à la mission « Travail et emploi ». Une clarification des compétences « Emploi » entre les deux missions pourrait utilement faire l'objet d'une réflexion.
Plus généralement, il convient de réitérer cette année l'observation formulée en 2009 sur le fait que le rattachement des mesures fiscales dérogatoires au programme « Développement des entreprises et de l'emploi » est le résultat d'une accumulation regrettable, au fil des années, qui altère la lisibilité des mesures incitatives pour les entreprises. Votre rapporteur avait appelé à un toilettage simplificateur . Force est de constater que le mille-feuille fiscal s'étoffe encore pour 2010.
B. OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
D'après les éléments obtenus par votre rapporteur spécial, le volet Performance a fait l'objet d'un réexamen en profondeur, notamment sous l'angle de la pertinence des objectifs et des indicateurs existants, conduisant à une rationalisation du dispositif d'ensemble : le nombre d'objectifs et d'indicateurs est ainsi ramené de dix objectifs et quinze indicateurs dans le projet annuel de performance pour 2009 à cinq objectifs et quatorze indicateurs et sous-indicateurs pour 2010 :
Objectifs et indicateurs de performance du programme 134
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Objectifs |
Indicateurs de performance |
|
Objectif n° 1 : renforcer l'efficacité des aides aux entreprises |
- écart entre le taux de croissance des entreprises aidées par OSEO-Garantie et celui des entreprises comparables ; - taux de survie des entreprises aidées ; - suivi des engagements du « contrat d'avenir pour la restauration » dans le cadre de la baisse de la TVA (nouveau). |
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Objectif n° 2 : améliorer la qualité et l'efficacité du soutien aux entreprises à l'exportation |
- nombre d'entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs ; - nombre de volontaires internationaux en entreprises (VIE) ; - efficience du dispositif du développement international des entreprises françaises (nouveau). |
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Objectif n° 3 : répondre aux besoins des entrepreneurs en simplifiant l'environnement administratif des entreprises |
- complexité administrative ressentie au moment de la création d'entreprise. |
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Objectif n° 4 : assurer le fonctionnement loyal et sécurisé des marchés |
- proportion des instruments trouvés conformes à la réglementation lors de leur vérification périodique pour les catégories dont le taux de vérification est d'au moins 80 % ; - taux de suite opérationnelle des indices transmis par les unités départementales de la CCRF aux services spécialisés (BIEC) ; - taux de respect de la programmation des contrôles des établissements responsables de la première mise sur le marché ; - taux de réponse aux plaintes des publics dans un délai de deux mois ; - temps consacré aux enquêtes (concurrence et marchés publics, protection économique du consommateur, qualité loyauté, sécurité du consommateur) rapporté au temps total travaillé (DGCCRF). |
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Objectif n° 5 : rendre des décisions de qualité dans les délais |
- délai moyen de réponse aux demandes d'avis - délai de traitement des différends et plaintes |
Source : d'après les réponses au questionnaire budgétaire
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Synthèse des principales observations de votre
rapporteur spécial
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- Le programme 134 est un programme multidirectionnel qui regroupe un ensemble de politiques publiques, mises en oeuvre par différents services de l'Etat : la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), créée en janvier 2009, regroupe la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction générale des entreprises, et la direction du tourisme ; la constitution des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) au 1 er semestre 2010 assurera la déclinaison régionale de la DGCIS, de la DGCCRF et de la DGEFP. |
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- Les 74 dépenses fiscales rattachées au programme représentent 7,8 milliards d'euros et constituent le véritable levier d'intervention de la politique de développement des entreprises et de l'emploi. La pertinence et l'efficacité de ces dépenses fiscales ne sont pas remises en cause au niveau macro-économique, ainsi que leur impact sur leurs bénéficiaires. En revanche, aucune évaluation précise de l'efficacité de chacune d'entre elle n'a pu être réalisée à ce jour . |
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- L'application en année pleine du taux réduit de TVA à 5,5 % à la restauration, à l'exception des ventes de boissons alcooliques, est évaluée à 3 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'Etat. Or, les effets de cette mesure en matière de baisse des prix à la consommation et de création d'emplois supplémentaires ne sont pas confirmés par l'INSEE et sont remis en cause par le conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport d'octobre 2007 « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée » élaboré à la demande de votre commission des finances. |
* 1 Sont concernés par ce programme, outre Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'Industrie, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, M. Hervé Novelli, secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des PME, du tourisme, des services et de la consommation, et Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur.
* 2 Notre collègue Eric Doligé a consacré au FISAC un rapport d'information n° 257 (2005-2006).
* 3 Le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé, le 10 mars 2009, l'instauration de taux réduits de TVA dans de nouveaux secteurs dont la restauration. L'article 22 de la loi n° 2009-888 du 2 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques a instauré un taux de TVA de 5,5 % dans la restauration à compter du 1er juillet 2009, contre 19,6 % précédemment.
* 4 Lors des Etats généraux de la restauration du 28 avril 2009, un contrat d'avenir d'une durée de 3 ans a été signé entre l'Etat et les 9 organisations professionnelles représentatives du secteur de la restauration. Les organisations professionnelles signataires se sont engagées :
- à une baisse des prix de 11,8 % sur au moins sept produits ;
- à créer 40.000 emplois supplémentaires en deux ans, qui se décomposent en 20.000 créations supplémentaires d'emplois pérennes et 20.000 jeunes supplémentaires en alternance, en plus des embauches annuelles habituelles qui sont estimées à 15.000 ;
- à engager des négociations sur les salaires et à investir dans la mise aux normes des équipements dans l'amélioration de l'accueil.
* 5 Les prix sont restés stables dans les restaurants en septembre par rapport au mois précédent et ont baissé de 0,3 % dans les cafés (INSEE, indices des prix à la consommation de septembre 2009).
* 6 Conseil des prélèvements obligatoires « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée » (octobre 2009). Ce rapport a été réalisé à la demande du président de la commission des finances du Sénat en application de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières. M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, président du conseil des prélèvements obligatoires, a remis cette étude à la commission des finances lors de l'audition du 7 octobre 2009 (compte rendu disponible sur le site internet du Sénat : http://www.senat.fr/bulletin/20091005/fin.html#toc10).