CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASILE
Article 6 A (nouveau) (art. L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Information des demandeurs d'asile à la frontière sur la possibilité d'introduire un recours suspensif contre un refus d'entrée au titre de l'asile
L'article 6 du projet de loi prévoit que les étrangers, auxquels l'administration a opposé un refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile, disposeront de 24 heures pour saisir le juge administratif d'un recours en annulation dirigé contre cette décision administrative - ce recours suspendant de plein droit tout éloignement dans l'attente de la décision du juge qui aura soixante-douze heures pour se prononcer.
La brièveté de ce délai implique que l'étranger soit, en contrepartie, systématiquement informé de son droit de contester la légalité de la décision de refus d'entrée en introduisant à son encontre un recours suspensif dans les conditions prévues à l'article L. 213-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers.
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois, prévoit par conséquent qu'en cas de demande d'asile, la décision de refus d'entrée mentionne le droit d'introduire un recours en annulation suspensif. Votre commission vous soumet un amendement précisant que l'étranger est également informé des voies et délais de recours.
L'article L.213-2 du CESEDA précise que cette décision et la notification des droits qui l'accompagne doivent être communiquée à l'étranger dans une langue qu'il comprend.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 A ainsi modifié .
Article 6 (art. L. 213-9 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Caractère suspensif du référé liberté dirigé contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile
Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 213-9 dans le CESEDA afin de rendre suspensif le référé liberté dirigé contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile.
Il met en conformité la législation française en matière d'asile à la frontière avec la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans son arrêt Gebremedhin c/France rendu le 26 avril 2007, la Cour a jugé que l'absence d'un recours juridictionnel de plein droit suspensif, ouvert aux étrangers dont la demande d'asile à la frontière a été refusée méconnaît les articles 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
1. Le droit en vigueur : la procédure de l'asile à la frontière
La procédure de l'asile à la frontière a pour objet d'autoriser ou non à pénétrer sur le territoire français les étrangers qui se présentent aux frontières aéroportuaire, ferroviaire ou maritime démunis des documents requis et demandent à y être admis au titre de l'asile.
En effet, pour déposer une demande d'asile en France auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), un étranger doit se trouver sur le territoire français. S'il se présente à la frontière, il ne peut déposer une telle demande que s'il lui est préalablement donné accès au territoire. S'il n'a pas les documents nécessaires pour entrer (visas, passeports...), il lui faut déposer une demande d'accès au territoire au titre de l'asile.
La procédure d'asile à la frontière relève de la compétence du ministère de l'intérieur, qui prend la décision d'admettre ou non les intéressés après avis de l'OFPRA 36 ( * ) .
L'article L. 221-1 du CESEDA précise que « l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente (...) pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée ». L'étranger qui a déposé une demande d'asile à la frontière ne peut être éloigné avant que le ministre de l'intérieur se prononce sur le caractère manifestement infondée ou non de sa demande .
Des divergences d'appréciation existent quant au degré d'examen de la demande d'asile par le ministre de l'intérieur, celui-ci ne devant pas procéder à un examen aussi approfondi que le ferait l'OFPRA, seul organisme compétent pour attribuer ou non le bénéfice de l'asile. Selon les associations de défense des étrangers, l'examen serait trop approfondi. De son côté, le gouvernement indique que les critères appliqués pour juger du caractère « manifestement infondé » ou non des demandes d'asile s'inspirent de ceux dégagés par les résolutions adoptées à Londres les 30 novembre et 1 er décembre 1992 par les ministres chargés de l'immigration des Etats membres de la Communauté européenne. Bien que sans portée normative, cette résolution retient les critères suivants pour rejeter une demande : les motifs invoqués se situent en dehors de la problématique de l'asile (motifs économiques, raisons de pure convenance personnelle ...) ; la demande repose sur une fraude délibérée (l'intéressé se prévaut d'une nationalité qui n'est manifestement pas la sienne, fait de fausses déclarations ...) ; les déclarations sont dénuées de toute substance, ne sont pas personnalisées ou circonstanciées ; l'intéressé se réfère à une situation générale troublée ou d'insécurité, sans rapporter d'éléments personnalisés ; les déclarations sont entachées d'incohérences rédhibitoires.
L'étranger qui sollicite l'asile à la frontière peut le faire dès son arrivée ou à tout moment durant son maintien en zone d'attente. Chaque demandeur est entendu par un agent de l'OFPRA, lequel transmet au ministère de l'intérieur un avis écrit sur le caractère manifestement infondé ou non de sa démarche. Le ministère prend ensuite la décision d'admettre ou non l'intéressé sur le territoire national.
En cas d'admission, la police aux frontières délivre un sauf conduit, qui donne huit jours à son bénéficiaire pour formuler une demande d'asile dans le cadre des procédures d'asile de droit commun.
Une décision de non admission se traduit par la possibilité de refouler immédiatement l'intéressé vers son pays d'origine ou le pays d'où il provient.
Comme toute décision administrative, les décisions de non admission au titre de l'asile sont susceptibles d'un recours en annulation devant la juridiction administrative, lequel n'est pas suspensif.
Elles peuvent également faire l'objet du « référé suspension » ou du « référé liberté » - non suspensifs - prévus respectivement par les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
L'article L. 521-2 auquel il est recouru de préférence dispose que « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »
L'article L. 522-3 du code de justice administrative prévoit cependant une procédure de « tri » qui autorise le juge des référés à rejeter, par simple ordonnance motivée, sans convoquer les parties ni tenir d'audience contradictoire, une requête qui ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il « apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée ».
Les décisions prises en application du « référé liberté » sont susceptibles d'appel - non suspensif également - devant le conseil d'Etat dans les quinze jours suivant la notification ; il se prononce dans un délai de quarante-huit heures.
2. Le projet de loi
Pour tenir compte de l'arrêt Gebremedhin c/France rendu le 26 avril 2007, l'article 6 du projet de loi propose la mise en place d'un recours en annulation suspensif de plein droit. Il insère un nouvel article L. 213-9 dans le CESEDA.
Le projet de loi initial présenté par le Gouvernement avait retenu une autre solution en instaurant un référé-liberté suspensif. Le premier alinéa du nouvel article L. 213-9 du CESEDA prévoyait la suspension de plein droit de l'exécution de l'éloignement à la suite de la décision de refus d'entrée au titre de l'asile pendant le délai de vingt-quatre heures accordé à l'étranger pour saisir le juge des référés.
En cas de saisine, aucune mesure d'éloignement n'aurait été possible dans l'attente de la décision du juge des référés ; ce dernier, en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doit se prononcer au plus tard quarante-huit heures après avoir été saisi.
Le choix de la procédure du référé-liberté pouvait apparaître bien adapté au contentieux des refus d'entrée au titre de l'asile. En effet, les conditions de saisine prévues à l'article L. 521-2 du code de justice administrative correspondent aux situations caractérisant l'asile à la frontière : urgence, atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, rapidité de la procédure compatible avec les contraintes du placement en zone d'attente.
Malgré ses avantages, cette procédure de référé-liberté suspensif fait toutefois l'objet d'appréciations divergentes entre les magistrats de l'ordre judiciaire et ceux de l'ordre administratif, quant à sa compatibilité avec les exigences de l'arrêt Gebremedhin c/ France rendu par la CEDH le 26 avril 2007. Ainsi, la Cour d'appel de Paris a considéré dans un arrêt récent, sans toutefois que la Cour de cassation se soit encore prononcée sur la question, que le respect de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme du 4 novembre 1950 impliquait que les étrangers dont la demande d'entrée au titre de l'asile a été refusée disposent, pour contester cette décision, d'un recours suspensif susceptible d'aboutir à l'annulation de cette décision. Or, en référé, le juge prend les mesures d'urgence nécessaires en suspendant la décision contestée mais il ne se prononce pas sur le fond.
Au cours de ses auditions, votre rapporteur a également constaté que cette procédure de référé-liberté était contestée à la fois par les associations de défense des étrangers et par les syndicats de magistrats administratifs.
Pour les premiers, les délais de recours et de jugement sont beaucoup trop contraignants pour permettre à un demandeur d'asile de constituer un dossier suffisamment étayé pour passer l'obstacle de la procédure de tri qui autorise le juge des référés à rejeter, par simple ordonnance motivée, sans convoquer les parties ni tenir d'audience contradictoire, une requête qui ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il « apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée ».
En outre, les associations considèrent que l'arrêt Gebremedhin emporte en réalité des conséquences plus étendues et imposerait de conférer de façon générale un caractère suspensif à tous les recours contre des décisions de refus d'entrée sur le territoire français.
Pour les seconds, une crainte forte est de voir augmenter considérablement le nombre de recours. Selon M. Axel Barberin, président de l'USMA, environ 181 demandes de référé-liberté ont été déposées en 2006 sur un total de 2.194 demandes d'asile à la frontière déclarées manifestement infondées. Ces recours se concentrent quasi-exclusivement sur le tribunal administratif de Cergy, puisque 96 % des demandes d'asile à la frontière sont faites à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Toutefois, M. Bernard Even, président du syndicat des juges administratifs, craint qu'une fois le recours devenu suspensif de plein droit, le nombre de demandes de référé augmente considérablement et vienne engorger un peu plus des tribunaux administratifs saturés. Il estime que cette nouvelle procédure pourrait avoir pour conséquence que des étrangers refoulés à la frontière et qui n'auraient pas songé en l'état actuel du droit à déposer une demande d'asile le fassent à l'avenir afin de bénéficier du caractère suspensif du recours. Le gisement potentiel serait alors de 13.000 recours. Or, le référé-liberté a pour inconvénient de ne pas éteindre la possibilité de déposer un recours en annulation au fond en plus du référé-liberté.
Pour répondre à ces objections, l'Assemblée nationale a substitué au référé-liberté, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, un recours en annulation de plein droit suspensif.
Cette procédure est inspirée de celle applicable aux arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie administrative à l'étranger en situation irrégulière interpellé par les forces de l'ordre 37 ( * ) .
L'étranger pourrait dans un délai de vingt-quatre heures demander l'annulation de la décision. Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui statuerait dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine 38 ( * ) . Pendant le délai de recours et jusqu'à ce que le juge ait statué, aucune mesure d'éloignement ne pourrait être prise.
Cette solution apparaît nettement plus favorable aux demandeurs, puisque ceux-ci pourront obtenir l'annulation de la décision de refus d'entrée sans faire valoir « l'urgence » ou une « atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale alors que ces exigences doivent, en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, être respectées pour tout référé-liberté.
La procédure est calée sur celle des arrêtés de reconduite à la frontière.
Le projet de loi précise qu'aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de refus d'entrée. Le référé-liberté classique serait exclu. Il ne peut y avoir deux voies de droit concurrentes.
L'étranger peut demander le concours d'un interprète. L'audience se déroule sans commissaire du gouvernement comme pour le référé liberté.
L'audience pourrait être tenue par visio-conférence, sauf si l'étranger s'y oppose. Il faut rappeler que cette possibilité est déjà ouverte devant le juge des libertés et de la détention pour les audiences de prolongation du maintien en zone d'attente ou en rétention administrative. C'est en revanche la première fois qu'elle est ouverte à un contentieux devant le juge administratif.
Tout en saluant ce dispositif amélioré, votre commission vous soumet un amendement faisant passer de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai de recours contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile.
Au cours de son audition, Mme Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFé), a souligné l'extrême brièveté du délai pour déposer un recours. A son sens, vingt-quatre heures ne permettraient pas de monter un dossier suffisamment argumenté pour passer l'obstacle de l'ordonnance de tri. En effet, le juge administratif aurait la faculté de constater par ordonnance motivée qu'il n'y a pas lieu de statuer en cas de recours manifestement mal fondés. L'étranger ne pourrait donc pas défendre lui-même son admission en France au titre de l'asile.
Souhaitant par ailleurs harmoniser les procédures 39 ( * ) , votre commission vous soumet un amendement portant à quarante-huit heures le délai de recours. Elle a adopté également un amendement relatif à l'appel de la décision du président du tribunal administratif. Le délai d'appel serait de quinze jours comme il est d'usage pour les procédures en urgence et l'appel ne serait pas suspensif.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .
Article 6 bis (nouveau) (art. L. 221-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Simplification de la procédure du maintien en zone d'attente pendant la phase administrative
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois. Il tend à simplifier la procédure du maintien en zone d'attente pendant la phase administrative, c'est-à-dire pendant les quatre premiers jours. Le juge des libertés et de la détention n'intervient qu'à compter du quatrième jour pour accorder ou non la prolongation du maintien en zone d'attente.
L'article L. 221-3 du CESEDA prévoit actuellement que l'administration peut prononcer le maintien en zone d'attente de l'étranger qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français ou qui demande son admission au titre de l'asile.
L'autorité administrative compétente prononce le maintien en zone d'attente par décision écrite et motivée inscrite sur un registre et aussitôt transmise au procureur de la République. Cette décision est prise pour une durée maximale de 48 heures. Toutefois, ce maintien peut être renouvelé une fois pour la même durée et dans les mêmes conditions.
Ce séquençage de la phase administrative du maintien en zone d'attente n'apporte pas de garanties supplémentaires à l'étranger, si ce n'est que le procureur de la République est averti une seconde fois du maintien en zone d'attente.
La seconde décision de maintien en zone d'attente apparaît alourdir inutilement la procédure.
Le présent article permettrait à l'autorité administrative de prononcer d'emblée le maintien de l'étranger en zone d'attente pour une durée maximale de quatre jours. Cela ne remettrait nullement en cause l'obligation faite à l'administration de limiter le maintien de l'étranger en zone d'attente au « temps strictement nécessaire à son départ », conformément au premier alinéa de l'article L. 221-1 du CESEDA.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 bis sans modification .
Article 7 (art. L. 222-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Prorogation d'office du maintien en zone d'attente en cas de demande tardive de référé à l'encontre d'un refus d'entrée en France au titre de l'asile
Le présent article complète l'article L. 222-2 du CESEDA pour proroger d'office le maintien en zone d'attente lorsque le recours en annulation contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile est déposé dans les derniers jours de la période de maintien en zone d'attente.
Par définition, pendant toute la procédure de demande d'admission sur le territoire au titre de l'asile, l'étranger est maintenu en zone d'attente. S'il entre sur le territoire français pour quelque motif que ce soit, par exemple la non prolongation du maintien en zone d'attente par le juge des libertés et de la détention, la procédure d'asile à la frontière devient sans objet.
La décision initiale de maintien en zone d'attente est prise par l'autorité administrative pour une durée qui ne peut excéder quarante-huit heures. Le placement peut être renouvelé une fois dans les mêmes conditions et pour une même durée 40 ( * ) .
Le juge des libertés et de la détention intervient une première fois au bout de quatre jours, pour décider d'une prolongation d'un maximum de huit jours supplémentaires et une deuxième fois au terme de cette période, en vue d'une prolongation exceptionnelle de huit jours supplémentaires (articles L. 222-1 et L. 222-2 du CESEDA).
La durée maximale du maintien en zone d'attente est donc en principe de vingt jours ; cependant, exceptionnellement, si une demande d'asile à la frontière est formulée entre le seizième et le vingtième jour du maintien, celui-ci est prolongé d'office de quatre jours à compter de la demande (article L. 222-2). Le juge des libertés et de la détention peut toutefois y mettre un terme à tout moment. Il s'agit d'éviter que les demandes d'asile déposées à la dernière minute ne soient des manoeuvres dilatoires visant à être libéré avant que le ministre de l'intérieur ne se soit prononcé sur la demande.
S'inspirant de ce dispositif, le 3° du présent article 41 ( * ) prévoit que lorsque le recours en annulation contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile est déposé dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d'attente, celle-ci est prorogée d'office de quatre jours à compter du dépôt du recours.
Le projet de loi initial prévoyait une prorogation de trois jours. L'Assemblée nationale a augmenté la durée à quatre jours afin de tenir compte d'un autre amendement à l'article 6 du projet de loi qui a fait passer de 48 heures à 72 heures le délai accordé au juge pour statuer sur le recours. Un jour de plus est nécessaire pour mettre en oeuvre l'éloignement en cas de rejet du recours en annulation.
La décision de prorogation d'office est portée à la connaissance du procureur de la République immédiatement.
Votre commission vous soumet un amendement prévoyant également l'information du juge des libertés et de la détention. Ce dernier aurait également la faculté de mettre un terme au maintien en zone d'attente.
Par ailleurs, votre commission vous propose un amendement faisant passer de quatre à six jours la prorogation d'office du maintien en zone d'attente en cas de demande d'asile déposé dans les six derniers jours du maintien en zone d'attente. Le droit en vigueur prévoit simplement une prorogation de quatre jours. Mais l'instauration d'un recours suspensif modifie cet équilibre. En effet, l'article 6 du projet de loi prévoit qu'en cas de rejet de la demande d'asile à la frontière, l'étranger disposerait de vingt-quatre heures pour déposer un recours en annulation. Pendant ce délai, il ne pourrait pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Votre commission a d'ailleurs adopté un amendement portant ce délai de recours à quarante-huit heures. En conséquence, il est nécessaire d'allonger à six jours le délai de prorogation d'office du maintien en zone d'attente.
L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du rapporteur de la commission des lois tendant à prévoir aux 1° et 2° du présent article que la seconde prorogation du maintien en zone d'attente par le juge des libertés et de la détention peut être accordée en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ. L'article L. 222-2 en vigueur dispose simplement que la prorogation est accordée « à titre exceptionnel ». Or, d'après l'auteur de l'amendement, il semblerait que des juges des libertés et de la détention fassent une interprétation très restrictive de cette disposition en estimant qu'un refus d'embarquer ne constitue pas en lui-même une circonstance exceptionnelle.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .
Article 8 (art. L. 522-4 [nouveau] du code de justice administrative) Codification dans le code de justice administrative des dispositions procédurales spécifiques aux demandes de référé liberté à l'encontre d'un refus d'asile à la frontière
Le présent article tend à codifier dans le code de justice administrative les dispositions introduites par l'article 6 du projet de loi et relatives à la procédure de recours en annulation suspensif de plein droit lorsque celui-ci est actionné par un étranger à l'encontre d'un refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile. Il s'agit d'une simple coordination entre deux codes.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 (art. L. 721-1, L. 722-1, L. 722-2 et L. 722-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Conséquences de la création d'un ministre chargé de l'asile
Le présent article prend les dispositions législatives nécessaires pour que le ministre chargé de l'asile puisse juridiquement exercer les attributions que lui confie en la matière le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. L'article 1 er de ce décret dispose que le ministre de l'immigration « est compétent, dans le respect des attributions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Commission des recours des réfugiés, en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire (...) ».
Jusqu'à cette date et depuis la convention de Genève relative au statut de réfugiés et la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la politique de l'asile relevait de la compétence du ministère des affaires étrangères.
Ce transfert de compétences a déjà eu plusieurs effets.
En premier lieu, comme le prévoit l'article 3 du décret du 31 mai 2007 précité, le ministre de l'immigration a autorité « conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, sur la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France » . Au sein de cette direction, le ministre de l'immigration a en particulier autorité sur le service des étrangers en France, lui-même composé d'une sous-direction de la circulation des étrangers, située à Nantes, et d'une sous-direction des réfugiés et apatrides. Cette dernière sous-direction assure la liaison entre le ministère et l'OFPRA.
En second lieu, la nomenclature budgétaire évoluerait en 2008. Le projet de loi de finances initiale pour 2008 devrait créer une nouvelle mission budgétaire « Immigration, asile et intégration ». La subvention de fonctionnement destinée à l'OFPRA, qui atteignait 45,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007 et figurait alors dans la mission « Action extérieure de l'Etat », devrait être inscrite dans cette nouvelle mission gérée par le ministre de l'immigration.
Le projet de loi traduit ce transfert de compétence sur la tutelle de l'OFPRA et son organisation.
L'OFPRA est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative, chargé d'assurer l'application des conventions, accords ou arrangements internationaux concernant la protection des réfugiés. Il a été créé par la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
Placé dès l'origine sous la tutelle du ministre des affaires étrangères et opérant en liaison avec les divers départements ministériels, il a pour mission d'octroyer :
- la qualité de réfugié à toute personne qui répond aux définitions de l'article 1 er de la convention de Genève relative au statut des réfugiés, qui a été persécutée en raison de son action en faveur de la liberté, ou relève du mandat dit restreint du Haut-commissariat aux réfugiés ;
- le bénéfice de la protection subsidiaire à toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi de la qualité de réfugié et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes : la peine de mort, la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants, et, s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé ou international.
L'Office est administré par un conseil d'administration comprenant deux parlementaires, des représentants de l'Etat et un représentant du personnel de l'office. La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a renforcé le rôle du conseil d'administration. Celui-ci administre l'Office. A cette fin, il détermine les « orientations générales » de cette structure et délibère sur les conditions d'attribution de la qualité de réfugié ou de la protection subsidiaire. Il est en outre compétent pour définir la liste des pays considérés au niveau national comme des pays d'origine sûrs 42 ( * ) .
Le président du conseil d'administration est nommé parmi ses membres par décret sur proposition du ministre des affaires étrangères 43 ( * ) .
La seconde instance dirigeante de l'OFPRA est son directeur général. Chargé de gérer l'Office, il est nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur. Avant la loi du 10 décembre 2003 précitée, le directeur était nommé directement par le ministre des affaires étrangères. L'association du ministre de l'intérieur à cette nomination à partir de 2003 fut la conséquence de l'attribution à l'OFPRA de la compétence pour accorder le bénéfice de la protection subsidiaire laquelle est l'héritière de l'asile territorial accordé par ce même ministre au titre du pouvoir régalien de l'Etat.
Le présent article modifie cet équilibre.
Le 1° substitue la tutelle du ministre chargé de l'asile à celle du ministre des affaires étrangères. Elle est la conséquence logique de la compétence du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire.
La nouvelle formulation est aussi préférable puisque le projet de loi vise le ministre chargé de l'asile et non le ministre de l'immigration. Les découpages ministériels peuvent évoluer.
Plusieurs associations de défense des étrangers entendues par votre rapporteur ont exprimé des craintes sur ce changement de tutelle. La tutelle du ministère des affaires étrangères est en effet réputée pour être très lointaine. Ces associations craignent que le ministre de l'immigration exerce au contraire une vraie tutelle guidée par des objectifs contraires, le cas échéant, au respect du droit d'asile. Votre rapporteur estime que ce risque n'est pas fondé. Tout d'abord, une tutelle sur un établissement public n'est pas identique à un rapport d'autorité hiérarchique. Surtout, toutes les décisions de l'OFPRA sont soumises au contrôle juridictionnel de la Commission des recours des réfugiés.
Suivant la même logique, le 1° bis du présent article tend également à ce que le président du conseil d'administration de l'Office soit nommé sur proposition du ministre chargé de l'asile et non plus du ministre des affaires étrangères 44 ( * ) .
A la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il est également ajouté parmi les membres du conseil d`administration de l'OFPRA un représentant de la France au Parlement européen. Le député européen serait désigné par décret.
Selon l'auteur de cet amendement, il s'agit de renforcer la prise en compte des enjeux européens au sein du conseil d'administration de l'Office. Le changement proposé n'augmenterait pas nécessairement le nombre total de membres du conseil d'administration, puisque le nombre de représentants de l'Etat au sein dudit conseil n'est pas précisé par la loi.
Enfin, le 3° du présent article prévoit que la conservation des dossiers des demandeurs d'asile dont la demande a été définitivement rejetée est confiée aux services du ministre chargé de l'asile, en lieu et place des services du ministre des affaires étrangères. Les autres archives de l'Office sont conservées par lui et sont inviolables (article L. 722-4 du CESEDA).
En revanche, concernant la nomination du directeur général, un relatif statu quo est conservé. Le 2° du présent article prévoit qu'il continuerait à être nommé sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'asile qui se substituerait par conséquent au ministre de l'intérieur.
M. Jean-François Cordet 45 ( * ) , directeur général de l'OFPRA depuis le 18 juillet dernier, a déclaré lors de son audition par votre rapporteur qu'il lui semblait indispensable de maintenir une nomination du directeur général sur proposition conjointe afin de préserver un lien entre l'Office et le ministère des affaires étrangères. Grâce à son réseau consulaire et diplomatique, le quai d'Orsay est le mieux placé pour nourrir l'expertise des officiers de l'OFPRA et leur connaissance de la situation dans les pays de provenance des demandeurs d'asile.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.
Article 9 bis (nouveau) (art. L. 531-2, L. 731-1, L. 731-2, L. 731-3, L. 732-1, L. 733-1, L. 742-1, L. 742-3, L. 742-4 et L. 751-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles ; art. 16 et 23 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) Rebaptiser la commission des recours des réfugiés « Cour nationale du droit d'asile »
Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il vise à renommer la commission des recours des réfugiés (CRR) « Cour nationale du droit d'asile ».
Au cours de son audition, M. François Bernard, président la CRR, a fait part à votre rapporteur de son souhait de voir rebaptisée la CRR, afin de lui donner l'apparence de ce qu'elle est vraiment, une juridiction administrative indépendante.
Votre rapporteur se réjouit donc que l'Assemblée nationale ait repris cette idée. Ce changement de nom est un signal fort adressé au Gouvernement pour qu'il mette en oeuvre rapidement, dès 2008, l'autonomie budgétaire et administrative de la CRR.
La formule « Cour nationale du droit d'asile » est adéquate. La CRR est une juridiction à compétence nationale et ses décisions sont seulement susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat. Le terme en vigueur de « commission » appartient au vocabulaire administratif et parlementaire plutôt que juridictionnel.
Par ailleurs, la dénomination actuelle fait référence aux « réfugiés », ce qui est également ambiguë, puisque les demandeurs d'asile n'ont pas encore acquis un tel statut lorsqu'ils saisissent la CRR.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 bis sans modification.
Article 9 ter (nouveau) (art. L. 731-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Délai de recours devant la commission des recours des réfugiés
Le présent article introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des lois et du rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères tend à réduire d'un mois à quinze jours le délai de recours devant la commission des recours des réfugiés.
Lors du débat sur la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, le Sénat avait tenu à fixer dans la loi à un mois le délai de recours contre les décisions de l'OFPRA devant la commission des recours des réfugiés.
Cette position faisait suite aux travaux de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine. Celle-ci s'était inquiétée de l'adoption par le comité interministériel de contrôle de l'immigration, en juillet 2005, du principe d'une réduction du délai de recours à 15 jours.
La commission d'enquête avait recommandé le maintien du délai d'un mois estimant qu'il serait « souhaitable de renoncer à faire peser sur les demandeurs d'asile la charge de la réduction des délais de procédure, sauf à prendre le risque de paraître leur marchander les moyens de faire valoir leurs droits dans un système juridique complexe et qui leur est, somme toute, sans doute moins favorable que ceux qui font une plus large place à l'oralité » 46 ( * ) .
La réduction des délais de procédure ne doit pas peser sur les demandeurs d'asile, mais doit passer par une réflexion sur l'organisation et les moyens de fonctionnement de la CRR. Selon M. François Bernard, président de la CRR, les décisions sont souvent signées par les magistrats une ou deux semaines après avoir été prises car étant vacataires, ils ne sont à la CRR que deux ou trois fois par mois. Il conviendrait de réduire ces délais administratifs avant de réduire les délais de recours. Rappelons que le délai moyen de jugement devant la CRR est de onze mois.
Votre commission vous propose de supprimer l'article 9 ter .
Article 10 (art. L. 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Refus de séjour opposé à un étranger dès notification du rejet définitif de sa demande d'asile
Le présent article tend à préciser que le rejet définitif d'une demande d'asile entraîne implicitement l'abrogation de l'autorisation provisoire de séjour délivrée à un demandeur d'asile. L'autorité administrative pourrait donc prendre immédiatement une décision de refus de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français dans les conditions prévues par l'article L. 511-1 du CESEDA.
Il reprend en cela la jurisprudence administrative. Dans une décision du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat 47 ( * ) a considéré que le rejet d'une demande de titre de séjour entraînait nécessairement l'abrogation du récépissé de cette demande et que dès lors, le préfet pouvait régulièrement inviter le demandeur à quitter le territoire alors même que le récépissé de la demande de titre de séjour était encore valable.
L'article L. 742-3 du CESEDA dispose que l'étranger admis à séjourner en France et qui demande à bénéficier de l'asile a le droit de s'y maintenir jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours des réfugiés. Son autorisation provisoire de séjour est renouvelée autant que nécessaire.
Ce même article prévoit qu'en cas de rejet de la demande d'asile, l'étranger dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification du refus de renouvellement ou de retrait de son autorisation de séjour pour quitter volontairement le territoire français.
Or, le refus de renouvellement ou le retrait de l'autorisation de séjour n'intervient pas nécessairement en même temps que la notification du rejet de la demande d'asile. Les autorisations provisoires de séjour sont généralement délivrées pour trois ou six mois. Dans ce cas, si l'autorisation a été renouvelée la veille du rejet de la demande d'asile, il peut s'écouler plusieurs mois avant que la préfecture ait à se prononcer sur le renouvellement de l'autorisation provisoire de séjour. Le retrait d'une autorisation est également peu fréquent, les préfectures n'étant pas informées immédiatement des décisions de l'OFPRA ou de la commission des recours des réfugiés.
Ce décalage dans le temps entre les deux types de décision - rejet de la demande d'asile et retrait de l'autorisation provisoire de séjour - peut prolonger le maintien sur le territoire français de déboutés du droit d'asile.
En 2006, la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine 48 ( * ) s'étonnait d'ailleurs de l'absence quasi-totale de données sur le taux de retour, volontaire ou non, des déboutés du droit d'asile et de l'incapacité de mesurer sur ce point la réforme du droit d'asile. Une des raisons de cette réforme est en effet de réduire les délais d'examen des demandes d'asile afin d'éviter que des étrangers en situation illégale ne se maintiennent plusieurs années légalement sur le territoire français sous le couvert de l'instruction d'une demande d'asile. Or, il ne sert à rien de réduire ces délais si finalement les déboutés du droit d'asile ne sont pas plus éloignés qu'auparavant.
Le présent article tend à résorber ce décalage dans le temps en faisant sienne la jurisprudence administrative qui estime que le rejet d'une demande de séjour, au titre de l'asile ou pour un autre motif, emporte implicitement abrogation du récépissé de la demande valant autorisation provisoire de séjour.
Le projet de loi supprime par conséquent la disposition prévoyant qu'en cas de rejet de la demande d'asile, l'étranger dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification du refus de renouvellement ou de retrait de son autorisation de séjour pour quitter volontairement le territoire français.
A la place, le projet de loi prévoit que les dispositions du I de l'article L. 511-1 du CESEDA sont directement applicables. Cela signifie qu'une décision de rejet définitif 49 ( * ) d'une demande d'asile autorise le préfet à prendre immédiatement 50 ( * ) une décision de refus de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.
Article 10 bis (nouveau) (art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Obligation d'enregistrement des ressortissants communautaires
Le présent article est issu d'un amendement de M. Philippe Goujon adopté par l'Assemblée nationale. Il renforce l'obligation d'enregistrement en mairie des ressortissants communautaires résidant en France.
Depuis la loi du 26 novembre 2003, les ressortissants communautaires ne sont plus tenus de détenir un titre de séjour, à l'exception des ressortissants des nouveaux Etats membres pendant la durée de validité des mesures transitoires.
Toutefois, cette mesure de simplification administrative ne permettait plus de connaître le nombre de ressortissants communautaires établis en France. C'est la raison pour laquelle la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a prévu que les citoyens de l'Union européenne, les ressortissants d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse disposeraient de trois mois à compter de leur arrivée en France pour se faire enregistrer auprès du maire de leur commune de résidence.
Toutefois, le non-respect de cette obligation d'enregistrement n'est pas sanctionné ce qui pose des difficultés comme le soulèvent les auteurs du présent article.
Le 8° du II de l'article L. 511-1 du CESEDA permet la reconduite à la frontière de l'étranger qui, pendant la période de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, pendant une période de trois mois suivant son entrée sur le territoire, a constitué une menace pour l'ordre public ou méconnu les dispositions de l'article L. 341-4 du code du travail 51 ( * ) . Cependant, l'impossibilité de déterminer avec précision la date d'entrée en France des ressortissants communautaires ne permet pas pleinement l'application de cette mesure.
Pour résoudre ces difficultés, le présent article prévoit que les ressortissants communautaires qui n'ont pas respecté l'obligation d'enregistrement sont réputés résider en France depuis moins de trois mois.
Cette disposition est aussi un moyen d'inciter fortement les ressortissants communautaires à s'enregistrer.
Ce dispositif est compatible avec l'article 8 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union ainsi que des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres. Toutefois, il est sans doute à la limite de ce que le droit communautaire permet.
L'article 8 de la directive dispose que pour des séjours d'une durée supérieure à trois mois, l'État membre d'accueil peut imposer aux citoyens de l'Union de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes. Il précise que le délai imparti pour l'enregistrement ne peut pas être inférieur à trois mois à compter de la date d'arrivée. Une attestation d'enregistrement est délivrée immédiatement, qui précise le nom et l'adresse de la personne enregistrée ainsi que la date de l'enregistrement. Le non-respect de l'obligation d'enregistrement peut être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées.
L'article L. 121-2 en vigueur du CESEDA laisse trois mois seulement pour s'enregistrer. Le présent article instaure une contrainte plus forte d'enregistrement dans les trois mois. Mais il ne s'agit pas d'une sanction.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 bis sans modificatio n.
Article 10 ter (nouveau) (art. L. 551-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Exercice des droits pendant le transfert vers le lieu de rétention
Le présent article est issu d'un amendement de M. Philippe Goujon adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à préciser que compte tenu des contraintes matérielles pendant le transfèrement d'un étranger vers le centre de rétention où il sera maintenu, certains des droits qui lui sont reconnus ne peuvent être exercés pendant le transfèrement.
L'article L. 551-2 du CESEDA dispose en effet que dès la décision de placement en rétention prise l'étranger est informé dans une langue qu'il comprend et dans les meilleurs délais que, pendant toute la période de la rétention, il peut demander l'assistance d'un interprète, d'un conseil ainsi que d'un médecin. Il est également informé qu'il peut communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix.
Le présent article ne remet pas en cause ces droits, mais précise qu'ils sont suspendus le temps du transfert vers le lieu de rétention. La durée du transfert devrait faire l'objet d'une mention justificative au registre tenu dans le lieu de rétention.
Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit de mettre un terme à des interprétations erronées de la loi en y inscrivant la jurisprudence de la Cour de cassation.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ter sans modification.
CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES A L'IMMIGRATION POUR MOTIF PROFESSIONNEL ET DISPOSITIONS DIVERSES
* 36 Article R. 213-2 du CESEDA. Jusqu'en 2004, il s'agissait d'un avis du ministre des affaires étrangères.
* 37 Article L. 512-2 du CESEDA.
* 38 L'amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoyait que le juge statuait dans un délai de 48 heures. Un sous amendement de M. Philippe Cochet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a porté ce délai à 72 heures.
* 39 L'article L. 512-2 du CESEDA relatif au recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière pris à la suite de l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière dispose que l'étranger peut demander son annulation dans un délai de quarante-huit heures, le juge ayant soixante-douze heures pour statuer.
* 40 L'article 6 bis du projet de loi prévoit que l'administration pourrait désormais prendre une seule décision de placement en zone d'attente pour une durée de quatre jours.
* 41 Dans le projet de loi initial, il s'agissait du 1° du présent article.
* 42 Une demande d'asile présentée par un ressortissant d'un pays d'origine sûr est examinée selon une procédure dérogatoire accélérée. En cas de rejet de la demande d'asile, le recours contre cette décision n'est pas suspensif. La liste des pays d'origine sûr compte 17 pays.
* 43 Avant la loi du 10 décembre 2003, le président du conseil d'administration était nécessairement un représentant du ministre des affaires étrangères.
* 44 Le conseil d'administration est actuellement présidé, depuis octobre 2004, par un membre du Conseil d'Etat.
* 45 Il fut précédemment préfet de Guyane et de Seine-Saint-Denis.
* 46 Rapport n° 300 (Sénat, 2005-2006), tome 1, p. 151.
* 47 Conseil d'Etat 8 juin 2005 n° 271317.
* 48 Rapport n° 300 (2005-2006) de M. François-Noël Buffet, rapporteur, au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine présidée par M. Georges Othily.
* 49 Une décision est définitive lorsque la Commission des recours des réfugiés a statué ou lorsque le délai de recours d'un mois contre la décision de l'OFPRA s'est écoulé.
* 50 Pour que le préfet prenne rapidement cette décision, encore faudra-t-il qu'il soit informé rapidement par l'OFPRA ou la Commission des recours des réfugiés de la décision de rejet définitif de la demande d'asile.
* 51 Il s'agit de l'infraction de travail sans être titulaire d'une autorisation de travail.