D. UN COUT SIGNIFICATIF A MO YEN TERME
1. Le coût brut du dispositif peut être estimé à 20 milliards de francs
Les services du ministère de la Solidarité entre les générations ont procédé à une évaluation du coût de la prestation d'autonomie fondée sur les hypothèses suivantes :
- la population des personnes âgées dépendantes s'élève à 637.500 Personnes, résidant pour 37,4 % en établissements et pour 62,6 % à domicile, relevant pour 44,6 % du niveau 1 de dépendance et pour 54,4 % du niveau 2 ;
- le montant mensuel de la prestation d'autonomie correspondant au niveau 1 est égal à 80 % de la majoration pour tierce personne, soit 4.336 francs, arrondis à 4.300 francs ;
- le montant mensuel de la prestation d'autonomie correspondant au niveau 2 est égal à 40 % de la majoration pour tierce personne, soit 2.168 francs, arrondis à 2.150 francs ;
- la proportion des personnes âgées que leur niveau de ressources trop élevé exclut du dispositif est de 7 % au niveau 1 et de 15 % au niveau 2.
Sur la base de ces hypothèses communes, deux scénarios ont été élaborés :
- dans le scénario 1, une fraction des montants de prestation d'autonomie attribuée à domicile n'est pas utilisée par ses bénéficiaires : le taux de consommation à domicile n'est alors que de 70 % ;
- dans le scénario 2, le taux de consommation de la prestation d'autonomie est de 100 % à domicile comme en établissement.
Les résultats de cette évaluation sont présentés dans les tableaux ci après.
Les dépenses de prestation d'autonomie s'établiraient à 17,4 milliards de francs dans le scénario 1 et à 21,6 milliards de francs dans le scénario 2. Votre rapporteur relève que l'hypothèse avancée pour la population des personnes âgées dépendantes est une estimation plutôt optimiste, mais estime que l'on peut retenir un ordre de grandeur plausible de 20 milliards de francs pour le coût de la prestation d'autonomie. Il s'agit là d'un coût à moyen terme, la mise en place de la prestation devant être progressive.
2. Une montée en charge en deux temps sur une période de trois ans
La nouvelle prestation d'autonomie a vocation à se substituer à l'allocation compensatrice actuellement servie aux personnes âgées : l'article 38 du présent projet de loi prévoit que l'accès à l'allocation compensatrice pour tierce personne sera désormais réservé aux personnes handicapées âgées de moins de 60 ans. Lorsqu'elles auront dépassé cet âge, elles pourront opter » à leur convenance, pour la prestation d'autonomie ou pour le maintien de l'allocation compensatrice.
Pendant la première année d'application de la loi, la situation des personnes âgées de plus de 60 ans percevant actuellement l'allocation compensatrice sera systématique réexaminée (article 39 du projet de loi) :
- celles qui ont accédé à l'allocation compensatrice après l'âge de 60 ans, seront d'office réorientées vers la prestation d'autonomie dans un délai d'un an, à moins qu'elles ne la refusent ou que le montant proposé soit inférieur à celui de l'allocation compensatrice ;
- celles qui ont accédé à l'allocation compensatrice avant l'âge de 60 ans se verront proposé d'opter pour la prestation d'autonomie.
Compte tenu de son plafond de ressource supérieur, la prestation d'autonomie est a priori plus favorable que l'allocation compensatrice-Toutefois, ses caractéristiques de prestation en nature donnant lieu recouvrement sur succession pourraient inciter un certain nombre de personne âgées à lui préférer l'allocation compensatrice qu'elles perçoivent déjà.
Par ailleurs, la prestation d'autonomie sera dans un premier temps attribuée seulement à domicile, à compter du 1er janvier 1996. Elle ne sera étendue qu'ultérieurement en établissement, et au plus tard au 1er juillet 1997 (article 40 du projet de loi).
En effet, l'attribution de la prestation d'autonomie en établissement suppose que les coûts spécifiques liés à la prise en charge de la dépendance soient isolés et apparaissent à part. Tel n'est pas le cas aujourd'hui, où la tarification des établissements hospitaliers ou médicaux-sociaux accueillant des personnes âgées distingue uniquement une partie hébergement et une partie soins. Il faut ainsi attendre qu'une enquête conjointe de l'IGAS et de l'IGF actuellement en cours, ait dégagé les principes homogènes de comptabilité analytique qui permettront de passer de la double tarification en vigueur à une triple tarification : hébergement/dépendance/soins.
La montée en charge de la prestation d'autonomie se fera donc en deux temps, d'abord à domicile puis en établissement, sur une période transitoire fixée à trois ans par l'article 27 du présent projet de loi. Pendant la première phase de cette période transitoire, les départements seront tenus de consacrer au financement de la prestation d'autonomie des sommes équivalentes à celles qu'ils auront consacrées en 1995 au financement de l'allocation compensatrice servie à domicile aux personnes âgées.
Puis, dans la seconde phase, cette base de référence pour l'engagement financier des départements, indexée sur la DGF, sera augmentée des dépenses que ceux-ci consacrent aux personnes âgées en établissement au titre de l'allocation compensatrice et de l'aide sociale à l'hébergement qui a tendance, dans la pratique, à être substituée à l'ACTP.
Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué plus haut, la fraction de l'allocation compensatrice versée aux personnes âgées de 60 ans et plus éteignait, l'an dernier, près de 6 milliards de francs et l'ASH accordée à des personnes dépendantes était de 3 miliards de francs, soit un total de dépenses de référence de 9 milliards de francs.
Pendant toute la durée de la période transitoire, la différence entre le coût annuel de la prestation d'autonomie et les dépenses de référence des départements sera intégralement prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse.
Au-delà de la période transitoire, la contribution du fonds de solidarité vieillesse sera à son tour indexée sur la DGF, comme les dépenses de référence des départements. Deux cas de figure sont alors envisagés par l'article 30 du présent projet de loi :
- si la progression annuelle des dépenses de prestation d'autonomie est inférieure à celle des deux financements indexés, le versement du fonds est diminué à due concurrence ;
- si la progression annuelle des dépenses de prestation d'autonomie est supérieure à celle des deux financements indexés, le surcoût est partagé de façon égale entre le fonds et le département.