EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons maintenant le rapport pour avis sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 relatif à la mission « Immigration, asile et intégration ».
Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Le montant des crédits pour la mission « Immigration, asile et intégration » s'élève à 1,75 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une diminution de 35 % par rapport à 2023, et 2,15 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une augmentation de 7 %. Ces variations de crédits doivent être analysées avec prudence, car elles s'expliquent pour une large partie par une réorganisation à somme nulle de la nomenclature budgétaire.
Les hausses de crédits se concentrent sur l'extension du parc de rétention administrative, qui doit être porté à 3 000 places en centres de rétention administrative (CRA) en 2027, et sur le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile, avec la création de 1 500 nouvelles places.
Par ailleurs, on note de légères fluctuations concernant les personnels de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii). Dans un contexte d'augmentation de la demande d'asile, l'Ofpra voit ses moyens humains rehaussés - 7 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires -, notamment pour renforcer le service de l'état civil. Concernant l'Ofii, ses effectifs demeurent inchangés pour 2024 et son budget connaît une diminution, qui devrait être partiellement compensée par des fonds européens.
Comme l'an dernier, nous regrettons l'absence de rattachement des crédits liés à l'accueil des réfugiés ukrainiens qui nous paraît peu loyale dans le cadre d'une présentation budgétaire.
Concernant l'immigration irrégulière, la pression migratoire s'accentue. Dans les pays de l'Union européenne (UE), au cours des dix premiers mois de cette année, on a recensé 331 600 franchissements irréguliers de frontières, soit une augmentation de 18 % par rapport à la même période l'an dernier. En France, nous avons passé en 2022 la barre des 90 000 refus d'entrée et des 400 000 bénéficiaires de l'aide médicale de l'État (AME), qui sont les indicateurs traditionnellement utilisés pour évaluer l'immigration irrégulière. Le flux, continu, ne cesse de croître.
À ce stade, les négociations concernant le pacte européen sur la migration et l'asile n'avancent pas vite. Les moyens alloués à la lutte contre l'immigration irrégulière sont essentiellement portés par le plan « CRA 3 000 », avec l'augmentation des places en centres de rétention administrative (CRA), ce qui prouve l'absence de politique volontariste de notre pays en termes de tarissement des flux.
La politique de retour s'avère, quant à elle, toujours aussi laborieuse. On observe un décalage entre le prononcé et l'exécution des mesures d'éloignement. En 2022, pour 134 280 obligations de quitter le territoire français (OQTF) prononcées, seulement 9 078 ont été exécutées, soit un taux de 6,8 %. Sur les six premiers mois de l'année 2023, le taux est de 6,9 %. Pour rappel, 2012 est l'année de référence la plus haute, avec plus de 18 000 OQTF exécutées, soit un taux de 22,3 %.
L'augmentation des capacités d'éloignement laisse également à désirer, même si nous ne méconnaissons pas non plus la difficulté d'obtenir des laissez-passer consulaires (LPC) ; on observe, sur ce point, une légère augmentation du taux moyen de délivrance - 66 % en 2022, contre 54 % l'année précédente -, avec des réalités différentes selon les pays. Le budget alloué en 2024 sur ce sujet ne permettra pas d'atteindre un meilleur objectif.
Le budget s'avère plus volontariste concernant les CRA, mais il est peu probable que nous parvenions à respecter la trajectoire fixée dans la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi), prévoyant 3 000 places à l'horizon 2027. Et l'on peut établir le même constat pour l'extension du parc de locaux de rétention administrative, qui reste dérisoire.
Parmi les signes positifs, citons l'augmentation des retours aidés - 3 564 au premier semestre 2023 ; mais, au regard des obligations de quitter le territoire français (OQTF) prononcées, cela reste peu significatif. On notera également l'attribution de 540 millions d'euros sur trois ans de la part du gouvernement britannique, afin de lutter contre le phénomène des small boats. Enfin, il y a ces 12 millions d'euros supplémentaires destinés à la police aux frontières (PAF) afin qu'elle puisse moderniser ses équipements.
Concernant la politique de l'asile, on observe une dynamique positive de réduction des délais de traitement. Au vu de l'intensité des flux de demandes d'asile, cela reste fragile. Sur l'année 2022, 136 724 primo-demandes ont été enregistrées. Cette tendance se poursuit sur les huit premiers mois de 2023, avec 93 400 primo-demandes ; sur l'année pleine, le ministère de l'intérieur prévoit un total inédit de 150 000 demandes enregistrées.
Le délai moyen d'enregistrement dans les guichets uniques de demande d'asile (Guda), conforme aux objectifs, est de 3,1 jours en 2023 ; à l'Ofpra, le délai moyen baisse - 121 jours au premier semestre 2023, contre 148 jours au 30 septembre 2022 -, mais reste très éloigné de l'objectif des 60 jours fixé par le ministère ; enfin, à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), le délai moyen est toujours assez loin des objectifs et s'établit à 140 jours pour la procédure normale et à 94 jours pour la procédure accélérée.
Le délai le plus problématique concerne la délivrance des documents d'état civil par l'Ofpra, qui peut s'étendre jusqu'à un an ; espérons que les 7 ETP supplémentaires permettront de le faire baisser.
Au sujet des conditions matérielles d'accueil, l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) a déjà connu une baisse dans le précédent projet de loi de finances, et celle-ci semble s'être bien réalisée. Cette année, la proposition ne semble pas non plus irréaliste. Le ministère avance une hypothèse maximaliste de 180 000 demandes d'asile, alors que le reste de la programmation s'effectue sur 160 000 demandes. Pour rappel, le sort des réfugiés ukrainiens n'est pas pris en compte ; en 2023, cela représentait 348,9 millions d'euros. Toutes ces prévisions reposent toutefois sur la capacité qu'auront l'Ofpra et la CNDA à absorber des flux en constante augmentation.
Par ailleurs, élément positif au regard de la pression migratoire, le parc d'hébergements s'élargit. Mais la gestion ne s'avère guère fluide, avec un taux de présence indue en augmentation : 16 % en 2021, 20 % en août 2023 ; l'atteinte de l'objectif de 7 % en 2024 semble très optimiste.
Dernier point : la politique d'intégration et l'immigration régulière. En 2022, on observe un volume record de 316 000 primo-délivrances de titres de séjour, ainsi que 3,8 millions de titres valides ; huit ans plus tôt, on en recensait 90 000 et 1 million de moins.
On observe également une augmentation des effectifs dans les services des étrangers en préfecture, mais qui s'explique surtout par un important recrutement de vacataires. L'investissement est limité à 33 ETP supplémentaires en 2024 pour ces services et, plus globalement, les efforts semblent trop limités face à l'augmentation massive des demandes. Toutefois, la dématérialisation des procédures devrait diminuer les délais et favoriser une prise en charge sérieuse ; et nous espérons également beaucoup de l'instruction « à 360 degrés », si toutefois celle-ci était confirmée après le vote du Sénat.
L'intégration reste le parent pauvre de notre politique migratoire. Le contrat d'intégration républicaine (CIR) a été rénové, mais nous n'arrivons à intégrer par la langue. Le taux d'atteinte du niveau A1 en fin de parcours demeure très faible, notamment pour les personnes initialement les plus éloignées de la langue française : pour elles, il n'est que de 46,9 %, avec également un taux de sortie dans l'emploi assez faible de 48,9 %. Espérons qu'un meilleur niveau de langue pourra être atteint, afin de permettre une meilleure employabilité des personnes en situation régulière.
En 2023, s'est poursuivi le déploiement du programme d'accompagnement global et individualisé des réfugiés (Agir), visant à la création d'un guichet unique pour l'accompagnement vers le logement et l'emploi. Pour 2024, le programme bénéficie d'une enveloppe supplémentaire de 30 millions d'euros.
Dans l'ensemble, ce budget n'est pas à la hauteur du traitement des situations. C'est pourquoi, comme l'an dernier, nous émettons un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Je souhaite évoquer un autre volet, en général peu observé, de la politique migratoire, celui des accords internationaux. Notre pays a signé plus de 110 accords internationaux avec des pays d'émigration. Nous ne disposons pas de modèle type concernant ces accords, qui relèvent de l'inventaire à la Prévert.
Ainsi, 63 de ces accords sont relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière, dont 38 accords bilatéraux et 18 accords européens de réadmission. La France a également conclu 7 accords portant exclusivement sur les LPC, afin d'améliorer la coopération consulaire à ce sujet, ainsi que 7 accords de gestion concertée et de co-développement, correspondant à la politique menée avec les pays d'Afrique de l'Ouest à partir de 2006.
Par ailleurs, on recense 29 accords centrés sur les mobilités professionnelles, notamment celle des jeunes professionnels. 11 de ces accords ont pour objectif de favoriser la mobilité des jeunes diplômés ; le bilan s'avère modeste, avec seulement 91 admissions au séjour en 2022. Dans la même veine, 14 accords permettent à des jeunes de se rendre en vacances en France et les autorisent à y exercer un emploi à titre subsidiaire. Enfin, 14 accords concernent les conditions de circulation et de séjour avec des États exclusivement africains.
Parmi tous ces accords, je mets naturellement à part l'accord franco-algérien de 1968, qui fait de temps à autre l'objet de débat public sans que personne ne sache précisément ce que l'on y trouve ; on se souvient notamment des propos de M. Darmanin l'année dernière devant la commission qui avait expliqué que, si l'on annulait cet accord avec l'Algérie, on revenait à la situation antérieure à 1968, c'est-à-dire à la libre-circulation. Cet accord de 1968 a été amendé à trois reprises, en 1985, 1994 et 2001 ; depuis 22 ans, personne n'y a donc touché.
Dans cet accord, on trouve des stipulations régissant les conditions d'accès au séjour, de circulation et d'exercice d'une activité professionnelle. Tout ce qui n'est pas dans le champ de cet accord est réglé par le droit commun, notamment ce qui concerne les sujets d'éloignement ou d'asile. Il est généralement admis que ce statut spécial serait plutôt favorable aux Algériens, avec quelques nuances toutefois. En effet, l'accord étant figé depuis 2001, toutes les évolutions intervenues depuis en matière migratoire dans notre pays ne s'appliquent pas aux ressortissants algériens.
Parmi les points davantage favorables aux ressortissants algériens que nos dispositions de droit commun, il y a les voies autonomes d'accès au séjour ; les Algériens ont par exemple droit à des certificats de résidence spécifiques, lorsqu'ils peuvent justifier de dix ans de présence habituelle en France ; et ils peuvent également bénéficier de la délivrance d'un certificat de dix ans, lorsqu'ils résident régulièrement en France depuis une période de même durée, ce qui n'a pas d'équivalent dans notre code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda).
Les conditions de délivrance plus souples pour certains titres, notamment lorsqu'ils se marient avec des Français ou des Françaises, sont également favorables aux Algériens. Aucune condition de communauté de vie n'est par exemple demandée pour le premier certificat de résidence délivré. De même, pour les parents d'enfants français, il n'existe pas de condition de durée pour attester de la contribution aux besoins de l'enfant.
Troisième point favorable aux Algériens : un accès facilité à des titres de séjour de longue durée. Si un ressortissant algérien souhaite disposer d'un certificat de résidence de dix ans, celui-ci peut être délivré au bout de trois ans de séjour contre cinq ans dans le droit commun. De même, un conjoint algérien de Français accède à ce titre au bout d'un an de mariage, contre trois ans dans le régime général.
Un dernier point enfin, qui est souvent l'objet d'observations, est favorable aux Algériens : le regroupement familial. Dans le droit commun, la condition de résidence est fixée à 18 mois ; celle-ci n'est que d'un an pour les Algériens. Dans le texte sur l'immigration, nous avons porté de 18 à 24 mois cette condition de résidence, mais les Algériens ne sont pas concernés par cette évolution.
À l'inverse, la comparaison avec le droit commun est plutôt défavorable aux ressortissants algériens sur certains points, notamment du fait de la non-applicabilité des dispositions entrées en vigueur après 2001. Les Algériens ont un régime de visas moins diversifié, et ne bénéficient notamment pas de visas pour les longs séjours. Le régime est également moins favorable pour les étudiants ; la carte de séjour pluriannuelle n'a pas d'équivalent dans l'accord de 1968, ce qui contraint les étudiants algériens à un renouvellement annuel de leur certificat de résidence.
Troisième point défavorable aux ressortissants algériens : ils n'ont pas accès à un titre pluriannuel intermédiaire, valable quatre ans, à l'issue de la première année de séjour. Enfin, les passeports talents ne s'appliquent pas non plus aux Algériens.
Le premier bilan de cet accord franco-algérien est, in fine, assez équilibré.
Afin de mieux apprécier le sujet de l'immigration algérienne, je souhaite vous donner un dernier chiffre, celui du volume total de certificats de résidence concernant les ressortissants algériens ; celui-ci est assez stable, il se situe aujourd'hui à un niveau proche des 600 000, contre 545 000 en 2000, alors que la situation migratoire a, par ailleurs, beaucoup évolué.
Au-delà du contexte géopolitique, il est difficile de savoir s'il est pertinent de maintenir cet accord franco-algérien. Pour le reste, il apparaît clairement que tous ces accords souffrent d'un manque d'harmonie. Il conviendrait de les étudier plus en détail, et c'est l'un des objectifs de l'article 1er A adopté lors de l'examen du texte sur l'immigration, où il est précisé qu'un bilan soit établi sur ces accords internationaux lors de chaque débat annuel.
Enfin, si le président de la commission des lois l'accepte, et sous réserve d'un planning de travail que l'on sait chargé, nous pensons qu'il serait utile de travailler de manière plus complète, et dans la durée, sur le contenu de ces accords ; ce travail a été peu fait, il nous aiderait à prendre position dans le débat national sur tous ces sujets liés à l'immigration et l'asile.
M. François-Noël Buffet, président. - Monsieur Bonnecarrère, je suis favorable à votre demande, de manière à ce nous puissions débattre à partir d'un socle de vérités intangibles et que nous évitions les déclarations intempestives.
Mme Patricia Schillinger. - Lorsque des personnes demandent l'asile en France, elles sont souvent déjà passées par l'Italie. La situation est très compliquée, et les travaux proposés par Philippe Bonnecarrère seront peut-être l'occasion d'apporter des éclaircissements.
M. André Reichardt. - J'adhère à l'avis défavorable exprimé par les rapporteurs, mais peut-être pas pour les mêmes raisons. Certes, ce budget n'est pas à la hauteur, mais pas à la hauteur de quoi ? Est-ce vraiment nécessaire d'ajouter des crédits ? Je ne le pense pas. Le problème concerne l'inefficacité totale de la politique actuelle en matière d'immigration et d'asile.
Pendant une semaine, nous avons examiné un projet de loi sur l'immigration ; après toutes les modifications obtenues par le Sénat, nous ignorons comment il sortira de l'Assemblée nationale. À ce stade, il est difficile d'élaborer un projet de budget. Il serait souhaitable d'avoir plus de visibilité au niveau européen. Nous aurions enfin trouvé un accord concernant le pacte sur l'asile et la migration ; j'émets les plus vives réserves sur cet accord, et certains pays déclarent déjà qu'ils ne l'appliqueront pas. Or notre politique nationale doit tenir compte d'une politique européenne stabilisée, ce qui n'est pas le cas.
Comme les chiffres en augmentation le prouvent, l'immigration irrégulière pose problème dans notre pays. Les dispositions de l'accord de Schengen ne sont pas respectées, et les contrôles aux frontières extérieures doivent être renforcés. Car, après cela, la gestion administrative de cette immigration irrégulière s'apparente à un puits sans fond.
Un autre élément, présent dans le pacte sur l'asile et la migration, pourrait améliorer la situation : le screening à la frontière. Ce mécanisme sera-t-il enfin mis en oeuvre ? Selon la réponse à cette question, les crédits dédiés au raccompagnement des personnes en situation irrégulière sont insuffisants ou superflus.
Ce budget me laisse perplexe, car il ne repose sur aucune politique digne de ce nom. Comme les Shadoks, on se contente d'écoper, pour des résultats quasi nuls. Je ne peux pas me satisfaire de ces tentes sur les bords de Seine.
Enfin, je me félicite du prochain travail visant à examiner de plus près nos accords internationaux, en particulier avec les pays africains. Je suis président du groupe d'amitié France-Afrique de l'Ouest et, pour un grand nombre de ces pays, la demande d'éclaircissement est récurrente.
Mme Corinne Narassiguin. - Les crédits de la mission sont en hausse, mais de manière insuffisante ; je pense notamment à la question de l'hébergement. Par ailleurs, la trajectoire pour 2027 pourrait ne pas être respectée. Nous ignorons la configuration définitive du projet de loi sur l'immigration, mais la disposition facilitant les OQTF risque de créer des besoins supplémentaires au niveau des CRA. Cela ajoute des incertitudes sur les crédits de la mission. De mon point de vue, ce projet de loi ne fera, de toute façon, qu'augmenter le désordre.
La baisse de l'ADA paraît très problématique, notamment en raison de l'absence de prise en compte des Ukrainiens. Dans le projet de loi sur l'immigration, nous avons supprimé l'article 4, ce qui rendra encore plus difficile l'obtention d'un titre de travail pour les demandeurs d'asile. Nous craignons que les moyens supplémentaires octroyés à l'Ofpra ne suffisent pas à réduire les délais pour le traitement des demandes.
Sur le volet lié à l'intégration, on observe une augmentation bienvenue des crédits. Durant les débats sur le projet de loi, le ministre de l'intérieur avait évoqué une augmentation de 9 millions des crédits dédiés à la formation à la langue. N'ayant pas confirmation de cette mesure, disposez-vous de davantage d'informations sur la ventilation des crédits entre, d'une part, la formation à la langue, la formation civique, et, d'autre part, l'accompagnement social et vers l'emploi ? Avons-nous également les moyens de supporter l'augmentation de l'exigence sur le niveau de langue ?
Pour toutes ces raisons, nous sommes opposés à l'adoption des crédits de cette mission.
Enfin, concernant l'intéressante présentation de Philippe Bonnecarrère, nous sommes favorables à l'idée d'effectuer un bilan plus complet de ces accords internationaux, même si je doute de notre entente sur les conclusions à en tirer.
M. François-Noël Buffet, président. - Sur ces questions, l'important est de partager un socle commun de vérités. Si l'on parvient à faire cela, ce sera déjà bien.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Pour répondre àPatricia Schillinger, la réponse se trouve dans l'accord de Dublin ; mais les dispositions de ce dernier sont tombées en désuétude. Par ailleurs, même si nous avons rétabli des contrôles, nous devons respecter les règles de libre circulation au sein de l'UE.
Cela étant dit, quand on regarde le tableau des éloignements réalisés en Europe, notre pays n'est pas mal placé ; à l'inverse, en Italie, les procédures sont trois fois moins importantes qu'en France.
Enfin, le prochain accord européen prévoit la mise en place de zones d'attente aux frontières extérieures de l'UE. Sur ce sujet, il s'agit de considérer le caractère atypique de la situation italienne. De notre côté, nous n'avons pas de frontières terrestres extérieures, sauf dans les territoires ultramarins.
Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Monsieur Reichardt, je n'ai pas voulu relancer le débat que nous avons eu dans le cadre du projet de loi sur l'immigration ; mais le fond de l'affaire, comme je le rappelle chaque année, est que nous n'avons pas de politique migratoire. Vous avez évoqué les Shadoks, je pense plutôt au tonneau des Danaïdes. Nous engageons de l'argent sans prendre de décision quant à l'orientation de notre politique migratoire.
Concernant les cours de langue, nous n'avons pas observé de crédits supplémentaires, alors que nous accueillons de plus en plus de populations non francophones. L'augmentation des crédits dédiés à l'intégration s'explique en effet principalement par l'abondement de 30 millions d'euros de la ligne budgétaire du programme Agir.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».