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Projet de loi de finances pour 2022 : Audiovisuel et avances à l'audiovisuel public

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Audiovisuel et avances à l'audiovisuel public ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 17 NOVEMBRE 2021

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M. Laurent Lafon, président. - Nous poursuivons nos travaux par l'examen de l'avis préparé par Jean-Raymond Hugonet sur le compte de concours financiers intitulé « Avances à l'audiovisuel public ».

M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur pour avis des crédits relatifs à l'audiovisuel et compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». - L'examen des crédits de l'audiovisuel public pour 2022 constitue l'occasion de dresser un rapide bilan de situation des six entreprises concernées et de l'action du Gouvernement depuis cinq ans.

D'où partions-nous ? En 2017, Netflix engrangeait déjà les abonnés par millions mais Disney + n'existait pas et Amazon Prime n'en était qu'à ses débuts.

C'est ce moment qu'a choisi Emmanuel Macron pour déclarer que l'audiovisuel public était « une honte pour nos concitoyens » et qu'il fallait changer sa gouvernance, son organisation et son offre de programmes.

Après une telle charge, on était en droit d'attendre un projet ambitieux qui allait changer la face de l'audiovisuel public au cours du quinquennat.

Qu'a-t-on vu exactement ?

Les deux premières décisions annoncées par le Gouvernement en 2018 ont concerné la mise à la diète de l'audiovisuel public avec une baisse de ses moyens de 190 millions d'euros décidée sur quatre ans et l'arrêt de France 4 et France Ô.

La dernière étape de la baisse des moyens interviendra bien en 2022 à hauteur de 17,4 millions d'euros. Deux entreprises ont eu à supporter l'essentiel de ces baisses depuis quatre ans, France Télévisions à hauteur de 160 millions d'euros et Radio France pour près de 20 millions d'euros. Ces économies n'ont pas porté sur les investissements dans le cinéma ni dans la création audiovisuelle. Elles se sont traduites par des plans de départs dans les deux entreprises qui ont été financés par l'État aux deux tiers mais qui sont encore loin d'avoir produit leurs effets sur la masse salariale, en particulier à France Télévisions. Parmi les autres leviers qui ont été actionnés on peut citer la baisse du coût du programme national et régional des chaînes de France Télévisions et des arbitrages sur les moyens de diffusion pour Radio France, France Médias Monde et TV5 Monde.

Notre commission a toujours soutenu cette volonté de mieux gérer les entreprises de l'audiovisuel public. Nous avons également apporté notre soutien à la reprise en main du chantier de la maison de Radio France ainsi qu'au plan de soutien de 70 millions d'euros adopté l'année dernière pour faire face à la crise sanitaire. Ce travail d'assainissement était nécessaire et c'est un acquis du quinquennat, probablement le seul d'ailleurs.

Car, pour le reste, c'est un sentiment de déception qui domine pour ne pas parler d'inquiétude lorsque l'on compare le rythme effréné de la transformation des médias privés et l'immobilisme de l'audiovisuel public.

Notre commission a, dès 2015, plaidé pour un regroupement de l'audiovisuel public au sein d'une holding afin, en particulier, de concentrer les moyens sur le numérique.

Il a fallu attendre la nomination de Franck Riester pour que ce projet prenne la forme d'un projet de loi qui a été abandonné en mars 2020 à la faveur de la crise sanitaire. Rien n'empêchait le Gouvernement de reprendre le cours du débat de ce texte au printemps dernier. Au lieu de cela, c'est un texte sans grande ambition portant diverses dispositions relatives à l'audiovisuel qui a été adopté par le Parlement et qui ne résout aucune des difficultés existentielles du service public de l'audiovisuel.

Certes, le débat au Sénat a été l'occasion de sauver France 4 puisque nous étions prêts à inscrire dans la loi le maintien de cette chaîne dédiée à la jeunesse et à la culture. Mais le financement de cette chaîne en 2022 n'est pas prévu et il se murmure que l'entreprise pourrait afficher un déficit pour la première fois depuis 2015.

Par ailleurs, aucun progrès notable n'a été fait sur le modèle économique de France Télévisions. Alors que les ressources commerciales de la BBC dépassent le milliard de livres sterling, celles de France Télévisions attachées à la commercialisation demeurent dérisoires malgré 500 millions d'euros d'investissement par an.

L'échec de la réforme du modèle économique de l'audiovisuel public constitue ainsi l'autre face de l'échec de la réforme de la gouvernance. Notre projet de réforme de 2015 prévoyait de moderniser la contribution à l'audiovisuel public (CAP) pour en faire une taxe universelle dont le produit aurait été réparti par la holding afin de garantir l'indépendance. Nous souhaitions également supprimer progressivement la publicité et augmenter les ressources issues des droits.

Force est de constater que la CAP ne sera pas réformée avant 2023 et peut-être même 2024 si une période de transition devait être nécessaire afin de conduire une véritable réforme. En outre les recettes publicitaires constituent toujours la seule marge de manoeuvre de France Télévisions et Radio France. Cette situation crée une grande incertitude et nourrit un certain attentisme du côté des dirigeants de ces entreprises. Peuvent-ils en particulier engager des sommes importantes dans de grandes productions qui sortiront en 2023 et 2024 ? L'absence de visibilité est difficilement compatible avec les exigences de la vie des entreprises.

Si les mutualisations engagées entre les entreprises sont mises en valeur dans les discours, j'observe qu'elles privilégient le plus souvent les fonctions support sur l'éditorial et les programmes. Quant à l'offre numérique de l'audiovisuel public, elle reste dispersée, désordonnée et, au final, décevante. Après avoir pris l'initiative de créer Salto, France Télévisions pourrait être amené à se retirer de cette offre si le rapprochement de TF1 et M6 devait aller à son terme. France Télévisions n'aurait alors plus de stratégie numérique.

Quatre ans après l'annonce du rapprochement entre France 3 et France Bleu, la ministre vient seulement d'annoncer lors de son audition au Sénat un projet d'offre commune d'ici mars 2022 mais sans préciser les moyens qui seront dévolus à cette initiative. L'absence de rapprochement des rédactions - s'il devait se confirmer - marquerait la limite du projet qui ressemblerait davantage à un agrégateur de contenus qu'a une véritable offre nouvelle et intégrée. Bien entendu, nous attendrons pour juger en espérant une bonne surprise.

Concernant l'éducation, France Télévisions et Arte ont créé deux offres concurrentes. On pourrait aussi évoquer la jeunesse où chaque acteur propose ses programmes de son côté.

Alors que Netflix, Disney, Amazon comptent maintenant des dizaines de millions d'abonnés en France et que deux pôles privés semblent devoir émerger autour de TF1/M6 et Canal +, l'audiovisuel public ne peut revendiquer que trois avancées à l'issue de ce quinquennat : la plateforme de podcasts de Radio France, l'offre numérique d'ARTE (qui dépasse en fréquentation celle de France Télévisions) et la plateforme numérique de France Info. C'est évidemment un bilan très insuffisant pour des entreprises qui bénéficieront en 2022 de plus de 3,7 milliards d'euros de dotations publiques. Si les directions des entreprises publiques ont évidemment contribué à cet échec en freinant trop longtemps les coopérations, c'est d'abord à l'État actionnaire qu'incombe la responsabilité de ce fiasco et il convient aujourd'hui de le rappeler.

J'en viens maintenant à la situation des différents opérateurs. Comme je l'ai indiqué, si mes interrogations portent sur la stratégie de ces entreprises et le projet que peine à concevoir pour elles leur actionnaire, il n'y a pas de craintes majeures à avoir sur leur situation. Les audiences se tiennent bien et - à part l'Institut national de l'audiovisuel (INA) dont le modèle économique dépend beaucoup de ses recettes commerciales - on peut considérer que ces entreprises ont plutôt bien traversé la crise sanitaire. Un point de vigilance concerne néanmoins la transformation des modes de production. Car l'absence de perspectives claires et le défaut d'information tend à dégrader le climat social.

La situation de France Télévisions demeure à cet égard tendue. Les effectifs ont baissé de 15 % en 8 ans alors qu'en parallèle l'offre a été enrichie. Les gains de productivité sont donc incontestables. Les résultats du plan de départs volontaires sont toutefois aujourd'hui décevants sans que l'on sache précisément si cela s'explique par la conjoncture économique et sanitaire ou l'insuffisance du ciblage.

Dans ces conditions, le moindre aléa comme la hausse des coûts peut déstabiliser l'équilibre fragile de l'entreprise. Par ailleurs, l'absence de moyens pour financer le surcoût généré par le maintien de France 4 (30 millions d'euros) comme les investissements dans Salto (48 millions d'euros depuis 2020) peuvent légitimement interroger.

Radio France devrait maintenir en 2022 l'équilibre des comptes retrouvé en 2021 après la dégradation observée en 2020 du fait de la crise sanitaire qui avait sensiblement dégradé les ressources propres (billetterie). Le plan de rupture conventionnelle collective se déroule de manière satisfaisante avec un impact positif sur la masse salariale. Son coût est estimé à 27 millions d'euros.

La trésorerie de l'entreprise sera positive à la fin 2021. Radio France réussit donc à absorber la baisse des dotations publiques grâce à son effort de transformation et cela alors même que les ressources publicitaires ont à nouveau été plafonnées à 42 millions d'euros comme le demandait le Sénat lors de l'examen du contrat d'objectifs et de moyens (COM).

Le chantier de la maison de la Radio a pris six mois de retard du fait de la crise sanitaire mais il devrait s'achever fin 2022 pour la partie historique. Le coût du chantier est évalué à 34 millions d'euros en 2022.

ARTE France devrait connaître en 2022 une baisse significative du budget de ses programmes pour absorber la baisse de la dotation publique de 0,4 million d'euros à laquelle s'ajoutera une augmentation de la contribution au GEIE, la structure commune située à Strasbourg. Depuis 2018 cette baisse des moyens s'élève à 6 millions d'euros. La masse salariale est stable depuis 2013 et ne représente que 7,4 % des charges ce qui illustre les efforts de gestion réalisés.

ARTE France souffre toujours de son absence de visibilité budgétaire alors que les Allemands ont une prévision de ressources arrêtée jusqu'à 2024. Ce contexte fragilise le lancement toujours incertain de la plateforme numérique européenne d'ARTE qui a besoin d'un financement de 30 millions d'euros.

L'INA a été sans nul doute l'entreprise la plus fragilisée par la crise sanitaire. La baisse des recettes commerciales à hauteur de 5,5 millions d'euros a occasionné un déficit de 4,5 millions d'euros en 2020. La trésorerie de l'établissement reste fragilisée. La renégociation de l'accord collectif d'entreprise fin 2020 a permis de mieux maîtriser l'évolution des charges tandis que l'entreprise a été profondément réorganisée pour tenir compte de l'évolution de ses missions. Par ailleurs le plan de départs a été mis en oeuvre de manière satisfaisante. L'ensemble de ces actions explique le retour à l'équilibre en 2021.

La bonne nouvelle concerne la coopération avec les autres entreprises de l'audiovisuel public en matière de formation continue qui semble progresser. On se souvient que l'objectif formulé dans les COM était pour le moins peu contraignant. Je me réjouis que les différents acteurs aient fait le choix de développer une expertise commune dans ce domaine.

J'en viens maintenant à notre audiovisuel extérieur.

France Médias Monde poursuit ses efforts pour rivaliser avec la BBC et Deutsche Welle avec des moyens très inférieurs. Le résultat de l'entreprise devrait être positif en 2021 tout comme en 2022. L'entreprise a donc réussi à absorber la baisse des dotations publiques à hauteur de 3,5 millions d'euros depuis 2018 dont 0,5 million d'euros au titre de l'année 2022. Le plan de départs volontaires a atteint ses objectifs et devrait permettre de faire baisser la masse salariale de 3 millions d'euros.

La présidente de France Médias Monde rappelle qu'en 2012 Deutsche Welle avait les mêmes moyens que France Médias Monde mais qu'il existe aujourd'hui un écart de 100 millions d'euros dans les moyens des deux entreprises. Cette contrainte financière pèse sur les projets de développement qui sont pourtant nombreux. Les crédits de l'Agence française de développement (AFD) permettent de développer des programmes en langues africaines. Mais certains projets qui pourraient être utiles, comme la création d'un service numérique en turc, ne peuvent pas être aujourd'hui mis en oeuvre.

Le réseau francophone TV5 Monde se porte plutôt bien selon son directeur général avec des moyens toujours stables. L'offre gratuite numérique TV5 Monde + poursuit son développement grâce à l'implication des Canadiens (14,6 millions d'euros sur 3 ans) tandis que la Principauté de Monaco devrait rejoindre les actionnaires d'ici la fin de l'année et apporter une contribution bienvenue. La nouvelle plateforme constitue un outil remarquable pour faire rayonner la culture francophone dans plus de deux cents pays avec pour enjeu de faire croître l'audience, en particulier en Afrique.

En conclusion, au terme de ce quinquennat, je regrette que les avancées promises aient laissé place au surplace, ce qui dans le secteur des médias constitue toujours un recul. Nos entreprises publiques ont montré qu'elles étaient capables de se réformer, de se transformer et d'innover. Les économies ont été faites mais elles n'ont été que trop partiellement réinvesties dans le développement et l'innovation. Autant dire que l'audiovisuel public n'a jamais été depuis 2017 une priorité. Et ce n'est pas l'absence de perspectives sur la réforme de la CAP dont le montant est à nouveau gelé en 2022 (article 16 du PLF) qui est de nature à nous rassurer.

Dans ces conditions, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » du projet de loi de finances pour 2022.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Le diagnostic du rapporteur est sévère et juste et prolonge nos débats sur la loi Arcom. Nous regrettons que la grande loi audiovisuelle ait avorté, ce qui place aujourd'hui l'audiovisuel public en difficulté à un moment où certains proposent sa suppression. On ne peut que déplorer cette situation, compte tenu du travail réalisé par le Sénat.

L'avenir de la redevance reste un vrai sujet du fait de la suppression prochaine de la taxe d'habitation. Il faut éviter un basculement vers des dotations publiques qui mettraient en péril l'indépendance de l'audiovisuel public. La réforme de l'assiette n'a pas été conduite. L'offre numérique demeure dispersée. Nous avons perdu six ans sur la mise en oeuvre de l'offre numérique locale commune à France 3 et France Bleu, que le Sénat proposait dès 2015. Nous avions également souligné la fragilité du projet Salto qui se confirme aujourd'hui. Les auditions du rapporteur ont montré que tous les responsables de l'audiovisuel public considéraient le rapprochement entre France Télévisions et Radio France comme inéluctable, ce qui illustrait une évolution des mentalités. Il apparait par ailleurs important de soutenir l'audiovisuel public extérieur au moment où les tentatives de désinformation se multiplient ainsi que les actions visant à déstabiliser certains scrutin électoraux.

M. David Assouline. - Je partage la conclusion du rapporteur sur le vote ainsi que beaucoup d'éléments de son diagnostic. Je note des évolutions dans le discours puisque vous mettez en cause la baisse des crédits que vous avez soutenue. Contrairement à ce qui a pu être dit, l'audiovisuel public ne vivait pas au-dessus de ses moyens et il convient de le protéger à un moment où se multiplient les projets de concentration des médias et d'instrumentalisation à des fins politiques. Il faut préserver un audiovisuel public indépendant et libre qui concourt à l'éducation, à la création de programmes de qualité et à une information fiable. Je ne comprends pas que le Gouvernement refuse de lui donner davantage de moyens financiers car on ne peut rien faire sans moyens. Même la stagnation des moyens correspond à une baisse d'au moins 25 millions d'euros du fait de l'indexation de certains contrats et de la hausse des salaires.

Je veux défendre l'idée de la réforme de la redevance mais je constate qu'il y a une forme de frilosité sur l'évolution de son montant. Le tarif qui est de 138 euros est beaucoup plus faible que dans d'autre pays comparables puisqu'il atteint 180 euros au Royaume-Uni, 216 euros en Allemagne et 320 euros en Suisse. Il faut assumer ce débat. On sera d'accord pour élargir l'assiette mais on ne sera pas d'accord sur le niveau. Jack Ralite disait que la redevance était une forme d'actionnariat populaire puisque l'argent allait directement aux entreprises concernées, ce qui constituait une garantie d'indépendance. J'ai préparé un amendement pour augmenter de 1 euro le tarif de la contribution à l'audiovisuel public.

Mme Alexandra Borchio Fontimp. - Je voudrais d'abord féliciter le rapporteur pour la qualité de son travail, qui met en lumière avec beaucoup de justesse la situation fragile, l'immobilisme même pour reprendre ses mots, dans lequel se trouve l'audiovisuel public aujourd'hui. Vous l'avez parfaitement résumé : nous avons longtemps attendu ce projet annoncé comme ambitieux par le Gouvernement mais qui se révèle dans les faits inexistant. Le bilan aujourd'hui est très insuffisant. Le constat est unanime : l'audiovisuel public n'aura pas été une priorité lors de ce quinquennat.

Vous avez rappelé que notre commission avait pris une part active au maintien de France 4 alors que sa disparition était prévue dans le contrat d'objectif et de moyens (COM) de France Télévisions. Ma question est la suivante, monsieur le rapporteur : de votre point de vue, comment l'État va-t-il s'y prendre pour financer le surcoût généré par le maintien de France 4 qui, comme vous l'avez dit, est estimé à 30 millions d'euros ?

Pour aller plus loin, quand on constate la différence de modèle économique entre France Télévisions et la BBC, pouvez-vous nous donner des pistes concrètes de réforme du modèle économique de l'audiovisuel public français ?

Mme Céline Brulin. - Nous partageons le constat d'une situation d'extrême fragilité de l'audiovisuel public. Sans changements, il y a des risques de privatisation et de perte d'indépendance. Et les progrès de la défiance pourraient également menacer l'information.

On a évité la disparition de France 4 qui a pu démontrer son utilité pendant la crise sanitaire.

L'avenir de la CAP n'est pas assuré. Plus l'État affaiblit la redevance, moins la participation populaire est forte. Nous plaidons pour une revalorisation de la redevance.

Mme Monique de Marco. - Je salue la clarté de l'exposé. L'audiovisuel public n'a en effet pas été une priorité de ce Gouvernement, comme l'illustre la trajectoire budgétaire baissière. Il y a de plus en plus d'inquiétudes sur son avenir, avec l'émergence d'un mastodonte réunissant TF1 et M6. France 4 a été maintenu, mais son budget n'est pas garanti et Salto manque de moyens. Je dispose moi-même d'un abonnement qui relève d'un acte militant, tant son offre est limitée par rapport à celle des autres plateformes disponibles.

Les syndicats ont fait part de leur inquiétude concernant l'offre régionale de France 3 alors que la ministre n'a pas précisé les moyens qui seront dévolus à la nouvelle offre d'information commune de proximité attendue au premier trimestre 2022.

M. Bernard Fialaire. - J'ai les mêmes inquiétudes que mes collègues sur la redevance qu'il s'agisse de son niveau ou de son assiette. Je salue le rayonnement de notre audiovisuel à l'international avec TV5 Monde ainsi que l'arrivée de la principauté de Monaco parmi ses actionnaires qui devrait permettre d'améliorer son financement. Je serai moins sévère sur le constat car il y a eu des réductions de personnels dans l'audiovisuel public qui se sont bien passées. Il faut continuer à faire pression pour soutenir le projet de holding. Je m'abstiendrai pour saluer les évolutions concernant les structures.

M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur pour avis. - Je constate que beaucoup d'entre vous ont fait part de leur frustration devant la situation que connait aujourd'hui l'audiovisuel public compte tenu notamment du travail qui avait été fait au Sénat depuis 2015. Quelle que soit notre sensibilité il y a des points sur lesquels nous pouvons trouver des compromis ; nous l'avons vu concernant le maintien de France 4. Concernant notre audiovisuel extérieur, les présidents des entreprises sont frustrés de ne pas pouvoir davantage concourir au rayonnement de notre pays. Je peux vous dire que nos collègues de la commission des finances qui examinaient ces crédits hier partagent le même constat concernant l'audiovisuel extérieur.

En réponse à David Assouline, je confirme que la majorité sénatoriale s'est associée à la trajectoire budgétaire baissière qui n'a pas fait obstacle à l'amélioration de la qualité. Ce qui manque à notre sens c'est une stratégie pour ces entreprises ainsi qu'une réflexion sur la gouvernance. La crise du covid a constitué une forme de référendum qui a vu les Français réadhérer à leur audiovisuel public.

En réponse à Alexandra Borchio Fontimp, France Télévisions ne devrait pas avoir beaucoup le choix concernant France 4, soit baisser la qualité en investissant moins dans les programmes, soit accepter de présenter un budget en déficit. Concernant l'avenir de l'audiovisuel public, il faut reprendre les propositions du rapport Leleux-Gattolin de 2015, ainsi que le contenu du projet de loi préparé par Franck Riester. Il convient également de limiter la publicité sur les antennes du service public.

En réponse à Mme Brulin, je suis d'accord concernant les risques qui pèsent sur l'indépendance, l'audiovisuel public doit être soutenu afin de continuer à proposer une information fiable.

En réponse à Mme de Marco, l'offre de proximité annoncée par la ministre de la culture s'apparente davantage à un agrégateur de contenus qu'à une offre nouvelle de proximité. Salto semble avoir surtout été créé pour donner le sentiment de « faire quelque chose » et France Télévisions pourrait se retrouver prochainement en difficulté concernant ce projet.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à l'audiovisuel et compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».