Proposition de loi visant à réformer le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
Faciliter les démarches de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et renforcer la transparence des décisions

Article 2 (délégué)

Institution d'un référent à l'indemnisation des catastrophes naturelles

Cet article tend à instituer un référent à l'indemnisation des catastrophes naturelles auprès du représentant de l'État dans le département, chargé d'appuyer et de conseiller les communes dans leurs démarches de mobilisation des dispositifs d'aide et d'indemnisation après la survenue d'une catastrophe naturelle ainsi que de promouvoir une meilleure information sur ces dispositifs auprès des habitants, des entreprises et des associations de sinistrés. Il prévoit également la mise à disposition des communes, dans un délai d'un an, de supports de communication à destination des habitants sur les modalités d'indemnisation des évènements reconnus comme catastrophes naturelles.

Les députés ont apporté plusieurs modifications rédactionnelles tendant à préciser les missions et à élargir le champ d'intervention de ce référent, qualifié dans le texte initial de « délégué à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ».

La commission a souhaité conforter ces apports et la solution de « référent préfectoral » proposée par le texte, qui rejoint les mêmes objectifs que ceux poursuivis par la proposition de loi n° 46 de Nicole Bonnefoy et plusieurs de ses collègues, adoptée par le Sénat le 14 janvier 2020. Elle a ainsi adopté 3 amendements visant à :

- améliorer la rédaction des alinéas 2 à 4 et prévoir l'intervention du référent auprès des communes même lorsque celles-ci n'ont pas vu leurs demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle satisfaites ;

- marquer l'importance de la mission du référent préfectoral en ce qui concerne l'information des collectivités territoriales (communes, département), des habitants, des entreprises et des associations de sinistrés non seulement sur les modalités de gestion des catastrophes naturelles mais aussi sur les modalités de leur prévention. Le référent devra également informer les communes sur l'utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs dans le département ;

- améliorer la rédaction de l'alinéa 8 (mise à disposition des communes de supports de communication à destination des habitants) ;

Elle a également donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de Dominique Estrosi Sassone et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains visant à créer une cellule de soutien aux collectivités territoriales, dans chaque département, reprenant l'article 5 de la proposition de loi de Nicole Bonnefoy.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

I. La nécessité d'un soutien renforcé de l'État aux communes face aux catastrophes naturelles

A. Une procédure complexe et opaque, des communes insuffisamment accompagnées

Lors de la survenue d'évènements climatiques exceptionnels pouvant être reconnus comme catastrophes naturelles, les maires peuvent se retrouver démunis lorsqu'ils doivent à la fois gérer les conséquences immédiates des sinistres et soutenir les personnes touchées , comme l'avait rappelé le rapport de la mission d'information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos systèmes d'indemnisation , présidée par Michel Vaspart et dont la rapporteure était Nicole Bonnefoy .

Au plan administratif, le dépôt des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et le suivi du dossier (éventuels recours gracieux et contentieux) aux fins d'information de la population, peut s'avérer lourd et complexe , notamment s'il s'agit de dater la survenance de l'évènement naturel en cause en cas d'épisodes de sécheresse . Il incombe également aux maires de mobiliser les différents dispositifs financiers destinés à soutenir les collectivités territoriales en cas de catastrophe naturelle et d'en gérer l'utilisation.

B. L'absence ou l'insuffisance de dispositions satisfaisantes en vigueur au plan réglementaire ou légal nécessite de légiférer pour répondre aux besoins des collectivités

La loi ne prévoit plus de cadre spécifique d'information des communes et des habitants sur la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et sur les dispositifs d'indemnisation associés.

La commission départementale des risques naturels majeurs ( CDRNM ), dont le cadre juridique a été déclassé de la partie législative ^{2 ( * )} à la partie réglementaire ^{3 ( * )} du code de l'environnement en 2004, un an après sa création, ^{4 ( * )} a pour vocation de contribuer à l'information des élus communaux et intercommunaux qui en sont membres. Elle doit être informée « chaque année, des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et de l'utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs » mais, dans les faits, la fréquence des réunions n'apporte pas l'accompagnement nécessaire : selon les informations recueillies par les rapporteurs, 73 % des départements auraient mis en place une telle commission et la fréquence varierait d'une réunion tous les ans à une réunion tous les 2 ou 3 ans . Qui plus est, cette instance a un objet plus vaste ^{5 ( * )} que le soutien aux collectivités face aux évènements climatiques exceptionnels reconnus, le cas échéant, comme catastrophes naturelles.

L' article 5 de la proposition de loi déposée par Nicole Bonnefoy et les membres du groupe socialiste , prolongeant les travaux de la mission d'information précitée, avait proposé la mise en place, dans chaque département, d'une cellule de soutien à la gestion des catastrophes naturelles, composée de personnalités qualifiées, d'élus locaux, de représentants de l'État, afin d'aider les maires confrontés à la survenance de tels évènements.

II. Initialement, un « délégué à la reconnaissance » de l'état de catastrophe naturelle

Le présent article s'inspire de la proposition sénatoriale en proposant une voie alternative, en lien avec le préfet de département.

Il vise, d'une part, à introduire dans le code des assurances un article L. 125-1-2 instituant un délégué à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle auprès du représentant de l'État dans le département et nommé par ce dernier, pour accompagner les communes dans leurs démarches de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. En articulation avec les services de l'État compétents, le délégué est chargé d'une mission d'information, de communication et de conseil pour les communes (I).

D'autre part, il prévoit le lancement d'une campagne d'information par le Gouvernement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi pour mettre à la disposition des communes des supports de communication à destination des habitants présentant les étapes de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et les processus d'indemnisation (II).

III. Après l'examen par les députés, un « référent à l'indemnisation » des catastrophes naturelles

Lors de l'examen du texte en commission des finances de l'Assemblée nationale, seules des modifications rédactionnelles ont été adoptées ( ici et là ).

En séance, les députés ont apporté plusieurs évolutions concernant la dénomination , les missions et le champ d'intervention du « délégué préfectoral aux catastrophes naturelles » en adoptant un amendement d'un député du groupe LREM. Cet amendement a conduit à remplacer la notion de « délégué » par celle de « référent » pour mieux distinguer le rôle de ce nouvel acteur préfectoral par rapport aux fonctionnaires bénéficiant d'une délégation de la part d'un préfet, en particulier dans le cadre de la politique de la ville. Ce même amendement a limité le champ d'intervention de ce référent à la gestion des catastrophes naturelles et précisé que celui-ci sera chargé de mobiliser l'ensemble des dispositifs d'aide et d'indemnisation existants susceptibles d'être engagés après la survenance d'une catastrophe naturelle, au-delà des dispositifs entrant dans le champ de la procédure de catastrophe naturelle (dotations, subventions exceptionnelles, fonds d'urgence, etc.). L'amendement élargit également la mission de coordination du référent aux relations avec les assureurs, supprime la mission d'accompagnement des communes dans la constitution des dossiers , qui relève du service d'instruction et supprime son rôle de communication directe des rapports d'expertise , en prévoyant qu'il devra s'assurer que ces rapports ont bien été communiqués.

IV. Une proposition opportune mais qui doit être confortée pour assurer un soutien concret des élus par les services de l'État

La commission a validé la solution proposée au présent article d'instituer un référent préfectoral aux catastrophes naturelles. Elle a toutefois adopté trois amendements du rapporteur Pascal Martin :

- un amendement COM-21 , visant à améliorer la rédaction des alinéas 2 à 4 et à prévoir l'intervention du référent auprès des communes même lorsque celles-ci n'ont pas obtenu satisfaction de leurs demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle , pour assurer aux communes un soutien de l'État dans la mobilisation des dispositifs d'aide et d'indemnisation qui pourraient être engagés pour les soutenir après un évènement climatique exceptionnel ;

- un amendement COM-22 , visant à marquer l'importance de la mission du référent préfectoral en ce qui concerne l'information des collectivités territoriales (communes, département), des habitants, des entreprises et des associations de sinistrés non seulement sur les modalités de gestion des catastrophes naturelles mais aussi sur les modalités de leur prévention . Le référent devra également informer les communes sur les conditions d'utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs dans le département, afin de relayer au plus près du terrain les informations dont bénéficient les membres de la commission départementale des risques naturels majeurs ;

- un amendement COM-23 , tendant à améliorer l'économie de l'alinéa 8 relatif à la mise à disposition des communes de supports de communication à destination des habitants visant à présenter la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018, et à faire le lien entre la mise à disposition des documents visés au II de l'article 2 et les missions du référent auprès des communes.

La commission propose, enfin, de donner un avis favorable à un amendement COM-7 rect. de Dominique Estrosi Sassone et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, tendant à réintroduire l'article 5 de la proposition de loi visant à réformer le régime des catastrophes naturelles précitées de Nicole Bonnefoy et plusieurs de ses collègues du groupe SER, qui vise à créer une cellule de soutien aux collectivités territoriales , dans chaque département, pour conseiller et accompagner les maires dans leurs démarches de prévention et de gestion des catastrophes naturelles.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

TITRE II
Sécuriser l'indemnisation et la prise en charge des sinistrés

Article 4 (délégué)

Inscription dans la loi de la Commission interministérielle
de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et création
d'une Commission nationale consultative des catastrophes naturelles

Cet article vise à créer une Commission nationale consultative des catastrophes naturelles, chargée de rendre un avis annuel simple sur les critères utilisés par la Commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour déterminer la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et à inscrire dans la loi l'existence de cette Commission interministérielle.

Dans l'objectif d'accroître encore davantage la transparence sur l'instruction des dossiers de demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la commission a adopté 3 amendements du rapporteur, visant à :

- prévoir explicitement la présence de représentants des sinistrés au sein de la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles, à supprimer la présence de parlementaires au sein de cette commission et à lui permettre de procéder à l'audition de toute personne qui pourrait éclairer la conduite de ses travaux ;

- préciser et renforcer le rôle de la nouvelle Commission consultative nationale des catastrophes naturelles, en prévoyant explicitement qu'elle sera chargée d'évaluer les conditions effectives de l'indemnisation des sinistrés par les assureurs et la Caisse centrale de réassurance, pour lui permettre d'aborder de manière transparente les sujets de refus de prise en compte de sinistres par les assureurs et de disposer de données partagées sur les montants d'indemnisation réellement accordés ;

- accroître la transparence sur l'instruction des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en prévoyant, d'une part, la transmission de l'avis annuel rendu par la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles et un bilan synthétique des avis simples rendus par la Commission interministérielle au Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, qui comprend notamment six parlementaires, et, d'autre part, la transmission de l'avis annuel rendu par la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles et du rapport annuel établi par la Commission interministérielle au Parlement.

Elle a également proposé un avis favorable à l'adoption d'un amendement de Dominique Estrosi Sassone et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains prévoyant que les comptes rendus des débats de la Commission interministérielle sont rendus publics.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

I. L'instruction des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, une procédure longue, opaque et frustrante pour les élus locaux et les sinistrés

Aux termes de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ^{6 ( * )} , pour que les personnes sinistrées puissent bénéficier d'une indemnisation au titre du régime « CatNat », il convient au préalable que les biens endommagés soient couverts par un contrat d'assurance « dommages » ^{7 ( * )} et que l'aléa naturel ^{8 ( * )} ayant provoqué des dommages matériels soit reconnu comme catastrophe naturelle, c'est-à-dire qu'il présente une intensité anormale ^{9 ( * )} et qu'il soit constaté par arrêté ministériel publié au Journal officiel ^{10 ( * )} .

À cette fin, le maire d'une commune touchée par un sinistre doit informer ses administrés de la possibilité de demander en mairie la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et préciser aux sinistrés qu'ils sont tenus de déclarer les dommages subis à leur assureur. Saisi par ses administrés, le maire doit formuler une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle auprès des services préfectoraux (formulaire Cerfa) en précisant le type de phénomène naturel concerné et la date à laquelle l'évènement s'est produit. Les communes disposent actuellement d'un délai de 18 mois après le début de l'évènement naturel pour formuler cette demande ^{11 ( * )} . Le maire doit recenser les dommages subis dans sa commune, établir un rapport descriptif de l'évènement, situer les lieux touchés et transmettre le dossier au service compétent de la protection civile. Depuis 2019, cette procédure peut d'ailleurs être effectuée de manière dématérialisée ^{12 ( * )} .

Après avoir regroupé l'ensemble des demandes communales pour le même phénomène, la préfecture sollicite les rapports techniques nécessaires auprès des experts compétents (Météo France, Cerema, BRGM, BCSF, Dreal, DDT,  tc.) et transmet les dossiers au ministère de l'intérieur .

Ces demandes sont ensuite instruites par une Commission interministérielle dédiée , mise en place par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ^{13 ( * )} , qui est chargée de se prononcer sur le caractère anormal de l'agent naturel. D'autres circulaires ont ensuite été prises par le Gouvernement pour encadrer cette procédure ^{14 ( * )} . L' avis simple de la Commission interministérielle est transmis aux ministres concernés, qui peuvent procéder à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel. Cet arrêté fixe la liste des communes concernées et identifie les zones géographiques, la période de référence pour la catastrophe naturelle en cause et la nature des dommages couverts. Il donne droit à une indemnisation au titre des contrats d'assurance « dommages » . Le préfet de département notifie ensuite la décision interministérielle, assortie d'une motivation, aux communes concernées, qui ont elles-mêmes la responsabilité d'en informer les habitants.

Depuis 2012, près de 5 500 demandes communales de reconnaissance sont traitées annuellement en moyenne, avec un taux de rejet moyen de 34 % . Le nombre de dossiers traité varie fortement d'une année à l'autre en fonction de la fréquence des phénomènes naturels et les taux de reconnaissance varient également en fonction du type de phénomène. Depuis 2017, la proportion de dossiers « sécheresse » est supérieure à 60 % , exception faite de l'année 2018 marquée par de nombreuses inondations. En dehors des dossiers liés à la sécheresse, la part des dossiers relatifs aux inondations est prépondérante, de l'ordre de 70 à 90 % des dossiers traités annuellement par la Commission interministérielle.

Les tableaux ci-après, transmis au rapporteur par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises font le point sur les principales statistiques disponibles en la matière.

Dossiers traités en Commission interministérielle
par année de traitement en commission

Source : DGSCGC

Dossiers traités en Commission interministérielle
par année de traitement en commission, hors dossiers « sécheresse »

Source : DGSCGC

Le nombre de recours gracieux déposés contre les décisions de non-reconnaissance varie de 300 à 400 recours par an et concerne à plus de 90 % le phénomène de sécheresse-réhydratation des sols .

En outre, au 1 ^er janvier 2021, selon les informations transmises par la DGSCGC, 466 recours contentieux étaient pendants devant les juridictions administratives, dont 93 % concernaient des décisions adoptées en matière de sécheresse-réhydratation des sols.

Une procédure accélérée de reconnaissance , créée par une circulaire du 23 juin 2014, peut être enclenchée par le Gouvernement lors de la survenance d'évènements à caractère exceptionnel ^{15 ( * )} .

Comme l'a relevé la mission d'information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques , l'opacité du fonctionnement de cette commission interministérielle et de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle actuelle nourrit un sentiment d'arbitraire chez les sinistrés et les élus , qui ont parfois du mal à comprendre comment les décisions de reconnaissance ou de non-reconnaissance sont prises et, partant, à les accepter. Pour renforcer la légitimité et l'acceptabilité des décisions prises, il convient donc de renforcer la transparence sur leur mode d'élaboration et de notification.

S'agissant des organes consultatifs actifs en matière de risques naturels, seul le Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) peut être recensé à ce jour ^{16 ( * )} .

II. L'inscription dans la loi de la Commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et la création d'une commission nationale dédiée pour faciliter les démarches des élus et renforcer la transparence des décisions du Gouvernement

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 125-1-1 au sein du code des assurances.

D'une part, il tend à instituer une Commission nationale consultative des catastrophes naturelles , chargée de rendre annuellement un avis simple sur la pertinence des critères retenus pour déterminer la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et composée de huit représentants de l'État, de six élus locaux, de deux représentants des assureurs, du directeur général de la Caisse centrale de réassurance et de six personnalités qualifiées dont deux au moins en raison de leur compétence scientifique dans le domaine des catastrophes naturelles.

D'autre part, il tend à inscrire dans la loi la Commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle , créée par la circulaire précitée de 1984, commission technique chargée d'émettre un avis simple sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur lesquelles elle est saisie par les ministres concernés. Elle serait composée de cinq représentants de l'État, nommés par arrêté conjoint des ministres en charge de l'économie, du budget, de la sécurité civile, des outre-mer et de l'environnement et d'un représentant de la Caisse centrale de réassurance.

III. Des précisions rédactionnelles apportées par les députés sur la composition et le fonctionnement de ces deux commissions

En commission, les députés ont principalement apporté des modifications rédactionnelles à cet article ( ici , par amendement du rapporteur, et là par quatre amendements identiques à un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence). Ils ont également rappelé le caractère consultatif de la Commission nationale des catastrophes naturelles en adoptant un amendement de députés issus du groupe Agir ensemble .

Les députés ont enfin adopté deux amendements simplifiant la rédaction des dispositions relatives à la composition des deux commissions :

- un amendement de députés issus du groupe Agir ensemble renvoie la définition de la composition, des missions, de l'organisation et du fonctionnement de la commission nationale consultative à un décret , tout en prévoyant que cette commission devra comprendre quatre titulaires de mandats locaux , un sénateur et un député ;

- un amendement d'un député du groupe LREM , renvoyant la rédaction des dispositions relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement de la Commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à un décret.

En séance, les députés ont adopté deux amendements d'un député LREM : un amendement rédactionnel et un amendement précisant les conditions de nomination des parlementaires au sein de la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles, tirant les conséquences des modifications apportées en commission.

IV. Accroître encore davantage la transparence sur les modalités d'instruction des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle

La commission partage naturellement l'objectif de renforcer la transparence sur la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle , dans le droit fil de la position qu'elle a pu exprimer lors de l'examen de la proposition de loi déposée par Nicole Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. L'article 4 de ce texte prévoyait également d'inscrire dans la loi l'existence de la Commission interministérielle chargée d'instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Afin de conforter cet objectif du texte qui lui est soumis, la commission, sur proposition de son rapporteur a adopté trois amendements visant à :

- prévoir explicitement la présence de représentants des sinistrés au sein de la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles, à supprimer la présence de parlementaires au sein de cette commission et à lui permettre de procéder à l'audition de toute personne qui pourrait éclairer la conduite de ses travaux ( amendement COM-24 ) ;

- préciser et renforcer le rôle de la nouvelle Commission consultative nationale des catastrophes naturelles, en prévoyant explicitement qu'elle sera chargée d' évaluer les conditions effectives de l'indemnisation des sinistrés par les assureurs et la Caisse centrale de réassurance, pour lui permettre d'aborder de manière transparente les sujets de refus de prise en compte de sinistres par les assureurs et de disposer de données partagées sur les montants d'indemnisation réellement accordés ( amendement COM-25 ) ;

- accroître la transparence sur l'instruction des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en prévoyant, d'une part, la transmission de l'avis annuel rendu par la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles et un bilan synthétique des avis simples rendus par la Commission interministérielle au Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, qui comprend notamment six parlementaires, et, d'autre part, la transmission de l'avis annuel rendu par la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles et du rapport annuel établi par la Commission interministérielle au Parlement ( amendement COM-26 ).

En outre, elle propose de donner un avis favorable à un amendement de Dominique Estrosi Sassone et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, prévoyant que les comptes rendus des débats de la Commission interministérielle sont rendus publics ( amendement COM-9 rect .).

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

TITRE III
Traiter les spécificités du risque sécheresse-réhydratation des sols
en matière d'indemnisation et de prévention

Article 7 (délégué)

Demande de rapport sur les réponses à apporter aux phénomènes
de retrait-gonflement des argiles (RGA)

Cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement visant à étudier l'opportunité et les moyens de renforcer les constructions existantes exposées au retrait-gonflement des argiles (RGA) dû aux phénomènes de sécheresse-réhydratation des sols, ainsi qu'à formuler des propositions en vue de l'indemnisation des dommages causés par ce phénomène.

La commission a adopté deux amendements du rapporteur pour avis du présent article délégué au fond prévoyant :

- l'établissement d'une liste des EPCI à fiscalité propre les plus exposés à ce phénomène (aléa fort, représentant au total 12 405 communes, soit 35,2 % des communes) par décret -- nouvel article L. 567-1 du code de l'environnement ;

- l'obligation, pour le préfet de département, de réaliser un schéma de prévention des risques naturels majeurs spécifiquement pour ces EPCI exposés au RGA, alors que l'élaboration de ce schéma n'est actuellement qu'une faculté -- nouvel article L. 567-2 du même code. Selon les informations recueillies par le rapporteur au cours de ses auditions, seule une dizaine de départements a mis en place un schéma de prévention des risques naturels. La commission souhaite que cette disposition permette de faire « vivre » cette possibilité, pour contribuer à une meilleure appréhension du RGA ;

- l'obligation, pour le référent institué par l'article 2 de la présente proposition de loi, de réaliser une cartographie locale, à la maille intercommunale permettant une connaissance plus fine des effets potentiels de ce phénomène -- nouvel article L. 567-3 du code de l'environnement. Cette cartographie serait établie prioritairement pour les communes dont le territoire ne serait pas couvert, à la date d'entrée en vigueur de la liste des EPCI fixée en application du nouvel article L. 567-1du même code, par un plan de prévention des risques naturels majeurs prescrit ou approuvé (PPRN) ;

- l'intervention d'un décret pour préciser les conditions dans lesquelles les habitants des zones concernées pourront être accompagnés sur le plan financier dans la connaissance de la vulnérabilité de leurs biens (diagnostic) et le renforcement de leur résilience face au RGA (travaux, etc.) par le fonds « Barnier » ou par d'autres dispositifs d'aide et d'indemnisation existants ;

- d'enrichir le contenu du rapport remis au Parlement, pour que celui-ci aille au-delà d'un catalogue de constats d'un intérêt limité pour le législateur, comme pour les services déconcentrés de l'État.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

I. Les mouvements de terrain consécutifs aux phénomènes de sécheresse-réhydratation des sols : un angle mort de notre politique de prévention et de gestion des risques

Comme l'a mis en évidence le rapport de la mission d'information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques , la prise en compte du phénomène de « sécheresse-réhydratation des sols » dans la garantie catastrophe naturelle n'était pas prévue lors de la création du régime CatNat . Lors de l'instauration de la garantie catastrophe naturelle en 1982, seuls les phénomènes irrésistibles , imprévisibles et marqués par une cinétique rapide étaient envisagés comme devant donner lieu à la mobilisation de la solidarité nationale (inondations, mouvements de terrain, submersions marines, etc.).

Les dégâts provoqués sur les biens assurables par les phénomènes de sécheresse par retrait-gonflement des argiles n'ont été intégrés dans le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles qu'en 1989 , sept ans après sa mise en place.

Ce choix s'explique par la succession de plusieurs sécheresses exceptionnelles à la fin des années 1980, qui avaient provoqué sur le bâti des dégâts dont les caractéristiques dépassaient le champ couvert par la garantie décennale des travaux ou le régime de l'assurance dommage-ouvrage.

Le phénomène de retrait-gonflement des sous-sols

Les argiles sont constituées de minéraux empilés en feuillets, entre lesquels peut se glisser de l'eau. Par conséquent, le volume de certaines argiles sera très différent selon la présence ou l'absence d'eau :

- en période humide, les argiles gonflent et deviennent plastiques ;

- en période de sécheresse, l'eau s'évapore et les argiles se rétractent, occasionnant un phénomène de tassement sur la tranche superficielle (un ou deux mètres).

La France est un pays à climat tempéré, ce qui implique une imbibition des sols en temps normal : seul ce phénomène de tassement des argiles est considéré comme problématique.

Les argiles ne réagissent pas de manière homogène à la sécheresse, de par leurs caractéristiques intrinsèques, et surtout du fait du milieu environnant, qui peut favoriser l'évapotranspiration (présence végétation, mise en place de drains).

Ce tassement peut donc être hétérogène -- il est alors qualifié de « tassement différentiel » -- et provoquer des dégâts importants et irrémédiables sur les bâtiments : fissurations en façade, décollements entre éléments jointifs, distorsion des portes et des fenêtres, dislocation des dallages et des cloisons, rupture des canalisations enterrées, etc.

Au fur et à mesure du rétablissement des conditions hydrogéologiques initiales, ce tassement différentiel peut être suivi de phénomènes de gonflement, accentuant les dommages.

Source : Bureau de recherche géologique et minier (BRGM).

Avant la mise à jour de la cartographie du risque de retrait-gonflement des argiles en 2019 , le phénomène était appréhendé sur 24 % du territoire et la sinistralité réelle appréhendée à 59 %. La nouvelle carte d'exposition au RGA permet de cerner 93 % de la sinistralité potentielle, concentrée sur 48 % du territoire métropolitain.

Aujourd'hui, d'après les informations recueillies par les rapporteurs auprès de la Caisse centrale de réassurance (CCR), 18,9 millions de maisons sont concernées par le retrait-gonflement des argiles, tous aléas confondus (faible, moyen et fort). Dans le détail :

- 6,1 millions de maisons sont faiblement exposées ;

- 9 millions de maisons sont moyennement exposées ;

- 3,8 millions de maisons sont fortement exposées.

À l'échelle territoriale, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a dénombré les communes « touchées » par le phénomène de RGA, sans considération de seuil sur les surfaces. Il relève ainsi :

- 24 112 communes avec une exposition faible, soit 68,4 % des communes ;

- 29 819 communes avec une exposition moyenne, soit 84,5 % des communes ;

- 12 405 communes avec une exposition forte, soit 35,2 % des communes ;

- 31 135 communes avec une exposition moyenne ou forte, soit 88,3 % des communes.

- 34 978 communes touchées par des zones exposées, tous niveaux confondus, soit 99,2 % des communes ^{17 ( * )} .

Des progrès ont été réalisés dans la connaissance scientifique du phénomène, même si des différences de périmètres sont à relever selon les bases statistiques utilisées ^{18 ( * )} . Toutefois, l'appréhension de ce phénomène dans notre politique de prévention et de gestion des risques demeure partielle et non satisfaisante .

Selon un constat unanimement partagé par les administrations et organismes sollicités par les rapporteurs, le régime « CatNat » n'est pas adapté à la prise en compte de ce phénomène : dans les faits, le critère de l'intensité « anormale » est inadapté, car difficile à établir, le régime ne peut pas prendre en compte la gravité des dommages et la logique de reconnaissance du phénomène à l'échelle d'un territoire communal s'accorde mal avec les effets parfois très localisés du phénomène, sur certains quartiers, voire sur certaines habitations.

Cette difficulté d'appréhension du RGA par le régime « CatNat » de droit commun conduit à des décisions de refus de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour de nombreuses communes, qui alimentent un légitime sentiment d'incompréhension et d'opacité chez les élus locaux.

Même si la révision des critères ^{19 ( * )} permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine de mouvements de terrain différentiels a permis de renforcer la reconnaissance de ce phénomène, le nombre de communes non reconnues demeure significatif, comme le souligne la direction de la sécurité civile et de gestion des crises (DGSCGC) dans ses réponses au questionnaire de la commission :

- 30 % pour la sécheresse 2018 ;

- et près de 50 % pour les épisodes de sécheresse 2019 et 2020.

Les tableaux ci-dessous font le point sur le traitement des dossiers relatifs à la sécheresse-réhydratation des sols par la Commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Source : DGSCGC.

L'intervention de la garantie « CatNat » nécessite, là encore, la publication d'un arrêté interministériel de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, mais le caractère déterminant du facteur sécheresse est constaté par un expert (par rapport à d'autres phénomènes comme un défaut de construction, les effets de la végétation environnante, des fuites potentielles de canalisation, etc.). Aussi, la DGSCGC indique que « dans les communes reconnues, environ 50 % des dossiers de sinistres ne sont pas pris en charge par les assureurs », ce qui complique encore davantage la vie des habitants concernés.

Sur la période 1990-2013 , les indemnisations au titre du retrait-gonflement des argiles se sont élevées à 8,6 milliards d'euros . Les années les plus marquantes en termes de sécheresse ont été 2003, 2005, 2011 et 2017.

Pour les constructions nouvelles , un dispositif créé par l'article 68 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) rend obligatoire la réalisation d'une étude géotechnique préalablement à la vente d'un terrain non bâti constructible, dans des zones exposées au RGA définies par arrêté des ministres chargés de la construction et de la prévention des risques majeurs . Initialement inscrites aux articles L. 112-20 à L. 112-25 du code de la construction et de l'habitation, ces dispositions ont été déplacées aux articles L. 132-4 à L. 132-9 du même code, par l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020, au sein d'une section 4 « Risques liés aux sols argileux » du chapitre II du titre III du livre I ^er .

Si ce dispositif permet d'avancer dans la bonne direction, il ne traite pas de la situation des constructions existantes, qui est particulièrement préoccupante. S'agissant des coûts nécessaires au renforcement de la résilience des habitations face au RGA, les enjeux sont colossaux : la CCR estime que « si nous devions équiper de micropieux (au titre de mesures préventives ou réparatrices) toutes les maisons actuellement en zone d'aléa fort RGA uniquement, le coût global atteindrait un montant de l'ordre de 285 milliards d'euros ».

Lors des travaux préparatoires à l'examen de la présente proposition de loi, plusieurs pistes ont été évoquées pour mieux prendre en compte le RGA dans notre politique de prévention des risques. Dans un premier temps, la mise en place d'un régime d'indemnisation ad hoc en lien avec le régime « CatNat » a été évoquée, couplée avec l'adoption de critères d'indemnisation nouveaux fondés sur le caractère exceptionnel des dommages causés sur le bâti et non plus sur l'intensité des phénomènes naturels en cause. Ce système devrait être accompagné par une procédure d'indemnisation rapide et efficace , s'appuyant sur des analyses très localisées (à l'échelle d'un quartier, d'une petite série de bâtiments, pour mutualiser les coûts des études géotechniques à réaliser). À très court terme, les rapporteurs partagent l'objectif que les efforts d'indemnisation soient concentrés sur les sinistrés les plus touchés .

La mission d'information sénatoriale sur la gestion des risques climatiques avait en effet recommandé à titre principal :

- d'organiser une campagne d'information sur le risque de RGA pour sensibiliser massivement la population ^{20 ( * )} ;

- de mettre à l'étude la mise en place d'un véhicule dédié au risque « sécheresse » au sein du Fonds de prévention des risques naturels majeurs dit fonds « Barnier » , afin de financer partiellement les travaux effectués par les particuliers pour renforcer la résilience de leurs habitations ^{21 ( * )} .

II. Une demande de rapport sur le renforcement de la résilience des constructions existantes face au RGA et sur des propositions en vue de l'indemnisation des dommages causés par ce phénomène

Le présent article prévoit la remise, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi examinée, d'un rapport du Gouvernement au Parlement portant sur deux objets principaux :

- d'une part, évaluer l'opportunité et les moyens d'un renforcement des constructions existantes dans un objectif de prévention des dommages causés par le retrait-gonflement des argiles ;

- d'autre part, formuler des propositions en vue de l'indemnisation des dommages causés par ce phénomène qui ne sont ni couverts par le régime de catastrophe naturelle ni par la garantie décennale.

III. Une demande de rapport étoffée par les députés

En commission, les députés ont adopté deux amendements :

- le premier amendement de députés du groupe Agir ensemble vise à ce que le rapport demandé au Gouvernement examine avec précision les modalités de financement et d'attributions d'aides de l'État permettant d'indemniser l'ensemble des propriétaires concernés ;

- le second amendement d'une députée du groupe LREM prévoit que le rapport devra traiter des possibilités de réforme à apporter au dispositif de franchise spécifique pour les dommages consécutifs à la sécheresse , pour remédier à l'application de franchises différentes pour la sécheresse par rapport à d'autres sinistrés « catastrophe naturelle ».

En séance, les députés ont adopté un amendement de députés du groupe LREM visant à prévoir que le rapport devra également traiter des pistes d'amélioration des délais d'instruction des demandes d'indemnisation des sinistrés auprès des assureurs.

IV. Améliorer la connaissance et la prévention du risque de RGA à l'échelle territoriale

La commission regrette que ce texte ne permette pas de traiter effectivement les problématiques connues de longue date s'agissant du retrait-gonflement des argiles (RGA), qui vont en outre fortement s'accentuer dans les années à venir avec le réchauffement climatique .

Elle remarque que le présent article concerne un rapport inter-inspections (CGEDD--IGA-IGF) en cours de finalisation mais qui, d'après les éléments recueillis par les rapporteurs, ne contiendrait pas de pistes de réforme. Par ailleurs, un autre rapport sera réalisé par la Cour des comptes sur le même sujet, à la demande de l'Assemblée nationale, en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances.

Compte tenu du retard pris dans la constitution d'un régime juridique et financier permettant de traiter l'ensemble des problématiques liées au RGA, le rapporteur souhaite que la réforme à venir puisse permettre de renforcer durablement la résilience des habitations concernées et de coupler ces travaux à des opérations de rénovation énergétique . Des outils spécifiques devront être mobilisés : fonds « Barnier », dispositifs fiscaux, prêt à taux zéro, etc.

Au regard de la nécessité de mener des consultations approfondies avant toute réforme d'ampleur, ce que les délais d'examen du présent texte au Sénat ne permettaient pas, le rapporteur n'a pas souhaité proposer de modification d'ampleur du régime d'indemnisation du RGA. Le rapporteur s'est notamment interrogé sur l'opportunité de généraliser un diagnostic obligatoire de vulnérabilité pour les constructions existantes situées dans des zones fortement exposées au RGA. La prise en charge financière de telles opérations demeure cependant un point de difficulté à ce stade.

Toutefois, afin d'avancer sur le chemin d'une meilleure connaissance locale et d'une meilleure prévention du risque RGA , la commission a adopté un amendement COM-27 du rapporteur tendant à insérer un nouveau chapitre VII relatif à l'évaluation et à la gestion des risques de mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse ou à la réhydratation des sols au sein du code de l'environnement pour prévoir :

- l'établissement d'une liste des EPCI à fiscalité propre les plus exposés à ce phénomène (aléa fort, représentant au total 12 405 communes, soit 35,2 % des communes) par décret
-- nouvel article L. 567-1 du code de l'environnement ;

- l'obligation, pour le préfet de département, de réaliser un schéma de prévention des risques naturels majeurs spécifiquement pour ces EPCI exposés au RGA, alors que l'élaboration de ce schéma n'est actuellement qu'une faculté
-- nouvel article L. 567-2 du même code. Selon les informations recueillies par le rapporteur au cours de ses auditions, seule une dizaine de départements a mis en place un schéma de prévention des risques naturels. La commission souhaite que cette disposition permette de faire « vivre » cette possibilité, pour contribuer à une meilleure appréhension du RGA ;

- l'obligation, pour le référent institué par l'article 2 de la présente proposition de loi, de réaliser une cartographie locale , à la maille intercommunale permettant une connaissance plus fine des effets potentiels de ce phénomène -- nouvel article L. 567-3 du même code. Cette cartographie serait établie prioritairement pour les communes dont le territoire ne serait pas couvert, à la date d'entrée en vigueur de la liste des EPCI fixée en application du nouvel article L. 567-1 du code de l'environnement, par un plan de prévention des risques naturels majeurs prescrit ou approuvé ( PPRN ) ;

- l'intervention d'un décret pour préciser les conditions dans lesquelles les habitants des zones concernées pourront être accompagnés sur le plan financier dans la connaissance de la vulnérabilité de leurs biens (diagnostic) et le renforcement de sa résilience face au RGA (travaux, etc.) par le fonds « Barnier » ou par d'autres dispositifs d'aide et d'indemnisation existants .

Elle a adopté un second amendement COM-28 du rapporteur visant à enrichir le contenu du rapport remis au Parlement, pour que celui-ci aille au-delà d'un catalogue de constats d'un intérêt limité pour le législateur, comme pour les services déconcentrés de l'État.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

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* ² Art. L. 565-1 du code de l'environnement, abrogé par l'ordonnance n° 2004-637 du 1 ^er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre.

* ³ Art. R. 565-5 à R. 565-7.

* ⁴ Art. 44 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

* ⁵ Présenter la révision et la programmation des documents de planification (DDRM, PPRN, etc.), faire le bilan des arrêtés de constatation de l'état de catastrophe naturelle, envisager des actions de prévention, partager une culture de la sécurité sur le territoire.

* ⁶ Loi modifiée par les lois n° 90-509 du 25 juin 1990 et n° 92-665 du 16 juillet 1992, intégrée dans le code des assurances aux articles L. 125-1 et suivants.

* ⁷ Deux premiers alinéas de l'article L. 125-1 du code des assurances.

* ⁸ La garantie instituée par la loi est appelée à intervenir contre les risques d'inondation, de débordement de cours d'eau, de ruissellements d'eau, de boue ou de lave, de glissements ou d'effondrements de terrain, de subsidence (effondrement de terrain suite à la baisse de la nappe phréatique), de séismes, de raz-de-marée, de masses de neige ou de glace en mouvement ou encore de sécheresse-réhydratation des sols.

* ⁹ Troisième alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances.

* ¹⁰ Quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 125-1 du code des assurances.

* ¹¹ L'article 8 de la présente proposition de loi, reprenant les dispositions de l'article 5 de la proposition de loi de Nicole Bonnefoy, tend à porter ce délai à 24 mois.

* ¹² Plateforme iCatNat.

* ¹³ Elle est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur (direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises), d'un représentant du ministère de l'économie, des finances et de la relance (direction générale du trésor), d'un représentant du ministère de l'action et des comptes publics (direction du budget), d'un représentant du ministère de l'outre-mer (direction générale de l'outre-mer) lorsqu'un territoire ultramarin est concerné, d'un représentant de la Caisse centrale de réassurance et de deux experts désignés par le ministère de la transition écologique, spécialisés en fonction des phénomènes étudiés en commission.

* ¹⁴ Circulaire n° INTE980011C du 19 mai 1998 sur la procédure ordinaire, circulaire n° INTE1911312C du 10 mai 2019 sur l'instruction des demandes déposées au titre des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols, circulaire n° INTE1917586C du 26 juin 2019 pour les aléas « mouvements de terrain » et « remontées de nappe ».

* ¹⁵ Circulaire n° INTK1405282C. Dans ce cas, les services préfectoraux fixent la liste des communes sinistrées et établissent un rapport circonstancié transmis au ministère de l'intérieur, qui sollicite des rapports d'expertise simplifiés. Ces rapports sont présentés à la Commission interministérielle, qui ne peut adopter que des avis favorables ou des décisions d'ajournement si les rapports ne lui permettent pas de se prononcer sur la situation d'une commune -- dans ce cas, les demandes communales sont réinstruites dans le cadre de la procédure normale.

* ¹⁶ Article L. 565-3 et D. 565-8 à D. 565-13 du code de l'environnement.

* ¹⁷ Chiffres transmis par la Direction générale de la prévention des risques (DGPR).

* ¹⁸ Les chiffres de la CCR sont issus du croisement de la base BD Topo de l'Institut géographique national (IGN) avec la couche du système d'information géographique (SIG) de la carte d'exposition au RGA. Les chiffres du Commissariat général au développement durable sont issus de la base Fideli 2017, fondée sur des données fiscales et des adresses postales.

* ¹⁹ Circulaire INTE1911312C du 10 mai 2019.

* ²⁰ Proposition 49.

* ²¹ Proposition 55.