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Projet de loi de finances pour 2019 : Participations financières de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Participations financières de l'État ( avis - première lecture )

III. UNE COMPLÉMENTARITÉ D'ACTION AVEC BPIFRANCE
À CLARIFIER ET RENFORCER

L'APE et Bpifrance assurent tous deux l'intervention en fonds propres de l'État dans les entreprises. Ces deux structures répondent, selon le Gouvernement, à des doctrines d'investissement complémentaires. Toutefois, en pratique, il importe que ces doctrines conduisent à une meilleure répartition des actifs entre ces deux entités.

A. DES DOCTRINES D'INVESTISSEMENT CENSÉES ÊTRE COMPLÉMENTAIRES

Comme l'avait relevé la mission d'information du Sénat sur Alstom et la stratégie industrielle du pays,9(*) compte tenu de la présence « d'investisseurs publics » différents agissant au nom de l'État - l'Agence des participations de l'État, la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance - il est important que les différents acteurs aient une logique d'intervention propre et complémentaire les uns des autres. Tel est le cas en particulier entre l'Agence des participations de l'État et Bpifrance (tout spécialement sa filiale Participations), qui est d'ailleurs elle-même une entité relevant du portefeuille de l'APE.

Selon le Gouvernement, les doctrines d'investissement de ces deux entités sont complémentaires.

En premier lieu, Bpifrance Participations privilégie des prises de participations minoritaires dans des PME et des ETI avec une perspective de sortie au terme d'une étape de leur développement, de leur croissance internationale ou de leur consolidation, alors que l'APE est un actionnaire de plus long terme, éventuellement majoritaire.

De fait, les prises de participations de Bpifrance s'effectuent dans un objectif de durée de cinq à sept ans en moyenne, là où l'APE investit au capital sans limitation de durée.

En second lieu, Bpifrance Participations a également un objectif plus général de financement de l'économie fixé dans la loi et repris dans la doctrine d'intervention adoptée par son conseil d'administration, qui se traduit par :

- un objectif d'intervention sur les segments où les capitaux privés sont les moins abondants (par exemple, l'amorçage, le capital-risque, le petit capital développement et les petites transmissions) ;

- des prises de participations si possible en co-investissement et toujours minoritaires pour favoriser l'effet d'entrainement ;

- des investissements indirects sous la forme de souscriptions à des fonds partenaires, avec un double objectif de maximisation de l'effet de levier (montant de capitaux privés apportés pour 1 euro public mobilisé) et d'aider la structuration et la professionnalisation du marché du capital investissement en faisant émerger les meilleures équipes de gestion.

En pratique, la coordination entre l'APE et Bpifrance s'exerce par la présence de l'APE dans les instances de gouvernance de Bpifrance et la possibilité qui lui est ainsi donnée de se prononcer sur ses choix d'investissement, notamment dans le cadre des comités d'investissement de Bpifrance Participations où sont examinés tous les investissements supérieurs à 25 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis partage ce souci de clarification des champs d'intervention respectifs de ces deux entités. Comme l'avait fait la Cour des comptes dans son rapport sur Bpifrance en 2016,10(*) il invite donc l'État à poursuivre la répartition des participations publiques qu'il détient dans les entreprises à l'aune de cette doctrine. Et cela, d'autant plus compte tenu de la modification de la doctrine de l'État actionnaire, intervenue en 2018.11(*)


* 9 « Faire gagner la France dans la compétition industrielle mondiale », rapport n° 551 (2017-2018) de M. Martial BOURQUIN au nom de la mission commune d'information du Sénat sur Alstom et la stratégie industrielle du pays, présidée par M. Alain CHATILLON, juin 2018, p. 198.

* 10 Rapport publique thématique, novembre 2016, p. 94.

* 11 Voir infra, p. 26.